第五節
中國國內碳交易市場發展展望

一、中國參與CDM的基本情況

中國是CDM項目交易的主要參與國。根據UNFCCC網站統計，截至2012年8月3日，全球成功注冊的CDM項目共4428個，其中中國注冊項目為2198個，占全球注冊項目總量的49.6%；在全球已簽發的9.76億噸CER中，中國以5.86億噸的簽發量占全球CDM項目簽發總量的60%。中國CDM項目數量和簽發的減排量都位居世界首位，成為全球CDM最大的來源國。

中國CDM項目按地域劃分，主要分布在內蒙古、云南、四川、甘肅、湖南、河北、山東、遼寧、山西、福建等?。ㄔ斠妶D1-8）。

從項目類型看，新能源和可再生能源項目共有1795個，占總數的82%；節能和提高能效項目163個，占總數的7.49%；甲烷回收利用項目135個，占總數6.2%。由于項目減排量小，注冊難度大等方面的原因，中國造林和再造林項目只注冊了3個（詳見圖1-9）。

作為一項重要減排工具，CDM在中國碳市場中扮演著先鋒作用。通過參與CDM項目國際合作，首先培育了碳市場參與意識，同時也為中國相關項目帶來了融資機會和減排量收益。以50MW裝機風電CDM項目為例，項目每年通過出售CER可獲得約500萬元的資金，相當于每發一度電補貼0.1元。其次，基于CER的金融屬性，金融機構也嘗試針對中國的CDM項目推出抵押貸款等碳金融產品，開啟了中國對碳金融的探索。最后，通過CDM項目的開發、申報與審查，在一定程度上培育了成體系的市場參與方，包括政府主管機構、第三方認證機構、咨詢機構、金融中介等，為中國深度參與國際碳市場、建設國內碳市場提供了重要的儲備力量。

但中國一直以賣方身份參與CDM，參與程度及其可持續性受制于國際政策，尤其是受CER最主要買方歐盟的政策制約。伴隨著近期碳市場低迷，中國CDM項目業主存在議價能力薄弱、交易成本較高等問題。2012年后，歐盟不再接受中國新增CDM項目的減排量，中國CDM項目的下一步出路成為各方關注焦點。

二、中國自愿減排市場的基本情況

作為碳市場的重要組成部分，近年來自愿減排市場在中國取得了一定發展，但是也存在標準不統一、缺乏有效監管、公信力不足、交易平臺重復建設、市場秩序混亂等問題。2012年6月13日，國家發展改革委印發《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，確立了溫室氣體自愿減排所適用的范圍、主管部門、參與方、項目備案管理制度、國家登記簿，并明確了自愿減排項目、項目減排量、減排量交易、審定與核證等各環節的管理規則。該辦法的出臺，有利于規范和鼓勵自愿減排交易，提高市場參與方的意識和積極性并保障有關交易活動的有序開展。

目前，中國已有不少的交易機構、企業甚至個人在國內開展了自愿減排交易，并且交易量呈逐年上升的趨勢，中國的自愿減排交易主要有五種形式：

一是成交比較大的交易往往以大型活動、項目為基礎或背景。大型活動具有一定影響力，企業通過自愿減排交易抵消活動產生的碳排放，以樹立其低碳綠色的社會形象。在北京奧運會期間，中國國際民間組織合作促進會和美國環境保護協會等機構發起的“綠色出行”行動，總計減排8895.06噸二氧化碳當量。這些減排量全部由上海天平汽車保險股份有限公司購買，用于抵消該公司自2004年成立以來至2008年年底公司運營過程中產生的碳排放[1]。

二是金融機構與環境交易所合作，開發對接性金融產品。如興業銀行與北京環境交易所、上海環境能源交易所合作，構建碳減排個人購買平臺，為個人購買自愿減排指標提供了銀行交易的渠道。持卡人可以通過這張低碳信用卡主動在環境交易所的網站購買自愿減排指標，以此中和或抵消個人產生的碳排放。

三是金融機構與企業合作，提供從項目融資到減排信用二級市場交易的全流程金融服務。如國家開發銀行依托貸款客戶開展碳排放權交易業務，積極開發包括風電、生物質發電等在內的碳排放權交易項目，并于2009年11月率先完成國內商業銀行第一筆碳排放交易咨詢服務，累計促成383.3萬噸二氧化碳當量[2]的交易。

四是大型企業與環境交易所結合，企業從社會責任的角度出發購買一定自愿減排指標。2011年11月1日，在浙江義烏舉行的“第二屆中國國際林業產業博覽會暨第四屆中國義烏國際森林產品博覽會”上，阿里巴巴等10家企業認購14.8萬噸碳匯指標，以抵消企業發展過程中的碳排放[3]。

