三、紐約市的危機準備項目

充分的準備能夠有效地減小危機事件對城市正常的社會、經濟和生活秩序的沖擊。為了能夠出色地應對各種各樣的危機事件，紐約市設計、開展了很多幫助城市市民和工商業界“做好準備”的項目。

1．針對社區的危機準備項目

幫助市民做好準備不僅可以減小危機事件對市民的直接影響，更重要的是，它可以在短時間內迅速動員起市民的力量，幫助政府機構處理危機事件。紐約市政府設計、開展了很多幫助市民“做好準備”的項目。其中最重要的是“郵件警示”（OEM E-Mail Alerts）和“市民梯隊”（Citizen Corps）項目。在“郵件警示”項目中，危機管理辦公室通過電子郵件的形式向訂閱者定期提供一系列與危機準備和危機處理相關的信息。紐約市民在經過簡單的注冊之后，就可以選擇接收以下四個方面的郵件：（1）危機準備、通告和警示——向市民通告紐約市正在發生的危機事態和潛在的危機事態，并告訴人們如何采取有效的保護措施，避免危機的影響；（2）危機管理辦公室新聞——對新近發生在紐約市的危機事件、進行過的演習、將要進行的培訓項目和社區教育活動進行及時的報道；（3）危機管理辦公室危機預備指南——提供新出版或者修訂的危機預備指南，告訴人們如何為應對各種各樣的危機事件做好準備；（4）社區危機反應團隊——通告有關社區危機反應團隊的新聞和信息，這是布什總統所倡導的“市民梯隊”行動計劃的一部分。下面我們對“市民梯隊”項目做比較詳細的介紹。

“市民梯隊”行動計劃是在布什總統的倡導提議下開展的聯邦項目。該項目的目標是充分利用美國公民的市民精神，通過教育、培訓項目和志愿者服務項目，使市民、鄰里和社區做好更充分的準備，應對犯罪、自然災害和恐怖襲擊的威脅。在聯邦一級，設有市民梯隊行動委員會，以協調州和地方一級“市民梯隊”項目的開展。在危機管理辦公室的協調之下，紐約市設有市民梯隊行動委員會。該委員會從執法、消防、危機醫療服務、危機管理等公共部門、志愿者組織、私營部門以及地方選舉產生的官員中，選拔人員，通過公共教育項目和志愿者項目，幫助市民對可能發生的各種危機“做好準備”。在紐約市，在“市民梯隊”行動計劃之下開展了二十多個子項目，其中最主要的有四個子項目：

（1）社區危機反應團隊（Community Emergency Response Teams，CERT）。

社區危機反應團隊項目的目的是為市民提供基本的訓練，以使他們能夠在他們所屬的當地社區中，對潛在的危機做好準備，并在危機發生時及時地進行自我救助。具體來說，該項目的主要任務：①查明當地社區中所有受過危機應對訓練的專業人士和機構；②協調這些專業人士和機構，與當地接受過基本訓練的志愿者通力合作，形成一個危機應對的團隊；③當危機發生時，該團隊的成員在保證自己安全的同時，盡最大努力幫助當地社區減少損失。

社區危機反應團隊是一個以鄰舍和社區為基礎的志愿者隊伍。所有該團隊的成員都要經過25小時集中的訓練項目，掌握基本的危機反應技巧，比如輕度的搜索和救援、火災控制和醫療救助等。當然，專業的危機服務人員通常受過最好的訓練、擁有最好的裝備，因此也是應對危機事件的最優秀的隊伍。但是，當災難性的危機事件爆發之后，這些專業的危機服務人員，由于各種各樣的原因，比如通訊中斷、道路阻塞、需要危機服務的社區比較多等，不能對所有的社區提供及時有效的救援。在這種情況下，當地社區必須在一定時段內，依靠自己的力量，進行有效的自救，保護生命和財產免受損失。社區危機反應團隊設立的目的就是幫助社區最好地實現自我救助。

在平時，社區危機反應團隊參與當地社區的危機準備工作，通過各種宣傳手段，教育社區居民和工商業主，使他們對各種可能發生的危機有充分的思想認識，并知道怎樣做好應對危機的準備。紐約市的五個區都擁有自己的社區反應團隊。

