第二節
研究空間

一、現有行政委托研究的主題與思路

長期以來，行政委托不是行政法學研究中的熱點問題。在為數不多的研究成果中，行政委托的內涵界定是大多數學者關切的內容。具體而言，學者們在界定行政委托內涵的過程中，探討的是行政委托的構成要件及其特性。顯然，上述研究沒有涵蓋這一研究主題的所有視角，也沒有囊括行政委托研究的所有成果。除了內涵界定之外，行政委托的現有研究還涉及行政委托的設定權歸屬主體、行政委托的設定規則、行政委托雙方的行為規則、行政委托違法責任承擔等內容。縱觀現有行政委托研究成果，我國行政法學者對行政委托的關注始于1989年《行政訴訟法》公布之后。^[5]自此，學界關于行政委托的研究主題和研究素材愈加多樣，研究思路也愈加精細。從1990年至今的二十多年間，關于行政委托的研究成果大體可歸納為以下四個方面的內容：

第一，對行政委托相關法律條文的解讀。一部法律制定出來之后，對其中的具體條文如何進行理解與適用自然就成為需要關注的問題。在1989年《行政訴訟法》出臺之后，不少學者隨即根據這一法律規范中的行政委托規定，對涉及委托執法案件中被告如何確定的問題進行了評析。例如，在縣人民政府委托鄉鎮人民政府辦理農村村民宅基地使用證的發放事項后，鄉鎮人民政府以自己的名義開展委托事項的案件中，出現了被告如何確定的問題。對此，能否適用1989年《行政訴訟法》第25條第4款的規定加以判斷成為解答上述問題的關鍵所在。^[6]即便經過數年，這個條文在具體個案中如何解讀仍存在不同意見。^[7]又如，還有學者直接對后續立法中新增的行政委托規定進行評述。在《行政處罰法》發布之后，相關學者說明了行政委托在行政處罰執法中的必要性、法律地位以及相關條文的含義。^[8]再如，因為1989年《行政訴訟法》第25條及《執行解釋》第21條中對行政委托與授權進行了法律效果、法律依據方面的區分，所以不少學者據此分析相關行政執法活動的具體屬性。典型的如對公益性城市房屋拆遷中政府與拆遷人之間關系的判斷，相關學者就援引了行政委托相關規定，分析村民委員會協助鄉鎮人民政府中“協助”行為的屬性。^[9]

第二，對行政委托概念的界定。筆者經整理發現，不少學者就行政委托這一概念本身的內涵進行了研究。具體來說，在探討行政委托的含義這一主題上，目前存在兩種研究目的：其一，單純就行政委托的內涵與特征進行闡述。^[10]長期以來，行政法學著述中基本都在“行政職權”或者“行政主體”章節單列“行政委托”加以闡述，具體討論的是行政委托的內涵與特征。^[11]其二，基于對行政委托內涵的探討，梳理不同類型的行政任務組織方式。在行政法學科教材中，學者們經常將行政委托、行政授權／法律、法規、規章授權、行政助手、行政協助、行政委任等相似行政任務組織方式加以比較，以厘清各自的內涵與外延。也有學者專門撰文細致討論行政委托與其他行政任務組織方式的區別與聯系。^[12]也許是由于《行政訴訟法》中將行政委托與法律、法規、規章授權相關聯，學者們在研究授權問題時也總是大篇幅地討論行政委托方面的問題。其中，討論最為頻繁的是關于法律、法規、規章授權與行政委托之間如何區分與銜接的問題。雖然上述問題頗受關注，但學者們始終沒有達成一致意見。^[13]此外，還有學者從民營化的角度分析行政委托與政府業務外包的關系，并據此進一步細致分析了行政委托的法律地位、現實意義、當前存在的問題及其解決之道。^[14]

第三，對行政委托制度現實運作問題的探討。隨著行政委托應用領域的進一步擴展，行政委托執法與相關法律規范之間的沖突逐漸顯現。從現有研究來看，已有學者關注到這一現實狀況，并致力于探究解決上述矛盾的具體方案。由于對行政委托在行政執法體系中的定位不同，加之學者們各自抱持的價值取向不同，他們對實踐狀況的評判以及據此提出的解決方案存在差異。其中，相對較為普遍的一種觀點是，行政委托在法律規范上的模糊與不健全造成了行政委托執法的混亂與權責不清，部分行政執法者的恣意妄為背離了行政委托的初衷。這種分析最終的落腳點是行政委托法律制度的構建或者完善。具體而言，他們認為，應從立法上完善行政委托的主體、客體、程序等方面的規定，以真正實現行政委托的規范化運作。^[15]值得注意的是，在行政委托立法的完善方案中，有學者針對行政委托的某一個環節或者機制加以具體討論。例如，有人專文討論全國人民代表大會常務委員會在監督行政委托上應當發揮怎樣的作用，也有人專門探究行政委托條款應當選擇怎樣的立法模式，等等。^[16]