五是公民主動參與碳減排、實現個人的碳中和。2010年4月27日，上海市楊浦區常委、副區長莊少勤成為世界博覽會自愿減排網絡平臺首位購買自愿減排指標的個人[4]。

從整體上看，中國的自愿減排行動仍然為數不多。隨著國家自愿減排市場的不斷完善，碳市場各方的積極努力，相信在不遠的將來，會有越來越多的企業參與自愿減排，通過科學的碳排放管理，實現可持續發展之路。

三、國內碳交易市場建設情況

2011年11月，國家發展改革委辦公廳下發《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》（以下簡稱《通知》），正式批準在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳“兩省五市”開展碳排放權交易試點工作，推動運用市場機制以較低成本實現中國控制溫室氣體排放的行動目標，加快經濟發展方式轉變和產業結構升級。

中國碳排放交易市場建設主要遵循“地方試點先行、逐步向全國推廣”的“自下而上”模式。這符合中國自改革開放以來在推進相關制度、政策的改革與創新方面的一貫做法。同時，國家發展改革委為推動建設全國統一碳市場，也在國家層面做了一些基礎工作，這使中國碳交易市場的建設也帶有一定的“自上而下”的特點。

1．地方試點層面開展的工作

根據《通知》的要求，“各試點應切實加強組織領導，建立專職工作隊伍，抓緊組織編制碳排放權交易試點實施方案，明確總體思路、工作目標、主要任務、保障措施及進度安排。同時，各試點地區要著手研究制定碳排放交易試點管理辦法，明確試點的基本規則，測算并確定本地區溫室氣體排放總量控制目標，研究制定溫室氣體排放指標分配方案，建立本地區碳排放交易監管體系和登記注冊系統，培育和建設交易平臺，做好碳排放交易試點支撐體系建設，保障試點工作的順利進行。”[5]歸納起來，各碳交易試點實施方案編制主要包括兩個層面的問題：

（1）制度設計層面

碳交易試點管理辦法是在各試點引入碳交易機制的“基本法”，將重點在立法層面上，解決引入碳排放交易的相關法律依據和約束性問題。管理辦法是基礎性法規，主要功能是明確基本規則，為開展碳交易提供基本制度保障。在此基礎上，還需就碳交易機制運行過程中遇到的其他具體技術問題制定相應技術規范和實施細則。此外，可能還需在金融、稅收、財務等領域建立相應的配套政策制度體系。各試點最終將形成一套以管理辦法為基本法和上位法，以其他技術規范和實施細則等規范性文件為具體規則和下位法的政策法規體系，對碳交易市場進行全方位規制，并對相關活動進行具體指導。

（2）技術方案層面

對照碳交易市場的基本要素，需要解決的技術性問題主要包括：明確主管部門及其職責，進行排放摸底并確定被納入碳交易體系的行業、企業范圍及納入核算的溫室氣體種類，為納入企業設定相應排放總量控制目標，明確排放配額的分配規則，建立排放監測、報告與核查（MRV）體系，建立交易登記注冊系統，建立交易平臺、制定交易規則、強化交易安全監管，明確抵消機制的作用與相關規則，建立企業合規評定與獎懲機制，碳交易制度評估、調節與完善機制等。

2．國家層面在推進的工作

為建立國內碳交易市場，國家發展改革委在積極推進試點工作的同時，也在國家層面做了許多準備工作。自2009年以來，國家發展改革委就開始著手組織研究、起草關于自愿碳交易行為的《中國溫室氣體自愿減排交易活動管理辦法（暫行）》。該管理辦法將規范中國境內的項目級溫室氣體自愿減排交易活動，保證自愿減排市場的公開、公正和透明。雖然從名稱上看，該管理辦法僅規范自愿減排交易活動，但也可理解為這是政府朝建立全國范圍的基于溫室氣體“總量控制與交易”（cap and trade）強制碳市場的一種過渡行為。

國家對項目級自愿減排交易活動進行規范化管理，對未來建立全國強制性碳交易市場的意義至少有三方面：一是有利于實踐國家級碳交易市場的完整交易框架，包括交易流程、監管框架和技術支撐體系，并同時培育市場參與方；二是建立全國自愿減排市場的登記注冊系統，該系統雖在功能上不一定能完全滿足未來強制減排交易的需求，但將在基礎設施建設方面邁出重要第一步；三是基于項目的自愿減排交易實踐，將為未來在全國強制碳交易市場下引入相應項目級抵消機制積累經驗，該管理辦法規范的自愿減排項目本身就可能成為未來全國強制碳交易市場下合格的抵消項目。

