二、紐約市政府危機管理組織系統

紐約市危機管理辦公室是紐約市進行危機管理的常設機構。但是，對各種危機事態的有效應對，并不是危機管理辦公室所能獨立完成的，而是依賴于以危機管理辦公室為核心的一個組織網絡的保障。更為準確地說，危機管理辦公室是紐約市進行危機管理的最高指揮協調機構。首先，危機管理辦公室與紐約市警察局、紐約市消防局以及紐約市醫療服務機構通力合作，共同設計并組織實施對各種危機事態的應急方案。其次，紐約市危機管理辦公室與許多州和聯邦一級的政府機構，有日常的合作關系。這些機構包括紐約州危機管理辦公室、聯邦危機管理署（FEMA）、國家氣象服務中心（NWS）、公平和正義部（DOJ）以及能源部（DOE）。危機管理辦公室與這些機構互通信息，協調彼此的規劃方案，共同進行培訓和演習活動等等。最后，危機管理辦公室還與私營部門如愛迪生電力公司，以及非營利機構如美國紅十字會通力合作，以保證紐約市的商業活動和居民生活能夠在各種可能的危機中盡快恢復正常。

下面集中介紹紐約市危機管理辦公室的機構設置和工作職責，而不打算對所有在危機處理過程中發揮作用的各級政府機構作面面俱到的介紹（對于各個機構在危機處理中的基本職責和相互關系，請參見第四部分）。紐約市危機管理辦公室是紐約市應對和處理危機事態的組織網絡的“大綱”，把握了這個大綱，就把握了危機管理的主線。

1．紐約市危機管理辦公室的歷史和使命

危機管理辦公室的前身可以追溯到第二次世界大戰期間。1941年，羅斯福總統成立聯邦市民防御辦公室，并委任紐約市當時的市長蘭瓜蒂為該辦公室的主任。與聯邦市民防御辦公室相對應，紐約市成立了紐約市市民防御辦公室。“冷戰”開始之后，它演變成為組織市民逃避空襲，在受到原子武器攻擊時減少生命財產損失，并在必要的時候幫助政府進行防御的機構。幾經演變，1984年該機構正式更名為紐約市危機管理辦公室，受紐約市警察局的直接管轄。1996年，危機管理辦公室成為一個市長直屬的機構，該機構負責人直接向紐約市市長匯報工作。在2001年底舉行的紐約市全民公決中，壓倒多數的選民贊成將危機管理辦公室由一個市長直屬的工作機構，升格為一個正式的職能部門。

紐約市危機管理辦公室的主要目標是使紐約市市民充分認識潛在的危機事態，并對其做好最充分的準備。無論是自來水管的破裂還是像“9·11”這樣的災難，危機管理辦公室都要確保各個職能機構在危機爆發之前、過程之中和平息之后進行有效的合作。具體來說，危機管理辦公室的使命包括：（1）為潛在的可能發生的危機事態做好準備，減輕危機可能造成的損失；（2）教育公眾，使其充分認識潛在的危機事態，并做好最充分的準備；（3）支持和協調各種有利于城市在危機之后盡快恢復正常運作的努力；（4）收集并傳播重要的信息；（5）尋求基金和其他支持，幫助紐約市為可能來臨的危機做好準備。

為了完成這些使命，危機管理辦公室共雇用了100多名員工，包括危機現場的指揮協調人員、危機處理的規劃人員、危機事態的監測人員、行政和支持人員等等，這些人員訓練有素，負責發現各種各樣的危機，并對其作出快速有效地反應。

2．危機管理辦公室下屬的工作單元

紐約市危機管理辦公室下屬以下幾個工作單元，這些工作單元是根據工作職能的不同來設計的：

（1）健康和醫療科。健康和醫療科的主要職責是，對影響到紐約市市民生命和健康的各種危機事態進行充分的準備。這些職能既包括組織應對生物恐怖襲擊的演習，也包括在酷暑到來的時候實施紐約市的防暑計劃。

在危機管理辦公室，對各種危機事態進行準備的一個重要工具是地理信息系統（Geographic Information Systems，GIS）。地理信息系統是一個非常有力的地理分析工具。該系統可以幫助危機管理辦公室對各種危機事件在不同地區的潛在影響進行快速準確的分析。地理信息系統現在已經成為危機管理辦公室對各種自然和技術災害進行預測、分析和準備的不可或缺的工具。

（2）人道服務科。人道服務科，與其他政府部門和非營利機構通力合作，為危機事件中的受害者提供人道主義服務。人道服務科負責以下事項：①為受危機事件影響的人群提供看護服務（比如，提供救護所和食品供應），管理對受害者的民間捐助和政府的財政救濟；②制定有害動物控制方案；③組織志愿者的行動，協調各種志愿機構的活動。除此之外，危機管理辦公室還要確保在危機爆發的時候，高危人群能夠及時得到他們所需要的援助。