第四，對具體行政領域中行政委托的研究。除了對行政委托進行概觀式的研究之外，還有不少學者針對具體行政領域中的行政委托進行研究。這類研究試圖把握具體執法中行政委托的特殊之處，致力于提出更契合于具體執法實踐的行政委托理論與規范化方案。^[17]

在已有的行政委托研究成果中，研究主題存在較大范圍的重合。從現有研究的分析進路來看，相關成果可具體歸為以下三類：

第一，針對現實問題提出解決方案的對策型研究。在這一類研究中，學者們往往通過解讀相關法律規范和總結行政委托執法實踐，整理出行政委托在上述兩個層面存在的問題，然后據此提出針對性的解決策略或立法完善方案。例如，有學者針對委托方對被委托方監督不力的問題，提出應在未來立法中明確相關程序規定的完善思路。^[18]

第二，根據行政法基本原理反思行政委托實踐的批判型研究。面對當前行政執法實踐中呈擴張之勢的行政委托，有學者通過總結境外行政執法的歷史經驗，提出應予以重視且加以貫徹的行政執法原則，并據此反思當前擴張的行政委托實踐的合理性。^[19]

第三，借助行政法學方法論重新解讀行政委托法律關系的解剖型研究。前兩類研究是將行政委托作為一種行政行為形式進行觀察，更多關注的是行政委托的基本結構、終局影響等方面的問題。與之不同，有學者從行政過程的視角觀察行政委托，將行政委托具體分為委托方委托、受托方代理兩個階段進行研究。這一類研究較為清晰地呈現出行政委托在不同階段所涉及的法律關系。^[20]

二、行政委托研究中未竟的課題

從行政委托法律制度確立至今，關于行政委托的研究進展緩慢。雖然行政委托制度在行政實踐層面的運用范圍甚廣，但它始終未成為學界關注的重點。究其原因，一方面，研究素材的單一導致了研究結論上的局限。在我國，不少行政委托代表的是行政權力的組織與分配。作為一種行政組織方式，行政委托制度運作環節的一部分處于行政組織體系內部。除非與承擔行政執法任務的受托組織直接接觸，否則研究者很難獲取法律規范之外的研究素材，也很難知曉行政委托實務中真正存在的問題。另一方面，研究方法的單一導致研究成果上的欠缺。長期以來，學界關于行政委托的討論并無太大進展。因此，有學者認為，學界在行政委托理論研究上已形成基本共識。實際上，從現有研究成果來看，即便是在行政委托的內涵界定這種基礎性問題上，也沒有定論。面對同樣的行政委托法律規范，學者們進行著不同的解讀，進而據此提出不同的行政委托法律制度完善方案。就論證邏輯而言，這些解讀與方案不存在問題。但是，當面對行政委托實務時，它們就顯得“力有不逮”。

我國當前的行政委托研究呈現出以下兩個趨向：第一，從偏重理論思辨到更加關照行政執法的現實。在早期的研究中，學者們的論證模式更加偏重于結合行政法學理對行政委托相關規范進行解讀，以此厘清行政委托的邊界。再后來，學者們對行政委托的關注集中于解讀并反思行政實務中的各種“行政委托亂象”。第二，從籠統的概念區分到深入具體領域研究行政委托在不同情形下的特性。早期的行政委托研究主要是通過將行政委托與相似機制加以區分，以厘清行政委托自身的內涵與外延。例如，學者們常常將行政委托與法律、法規、規章授權、行政助手、行政委任等一起討論。近年來，行政委托的研究已偏向于關注具體領域的行政委托實踐，注重對行政委托各構成要素進行更加細致的思考。

概括而言，行政委托的基本理論框架已經形成。過往研究對行政委托制度中存在的問題進行了不斷的整理與思考。從研究結論上看，長期以來，行政委托理論的內容沒有太大變化。學者之間形成共識的內容主要包括以下兩個方面：一是行政委托的構成要件，二是行政委托應有統一立法。事實上，研究分歧之處也體現在以上兩個方面。目前，在行政委托各構成要件的界限范圍上并無統一定論，以至于對行政委托的立法完善意見也是各持己見。然而，多樣的研究結論始終未能有效回應行政委托的現實。也就是說，現有行政委托理論框架無法解釋行政委托在規范層面與實踐層面相沖突的問題。