此外，國家發展改革委組織開展的對電力、水泥、鋼鐵等重點行業溫室氣體排放核算的相關標準和指南的研究，一方面可為地方碳交易試點MRV體系的建設和完善提供指導，另一方面也可為建立未來全國統一碳交易市場的MRV體系做好相應鋪墊和準備。

四、中國碳交易市場發展面臨的主要挑戰與展望

碳交易是一項非常復雜的運用市場化手段減少溫室氣體排放的政策工具，但在中國尚屬新事物，沒有現成經驗，因此各試點從方案設計到實施運行的過程中難免遇到各種各樣的問題。

從宏觀層面看，需要平衡經濟增長與低碳轉型之間的關系。中國還是發展中國家，未來保持經濟的高速增長主要還將依靠能源利用總量的持續增加，低碳轉型難度很大。在這種情況下推行碳排放交易，需處理好經濟發展與能源消費總量增加、碳排放配額總量設置之間的相互關系，特別是應避免碳排放配額總量的設置對經濟發展形成的制約和負面影響。

從微觀層面看，各試點實施方案的編制涉及大量操作層面的技術性問題。隨著方案編制進入具體細節領域，相關問題也隨之出現，主要問題集中在四個方面：

1．如何合理確定配額分配方案

合理確定排放配額總量并分配到各企業是碳交易機制順利運行的基礎。這需要比較充分地掌握相關行業和企業的排放數據、技術水平、減排潛力、未來增長需求等方面的情況。由于碳排放統計體系建設的滯后和基礎數據的缺失，各試點在確定排放配額分配方案過程中需要克服這些困難，并確保排放配額以一種相對公正、合理的方式分配給各企業。

2．如何建立強有力的MRV體系

可信賴且操作性強的MRV體系是碳交易制度得以成功運行的重要保障。目前各試點MRV體系都有待建立，相關報告與核查指南也在開發過程中。各試點在MRV體系的建設過程中，需結合各自打算納入的行業特點，注重相關指南的科學性與可操作性。試點在考慮納入行業和排放源范圍時，要盡量考慮MRV的可行性。如果一開始納入行業、排放源和氣體種類過多，會導致MRV體系過于復雜而影響操作上的可行性。同時，如何建立可信、獨立的第三方核查機構，確保數據的真實可靠，也是各試點必須解決的問題。

3．如何確保對企業的約束力

從立法角度看，各碳交易試點的管理辦法一般以“地方性法規”或“政府規章”的形式予以頒布實施。按照中國目前的法律體系和行政處罰法的相關規定，在缺乏明確上位法授權的情況下，無論是地方性法規還是政府規章，在設置行政處罰方面的權限都相對有限。在這種情況下，需要繞開法律障礙，確保交易機制對納入企業的約束力和強制性。

4．基礎能力薄弱和人才缺失

碳交易從制度設計到具體實施運行都帶有專業技術性強的特點，相關環節對專門人才也提出了很高的需求。無論是政府管理部門、納入企業，還是第三方獨立核查機構，都需要配備相關專業人才。各試點目前都面臨人才欠缺、基礎能力相對薄弱的問題。

盡管面臨各種各樣的困難，但是各試點的碳交易籌備工作都已接近尾聲，預計將先后于2013年啟動交易。需要強調的是，試點本身就是“摸著石頭過河，逐步積累經驗”的過程，因此在建立全國碳交易市場的過程中，可能會出現這樣或那樣的問題，我們不必對試點本身寄予過高的期待，但通過不斷糾正偏差和積累經驗，相信“十三五”期間中國將有望在試點基礎上逐步建立起全國統一的碳交易市場。

五、碳市場發展對森林碳匯的意義和影響

森林是重要的碳匯資源，在減緩全球氣候變化、改善生態環境方面發揮著不可替代的作用。開展植樹造林、可持續森林經營或減少毀林也是減緩溫室氣體排放的重要政策措施。碳交易機制可以在鼓勵民眾開展植樹造林或防止森林遭到破壞方面發揮獨特的作用。2007年的聯合國氣候變化會議啟動了巴厘路線圖談判，減少毀林排放及增加森林保護和可持續管理（REDD+）的激勵機制被列入巴厘行動計劃。目前REDD+等林業碳信用項目已成為全球自愿減排交易市場的重要組成部分。據生態系統市場和彭博新能源財經聯合發布的《2011年自愿碳交易市場狀況》，減少毀林、造林/再造林及其他林業項目合計大約占據全球自愿減排交易市場份額的37%（圖1-10）。