（3）危機復蘇和控制科。危機復蘇和控制科負責與危機復蘇相關的事務，比如廢墟處理、損失評估以及基礎設施的重建等。在危機控制方面，危機復蘇和控制科通過回顧性和前瞻性的研究，尋求有助于在將來減少危機事態影響的方法。它與其他政府機構一塊，共同采取措施，盡量避免危機事態對工廠和其他設施所可能造成的損壞。

（4）國土安全委員會。“9·11”事件之后，危機管理辦公室從警察局和消防局抽調一些負責人員，組成國土安全委員會，以協調市政府、州政府和聯邦政府在國土防衛和反恐怖等方面的計劃和行動。

3．危機管理辦公室的日常運作

紐約市危機管理辦公室日常的工作內容主要包括以下三個方面：

（1）危機監控。危機監控中心是危機管理辦公室的信息樞紐。危機監控中心一天24小時有人值班。危機監控人員通過廣播和計算機支持的網絡，時刻注視著涉及公共安全的眾多機構所接收到的信息。并負責將這些信息傳遞到市政府、鄰近的縣、州政府、聯邦政府的有關機構、有關的非營利組織、公共設施的經營方以及醫院等醫療機構。危機監控人員的目標是將監測到的與危機事態有關的信息通知給各個職能機構，從而確保能夠及時地動員起足夠的資源應對危機。除此之外，危機監控人員還負責監測天氣狀況，以及時地發現可能對紐約市造成災害性影響的惡劣天氣。

（2）危機處理。危機管理辦公室負責在危機或者災害事件爆發時，通過以下方式，協調各個機構之間的活動：在第一時間趕到發生危機事件的地點；對危機事件的情形進行評估；調配資源，協調滿足各個方面的需求；充當危機處理指揮員的角色，作為協調參與處理危機的各個機構之間的聯系中介。

從2002年1月1日到2002年6月21日不到半年的時間里，危機管理辦公室共對210起危機事件作出反應。這些事件包括火災、建筑物崩塌、爆炸、自來水管道破裂和有毒物質泄漏。危機管理辦公室還負責協調管理一個聯邦危機管理署城市搜索和救援隊。在聯邦范圍內，有28個這樣的隊伍。

當小規模的危機發生時，危機處理室（The Situation Room）被啟動使用。在那里，危機管理辦公室的決策人員和執行人員通過一系列的工具，對危機發展的情形進行評估，聽取現場危機處理人員的報告，并負責調配資源以更好地處理危機。當比較大規模的危機爆發時，危機指揮中心（Emergency Operations Center，EOC）被啟動。當危機指揮中心被啟動的時候，紐約市的高層官員，以及州、聯邦和私營機構的有關人員會齊聚在指揮中心，協調危機處理工作。危機指揮中心裝備有最先進的通訊設備和危機控制系統。1996年之后，危機指揮中心被啟動的次數超過50次，所處理危機的情形包括：“9·11”世貿大廈被襲擊、冬季嚴寒天氣、炎夏酷暑天氣、海岸風暴、電力中斷、和勞工集會。

（3）與公眾進行信息溝通。危機管理辦公室與公眾之間的信息溝通包括兩個方面，一是在危機發生之前教育公眾，幫助他們為可能出現的危機事態做好準備，從而使得他們在危機發生的時候從容應對，減少損失；二是在危機發生的時候，向公眾傳遞重要的信息。

危機管理辦公室充分利用它的網站，提高公眾對當前和潛在的各種危機事態的認識，告訴他們這些危機事態怎樣可能影響到市民的生命財產安全，怎樣才能減小這些危機事件的影響。為了這個目的，危機管理辦公室發展了危機管理在線定位系統（Emergency Management Online Locator System，EMOLS）。利用這個系統，紐約市的居民可以通過網絡，查找到他們家附近的安全區域，得到詳細的指示怎樣到達并利用這些安全區域。危機管理辦公室開展了許多活動，比如，散發用多種語言印制的宣傳冊、張貼海報等，以引起紐約市民對各種危機的注意和警覺。

當在整個城市的范圍內發生危機事態時，以正確的方式向公眾傳遞準確的信息是非常重要的，這是減小危機事件影響、避免恐慌、方便現場指揮人員工作、實現安全轉移的關鍵。危機發生時，危機管理辦公室負責協調與市長辦公室和其他職能機構的溝通，以保證各個機構能夠以統一的口徑向公眾傳遞有關的信息。危機管理辦公室在各種危機事態（比如酷暑炎熱天氣）爆發時，通常會開通服務熱線，向公眾提供信息咨詢。