綜合行政委托現有研究狀況和制度現實來看，學界未來仍需研究的內容包括：其一，行政委托的內涵。在現有研究中，學者們對行政委托的界定多是解釋相關法律規范的結果。由于不同法律對行政委托的規定不同，導致學界無從評判行政委托的真實內涵。因此，行政委托的內涵仍然是一個值得探究的問題。其二，行政委托制度的運作邏輯。在過往研究中，學者們總在嘗試厘清行政委托與相似機制的關系。然而，行政委托本身的制度原理、運作機理鮮少被論及。其三，行政委托的法律界限。誠如有學者所言：“界定管轄權的必要性以便每個部和局的職權和責任清晰明了。系統也必須有邊界以便可以告訴人們什么在系統之內和系統之外。”^[21]明確行政委托的法律界限是行政委托規范化運作的應有之義。

[1] 1989年《行政訴訟法》第25條第1款規定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機關是被告。”第4款規定：“由法律、法規授權的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。由行政機關委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機關是被告。”

[2] 行政實務中，存在法律文件對行政委托作出界定的情況。在2004年8月10日由國家環保總局發布的《關于各級環境監察部門受委托征收排污費有關問題的復函》中，行政委托被定義為“行政機關將其行政職權的一部分交給其他行政機關或者組織行使的一種行為”。這顯然是實務部門的一種理解。

[3] 參見王天華：《行政委托與公權力行使——我國行政委托理論與實踐的反思》，載《行政法學研究》2008年第4期。

[4] 參見章志遠：《行政任務民營化法制研究》，中國政法大學出版社2014年版，第54—55頁。

[5] 例如，楊小君主編：《行政法》，中國經濟出版社1989年版，第158頁。

[6] 參見胡平：《淺談行政委托的合法性審查》，載《行政法學研究》1995年第4期。

[7] 參見項榮：《審計機關派出機構的行政訴訟被告資格應明確》，載《中國審計報》2013年3月13日第007版。

[8] 參見賀善征：《〈行政處罰法〉初評》，載《現代法學》1996年第2期；楊惠基、姜志東：《〈行政處罰法〉對政府的影響與挑戰》，載《行政法學研究》1997年第1期。

[9] 參見李趙奎：《試論公益性城市房屋拆遷中政府與拆遷人之間的法律關系》，載《行政與法》2009年第5期；石鵬飛：《“村民委員會協助鄉鎮政府”中“協助”的法律界定》，載《西部法學評論》2012年第1期。

[10] 典型如，張獻勇：《芻議行政委托的概念和特征》，載《當代法學》2003年第4期。

[11] 例如，胡建淼：《行政法學》（第四版），法律出版社2015年版，第554頁；葉必豐：《行政法與行政訴訟法》（第二版），高等教育出版社2012年版，第93頁。

[12] 具體如，周公法：《論行政委托》，載《行政法學研究》1998年第3期；鄢超：《淺析行政授權與行政委托之界分》，載《行政與法》2003年第4期。

[13] 例如，胡建淼：《有關中國行政法理上的行政授權問題》，載《中國法學》1994年第2期；林春玲：《關于行政授權若干問題的探析》，載《行政與法》2007年第11期。

[14] 典型如，王克穩：《政府業務委托外包的行政法認識》，載《中國法學》2011年第4期。

[15] 例如，鄭全新、劉璇：《行政委托的法律規制》，載應松年、馬懷德主編：《當代中國行政法的源流——王名揚教授九十華誕賀壽文集》，中國法制出版社2006年版，第617頁；趙士杰：《行政委托法律控制研究》，遼寧大學2013年碩士論文。

[16] 具體可參見張國妮：《加強人大常委會監督完善行政委托執法》，載《人大研究》2012年第3期；金麗：《論行政委托條款在行政程序法典中的完善》，南京師范大學2012年碩士論文。

[17] 例如，浩悅：《關于行政委托處罰的案例分析》，蘭州大學2013年碩士論文；付吉：《開展鎮街藥品安全行政委托執法的實踐和思考》，載《中國藥業》2009年第2期。

[18] 例如，姚銳敏：《簡論行政委托的規范化和法制化》，載《行政與法》2001年第6期。

[19] 這一類研究的典型代表是，王天華：《行政委托與公權力行使》，載《行政法學研究》2008年第4期。

[20] 這一類研究比較少見，典型的如，楊登峰：《行政越權代理行為的追認——以民法規范在行政法中的應用為路徑》，載《甘肅政法學院學報》2012年第4期。

[21] 〔美〕詹姆斯·W．費斯勒、唐納德·F．凱特爾：《行政過程的政治——公共行政學新論》（第二版），陳振明、朱芳芳等譯校，中國人民大學出版社2002年版，第58頁。