（2）醫療預備隊（Medical Reserve Corps）。醫療預備隊是一個由醫療衛生和健康服務界的志愿者組成的志愿者隊伍。在危機爆發時，該項目可以保證有一支專業醫療隊伍，能夠迅速被動員起來，協助紐約市健康與心理衛生局進行危機救助。這在需要啟動醫療藥品和醫療服務提供點的時候尤為重要。

醫療預備隊包括各個方面的醫療專業人士——醫生、藥劑師、牙醫、護士、醫師助理、危機醫療技術人員等。這些人員能夠在對公共健康造成威脅的危機事件中，包括像散播天花病菌的生物恐怖襲擊，提供非常重要的幫助。當這些危機事件爆發時，紐約市需要成千上萬的醫療專業人士，與其他危機應對人員通力合作。醫療預備隊項目為了滿足這種需要而設立，它保證在需要的時候，能夠動員起足夠的醫療專業人士。

醫療預備隊中的志愿者在危機發生時，可能被安排去做各種不同的工作，包括：醫療救助、監控和通報、醫療診斷、教育、免疫服務或者散發藥品。醫療預備隊被動員的一種情形是當天花爆發時。紐約市健康與心理衛生局在全市范圍內設立了很多天花疫苗接種站，一旦天花爆發，危機管理辦公室協調組織醫療預備隊和其他醫療專業人士，充實到這些接種站中。在天花爆發的前幾天，接種站需要全日候工作，如果必要，接種站將會開放到所有紐約市民都接種疫苗為止。

（3）街區守護者（Blockwatchers）。街區守護者項目訓練社區居民，使他們掌握基本的技巧，充當警察局的耳目。志愿參加街區守護者隊伍的社區居民，被給予一些旨在提高其觀察能力的培訓，培訓之后，這些志愿者會得到一個保密的街區守護者編號。當發現犯罪行為或者其他的危機情形的時候，這些志愿者有責任向警察局及時進行報告，在報告的時候，他們要說明自己的編號，以便識別。大多數街區守護者都是年老的或者行動不便的殘障人士，他們服務于自己所居住的社區。

街區守護者的身份是嚴格保密的。犯罪控制中心的指揮人員負責管理街區守護者的檔案。在平時，只有他們知道街區守護者的身份，被派往現場的工作人員通常也不會被告知是誰提供了有關犯罪行為或者其他緊急情形的報告。所有程序的設計都充分地考慮到如何保護街區守護者的身份和他們的安全。

街區守護者所受的培訓由犯罪控制中心和老年人服務辦公室提供。主要內容包括：應當對社區中什么樣的情形保持警覺；如何描述所觀察到的緊急情況；應當向什么機構報告緊急情況等。

（4）輔助警察（Auxiliary Police）。輔助警察由自愿協助當地治安部門工作的志愿者組成。他們由警察局錄用、訓練、裝備，并在他們所屬的社區中著裝巡邏。他們的職業背景各不相同，包括計算機程序員、機械工程師、商人、護士、保安、老師和學生等。

輔助警察的作用主要是協助警察進行著裝巡邏，并將觀察的緊急情況及時報告給警察局。在可能的情況下，他們也會協助正規警察執行一些非強制性、無傷害性的任務。輔助警察具體的職責范圍包括：住宅區、商業區和公園巡邏；在社區有節日慶典、游行、音樂會、或者趕集等活動時，協助巡邏，維持秩序；在地鐵站入口和投幣電話亭附近進行巡邏；在宗教禮拜場所周圍進行巡邏；協助開展犯罪預防活動；協助指揮交通。

除了這些幫助市民在危機發生前提前做好準備、在危機發生時快速作出反應的項目之外，危機管理辦公室還鼓勵市民采取行動，努力減小危機所可能造成的負面影響。對于個人和家庭而言，一個重要的措施是購買適當的保險。政府鼓勵市民購買適當的生命和財產保險，以確保將危機所可能造成的損失最小化。不僅如此，政府還自己提供一些險種。比如國家洪水保險就是在聯邦危機管理署管理之下的一個保險項目。購買這個保險項目的紐約市民在洪水暴發的時候，就可以獲得相應的賠償。危機管理辦公室，與州危機管理辦公室和聯邦危機管理署通力合作，試圖發現所有可能有助于減小危機負面影響的機會，并以各種方式鼓勵市民充分利用這些機會。

