第一節
研究意義

行政委托是行政部門為了更有效地達成行政目標而選擇的一種行政執法組織方式，它被廣泛且密集地運用于行政處罰、行政許可、行政強制、行政征收、行政檢查等各類行政執法活動中。本書探討的行政委托是我國特有的一種行政執法方式，即行政執法權轉移，而委托主體之間的法律責任不發生轉移。作為一項正式的法律制度，行政委托在1989年公布的《行政訴訟法》第25條第4款中被首次確認。在相關法律條文中，它被明確定位為一種區別于其他行政權力組織方式（具體是指“法律、法規、規章授權、行政授權”）的制度安排。^[1]就法律規范層面而言，它是指行政機關作為委托方將其部分執法權限交予特定組織或個人，受托方以委托方的名義行使委托事項的法律機制。^[2]由于我國法律規范中從未明確界定過行政委托這一法律制度，學界始終對行政委托的內涵、基本構成要素等內容存在爭論。

在行政執法活動中，行政委托制度的踐行逐漸顯露出以下兩方面的問題：一是實務工作者對行政委托相關法律規范的理解存在混亂。具體表現是，各方對行政委托的法律依據、受托主體范圍等內容存在理解上的不確定性。例如，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱“《執行解釋》”）第21條規定：“行政機關在沒有法律、法規或者規章規定的情況下，授權其內設機構、派出機構或者其他組織行使行政職權的，應當視為委托。當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告?！眴尉瓦@一規定的字面含義而言，行政委托是行政機關可自行決定的行政組織行為，無須相關法律、法規或者規章依據。但是，這一推斷顯然與《行政處罰法》第18條第1款的規定相沖突?！缎姓幜P法》第18條第1款規定：“行政機關依照法律、法規或者規章的規定，可以在其法定權限內委托符合本法第十九條規定條件的組織實施行政處罰。行政機關不得委托其他組織或者個人實施行政處罰?！倍墙陙硇姓械臄U張已突破相關法律規定。具體表現是，行政和司法實務中已經出現違反相關法律規定的行政委托執法實踐。例如，行政執法中交通協管員粘貼違停告知單的行為似乎有違《行政處罰法》第19條中關于受托主體資格方面的要求。又如，《行政處罰法》第19條中限定受委托組織必須是“依法成立的管理公共事務的事業組織”。然而，在2003年8月8日發布、實施的《最高人民法院關于訴商業銀行行政處罰案件的適格被告問題的答復》（以下簡稱“《答復》”）中，最高人民法院肯定了商業銀行作為行政處罰受托主體的資格。

對于上述現實狀況引發的諸多疑惑，學界已有所關注并作出了部分回應。在不同時期，學者們對行政委托的關注點并不全然相同。以往，學者們偏重于解讀行政委托相關法律規范?，F今，學者們更注重基于行政執法實踐對相關法律規范進行反思。對于未來行政委托制度的發展方向，目前主要存在兩種傾向性意見：一種認為當前法律體系中的行政委托制度應當適當收縮和明確其界限。這種主張的事實依據是，行政委托實踐已然亂象叢生，不僅行政委托的類別不斷增加，而且因行政委托執法引發的侵權案件也不斷顯現；理論依據是，發端于境外的“國家壟斷公權力原則”，即公權力原則上應當由行政機關來行使。^[3]另一種認為應關照當前的執法現實，正視行政委托上的變化，將私人參與執行警察任務等新型委托有限度地納入原初的行政委托體系。^[4]上述應然意義層面的結論雖然分別指明了行政委托制度的重構方向，但并未進一步論及具體的制度架構。此外，對于不斷突破現有法律界限的行政委托實踐，現有研究也鮮有系統回應。概括而言，現有研究從未對行政委托進行全面、系統的觀察。長期以來，行政法教科書中必有行政委托的“一席之地”，但其內容大多限于對行政委托相關法律規范的梳理與闡釋。面對當前行政體制改革和未來行政程序立法的需要，厘清行政委托法律界限是行政法學研究的重要課題。至此，有必要具體探究行政委托制度的歷史淵源、境外相關制度、當前制度狀況等基本內容，以重構行政委托的界限體系。