在強制減排交易方面，除CDM造林/再造林項目外，新西蘭、澳大利亞國內碳交易機制都有林業項目方面的實踐。

針對農林業的探索與實踐是新西蘭碳交易機制的一大特色。2008年，新西蘭直接將林業納入碳交易體系，承擔責任的森林經營者可通過植樹或維護森林獲得排放配額，同時森林經營者砍伐森林需要向政府提交排放配額。但由于相關計量的標準與方法的復雜性以及林業固碳的非永久性等問題，新西蘭碳交易機制受到包括歐盟和環保團體在內的外界質疑，但新西蘭依然有意進一步擴大農林業的作用，并計劃在2015年將農業也納入到碳交易體系。

澳大利亞碳價機制接受國內農業碳匯計劃（carbon farming initiative, CFI）相關項目的減排項目。澳大利亞碳價機制所覆蓋的行業不包括農業，農民和土地管理者無須為其所釋放的碳排放支付額外的價格。然而農業的溫室氣體排放量占澳大利亞排放總量的21%。為鼓勵農業與土地部門參與自愿減排，澳大利亞政府制定了農林碳信用計劃。這是世界上第一個由國家支持的土地部門碳抵消機制，農民和土地管理者可自愿選擇是否參加。

新西蘭和澳大利亞在農業和林業抵消項目方面開展的實踐和積累的經驗對中國國內碳交易市場的建設而言具有寶貴的借鑒意義。農林業項目一般都分布在中國相對貧困的地區，把農業和林業納入抵消機制，有利于將扶貧與低碳發展相結合，也有助于運用碳市場的手段將低碳發展的利益鏈擴大，動員更多的社會力量來推動中國國內碳市場的發展。

中國國內碳市場的建設，也可以為林業碳匯項目提供新的空間和機遇。一方面，林業減排項目可以成為《中國溫室氣體自愿減排交易活動管理辦法（暫行）》框架下的潛在合格項目，前提是相關方法學得到政府的認可；另一方面，廣東、湖北、重慶等碳交易試點目前也在考慮引入包括林業項目在內的地方抵消機制。

值得注意的是，林業減排項目往往減排量小、方法學復雜，項目減排的真實性和永久性也容易受到外界質疑，且開發成本收益相對不高，因此與常規能源項目相比，林業項目往往缺乏競爭優勢。但林業項目具有改善生態環境、保護氣候、幫助扶貧等其他常規項目所不具備的特殊意義，只要能夠得到政策支持，也能具備較為廣闊的前景。

（錢國強 金琳 王文強 劉璇 楊強）

參考文獻

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2.Peters-stanley M, Hamilton K, et al.2012.Developing Dimension: State of the Voluntary Carbon Markets 2012, Ecosystem Marketplace &Bloomberg New Energy Finance.

3.The World Bank.State and Trends of the Carbon Market: 2011.http://siterources.worldbank.org/INTCARBONFINANCE/Resourees/state And Towres.pdf.

4.The World Bank.State and Trends of the Carbon Market: 2012, http://siterources.worldbank.org/INTCARBONFINANCE/Resourees/state-and-Trends-2012-Wed-Optimized-19035-cvr&Txt-LR.pdf.

5．郭日生，彭斯震．2010．碳市場．北京：科學出版社．

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7．國家氣候中心．2007．人類減緩氣候變化的途徑和前景——IPCC第三工作組第四次評估報告初步解讀．環境保護，11:34—35.

8．錢國強．2011．澳碳交易機制 將提振市場信心．21世紀經濟報道，2011-09-27.

9．錢國強．2012．碳交易試點建設面臨的主要問題與建議．中國科技投資，8:39—40.

10．世界銀行．2011．世界碳市場發展狀況與趨勢分析（2010年）．郭兆暉，朱瑾，付麗譯．北京：石油工業出版社．

[1] 天平保險“簽”動綠色出行新風尚．（2009-08-14）http://finance.ce.cn/insurance/scrol-l news/200908/14/t20090814-14865599.shtml.

[2] 冷向洋，胡麗．中國碳金融業務面臨發展機遇．（2011-4-01）http://business.sohu.com/20110401/n280086747.shtml.

[3] 李飛云．中國林業碳匯交易啟動 阿里巴巴等10家企業認購．（2011-11-01）http://www.ch-i nanews.com/ny/2011/11-01/3430522.shtml.

[4] 鄭瑩瑩．上海世博自愿減排網絡27日正式開通．（2010-04-28）http://china.huanqiu.com/roll/2010-04/794932.html.

[5] 國家發展改革委辦公廳關于開展碳排放權交易試點工作的通知（發改辦氣候[2011]2601號）. http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201201/t20120113_456506.html.