2．針對商業界的危機準備項目

紐約市的繁榮是以其商業的繁榮為基礎的。當危機事態爆發時，商業和金融市場快速地對其作出反應，并恢復正常運作，是維持紐約市經濟活力的重要保證。因此，政府有責任幫助私營部門為危機事件做好準備。

2000年，危機管理辦公室組織開展“公私合作應對危機項目”（Public-private Emergency Planning Initiative，PEPI），力圖加強危機管理中公共部門與私營部門之間的通力合作，以提高整個城市處理危機事件的能力。通過這個項目，私營商業部門從政府機構那里得到幫助，制定自己在各種情形下的商業復蘇方案。他們參與政府部門組織的演習，并接受基本的危機管理培訓。該項目還建立起公共部門和私營部門之間的信息共享機制。在“9·11”事件的過程中以及“9·11”事件之后，該項目都顯示出巨大的成功。正是由于這種成功，危機管理辦公室正努力通過與商業界的積極互動，發展出多種子項目，更好地服務于幫助商業部門減少或者免受危機事件沖擊的目標。目前正在開展的主要子項目包括：（1）信息服務項目；（2）信息共享項目；（3）危機現場準入項目；（4）危機協調中心項目。這里主要對前兩個子項目做簡要的介紹，后兩個項目，將在本章第四部分予以介紹：

（1）信息服務項目。在“9·11”事件以前，對大多數工商業主而言，進行危機應對方面的準備并不是什么重要的事情。但是今天，人們似乎取得一致的共識，認為對潛在的危機事件所可能造成的挑戰做好準備是非常必要的。紐約市危機管理辦公室認為，所有的工商企業，不管規模大小，不論業務種類，對紐約市的經濟繁榮都是同等重要的，所以都應當有一套危機應對的方案。為此，危機管理辦公室提供各種信息服務，幫助工商業主能夠根據自己的情況發展有效的危機應對方案。概括地講，它所提供的信息包括以下幾個類別：①幫助工商企業規劃危機應對方案。包括聯邦危機管理署提供的危機規劃指南，國家消防協會提供的火災應對和撤離指引，國家化學物質研究院提供的如何在工作場所建立庇護所的指南等。②幫助企業保護自己的工廠設施。這方面的信息包括美國建筑師聯盟提供的如何在建筑設計中充分考慮安全因素的指南，美國化學工程師聯合會為化學工業提供的如何進行安全隱患分析的指南等。③針對小企業危機應對的信息，包括如何尋找低息貸款投資于旨在減小危機影響的措施，如何尋找低息貸款加速危機過后的復蘇，還包括美國職業安全和健康部專門為小企業、低危害企業和零售業設計的危機應對指南和電子工具。

聯邦危機管理署的危機規劃指南，為各種規模的組織如何針對各種可能發生的危機做好準備，如何在危機中進行從容應對，以及如何從危機中盡快恢復過來，提供了細致的指引。這一危機規劃指南適用于各種類型的組織：制造工廠、公司辦公場所、零售商等。它的目標是使不具備很深的危機管理專業知識的人員，能夠按照該指南中提供的步驟，設計出行之有效的危機應對方案。這一指南分為四個部分：第一部分介紹危機應對方案規劃的基本步驟，包括怎樣組建危機應對方案的規劃團隊，怎樣進行危機隱患分析，怎樣發展危機應對方案，以及怎樣實施危機應對方案；第二部分主要討論如何提高應對危機的能力，包括如何減小生命財產的損失，如何維護暢通的通訊，以及怎樣與社區進行有效的溝通；第三部分針對企業所可能面臨的危機提供各種技術信息；第四部分介紹企業如何尋求更多的信息和其他方面的幫助。

（2）信息共享項目。紐約市危機管理辦公室向工商業界提供CorpNet信息服務。這一服務的目標是向工商企業提供及時、準確的信息，幫助他們對危機事件保持警覺，并對可能對自己的業務造成影響的危機提前做好應對的準備。

CorpNet信息服務通過它的監測命令系統（這是一個一天24小時工作的情報中心），監控公共安全廣播和信息網絡、新聞媒體、商業的和私用的氣象系統。一旦監測到已經發生或者正在形成的危機事件，它就會通過危機管理辦公室的信息呼叫系統將信息傳遞給所有CorpNet信息服務的訂閱者。

當某種危機情形超過了一定的警戒線，危機管理辦公室就會派遣一個工作人員去現場，更深入地了解情況，并協調現場各個部門的工作。這大大提高了CorpNet信息服務的準確性。CorpNet信息服務的訂閱者一般都是公司里負責危機管理、業務可持續性發展以及安全事務的執行官，他們接受信息，但是否作出相應的反應，則完全取決于危機事件對他們業務的實際影響。

在CorpNet信息服務通報范圍內的危機事件包括：三級以上的火警或在敏感地點發生的火警；建筑物倒塌或建筑事故；自來水管道破裂；使相當數量人口或者商業受到影響的停電事故；爆炸；惡劣的天氣，如洪水、強風等；主要的交通事故，如飛機墜毀、火車出軌等；有害物質泄漏等。

與針對市民和社區的危機準備相類似，危機管理辦公室除了幫助商業機構在危機發生前提前做好準備、在危機發生時快速作出反應之外，還鼓勵這些私營機構采取一切措施，努力減小危機所可能造成的負面影響。購買保險是其中的一個選擇。除此之外，美國小企業聯盟還提供貸款項目，幫助小企業采取保護措施，以減小危機事態對他們的影響。這個貸款項目向小企業提供很低的、固定利率的貸款，鼓勵小企業采取一切可能的措施保護其免受潛在的危機事件的沖擊。

3．訓練和演習

為了更好的應對可能發生的危機事件，紐約市危機管理辦公室針對各種危機事態的情形，設計并開展了很多的訓練和演習，培養能夠對危機事件作出快速反應的專業人士。這些訓練和演習項目往往和許多聯邦、州和地方政府機構合作開展。從2002年5月到2004年5月之間兩年的時間里，紐約市危機管理辦公室共組織實施了8項演習，其中既包括針對大規模殺傷性武器襲擊的“冬日暖陽行動”（Operation Winter Sun），也包括針對化學武器襲擊的“春樹行動”（Operation Spring Tree）。下面我們對最近進行的一次演習——安全交通行動（Operation Transit Safe），進行簡要的介紹。

2004年5月16日清晨，紐約市危機管理辦公室組織進行了名為安全交通行動的危機應對演習。2004年3月馬德里爆炸事件之后，針對公共交通的恐怖活動受到普遍關注。這次演習就是在此背景下組織的，這是紐約市第一次多機構合作進行的以地鐵服務為主要標的的演習，其主要目標是測試紐約市處理針對地鐵系統的恐怖襲擊的能力。在美國國土安全部境內事務司的支持下，該次演習活動動員了超過500名危機反應人員，還有400名警察和實習消防員。

演習情景：兩個模擬炸彈在兩列地鐵中爆炸。消防人員、警察和其他救援人員被迅速布置到爆炸地點，展開救援和其他危機應對工作。最早到場的人員在一列地鐵列車上發現另外一個沒有爆炸的炸彈裝置，紐約市警察局爆破小組需要被迅速派遣到該地點拆除這枚炸彈。同時，大批的乘客需要被轉移到安全的地方，受傷人員要得到有效的救治，搜尋和救援工作要繼續進行，現場的安全秩序要得到較好的控制，如此等等。

演習：這次演習的參與人員來自60個不同的組織機構，包括紐約市警察局、紐約市消防局、紐約市危機管理辦公室、紐約市信息技術和通訊局、紐約市環保局、紐約市紅十字會等。這次演習主要是檢測紐約市在救援、傷員救治、犯罪現場調查、環境保護、法律實施、后勤服務、相互協助、通訊等方面處理針對地鐵系統的恐怖襲擊活動的能力。演習的參與機構和人員要接受以下幾個方面的評估：地鐵系統操作人員與當地危機反應人員之間的互動，包括內部危機反應人員與外部專業危機反應人員之間的互動；從各個不同的機構調集、整合資源的程序和能力；各個機構的工作人員相互協作的能力；在大規模的傷亡事故中，援救傷者并提供及時治療的能力；保護公眾免受大規模破壞性殺傷武器襲擊影響的能力；確保周圍地區安全、保護犯罪現場的程序和能力。