一、合議制度與獨任制

（一）合議制度與獨任制的具體內容

合議制度和獨任制度是我國民事訴訟中的審判組織制度。合議制度是指由三名以上的法官或者三名以上的法官與陪審員組成合議庭，對案件進行審理并作出裁判的法律制度。合議制度是一種集體審判制度，可以避免由一人審判可能產生的不足，有利于提高審判質量，保證案件正確處理。合議制度的適用范圍是：1.從適用的案件而言，合議制適用于審理除簡單的訴訟案件外的各種民事案件，包括一般、重大、復雜和疑難的案件。2．從適用的法院而言，我國四級法院都可以采用合議制。其中，中級以上法院審判民事案件只能采用合議制。3．從適用的程序而言，合議制既適用于一審程序也適用于二審程序。具體包括一審普通程序、二審程序以及重審和再審程序應當采用合議制。特別程序中的選民資格案件和重大疑難的非訟案件應當采用合議制。

根據民事訴訟法的規定，在不同的審判程序中，合議庭的組成人員有所不同。具體如下：（1）第一審普通程序合議庭由審判員與陪審員共同組成合議庭或者由審判員組成合議庭。（2）第二審合議庭由審判員組成。（3）發回重審的案件，原審人民法院應當按照第一審程序另行組成合議庭。（4）審理再審案件，原來是第一審的，按照第一審程序另行組成合議庭；原來是第二審的或者是上級人民法院提審的，按照第二審程序另行組成合議庭。（5）在特別程序中，對選民資格案件以及疑難復雜案件應當由審判員組成合議庭審理。（6）在公示催告程序中，在公告審理階段由審判員獨任審理；在除權判決階段應當由合議庭審理。

獨任制度是指由一名法官獨立負責對案件審理并作出裁判的法律制度。獨任制度的法官個人獨立負責可以充分發揮法官個人的才智，在保證辦案質量的基礎上，有利于案件的速決、速判，提高辦案效率，有利于充分發揮國家有限司法資源的效用。

獨任制和合議制構成了我國完整的民事審判組織形式。根據民事訴訟法的規定，就適用的案件而言獨任制度適用于審理簡單的訴訟案件和一般的非訟案件。簡單的訴訟案件是指事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的民事案件。就適用的法院而言獨任制目前只能適用于基層法院。就適用的程序而言獨任制適用于一審簡易程序、特別程序、督促程序。最高人民法院對適用公示催告程序的審判組織作了特別規定，即適用公示催告程序審理案件，可由一人獨任審理；判決宣告票據無效的，應當組成合議庭審理。

（二）關于審判委員會的學術爭議

審判委員會制度，是指在特定歷史和中國國情條件下設立的，以法律法規和其他形式存在的，規定審判委員會作為在人民法院內部指導和監督全院審判工作的組織的一種制度。根據法院組織法的規定，我國各級法院均設立了審判委員會。審判委員會實行民主集中制。審判委員會的任務是總結審判經驗，討論重大的或者疑難的案件和其他有關審判工作的問題。我國民事訴訟法學界一直對審判委員會的存廢等頗有爭議。主張保留審判委員會制度的代表學者有朱蘇力和陳波。而又以學者陳波更為典型，其在《審判委員會保留論》一文中極力主張保留審判委員會。他認為保留審判委員會的原因有二：其一設置審判委員會的歷史條件依然存在；其二審判委員會的存在具有諸多不可替代的現實功能：審判委員會有阻隔院長與案件承辦法官不正當聯系的功能；有幫助當事人的功能；有維護司法公正和司法權威的功能；有為辦案法官規避職業風險的功能。但是以王利民、賀衛方和彭東鈁為代表的一大批學者認為應該廢除審判委員會制度。其中學者彭東鈁在其《廢除審判委員會制度的可行性研究》一文中主張廢除審判委員會制度的原因有：審判委員會制度會導致司法成本提高；左右司法機關內部的獨立；容易形成決定案件專制之風；不利于錯案追究。

筆者的觀點是：保留審判委員會有其必要性。審判委員會作為法院內部最高的審判組織，其在運行中存在著這樣那樣的弊端。但在當今中國的法治大背景下審判委員會制度仍然有其存在的必要性。因為我國法官的整體專業素質有待提高，工作能力在一定程度上是有限的。加之我國現有的審判制度不完善和法制建設不健全，保留審判委員會制度對于確保案件的審判質量，彌補二審終審制的不足，在一定程度上遏制司法腐敗等方面都起著至關重要的作用。首先，審判委員會對確保案件審判質量起著關鍵作用。眾所周知，審判委員會討論決定案件是通過集體開會表決的基本方式進行的。審判委員會對法院工作的領導是通過集體領導的方式實現的，這也充分貫徹了民主集中制原則的要求。在實際審判案件的過程中，可以毫無疑問地說，每一位承辦法官的知識體系和法律素養都是存在短板的，在面對疑難復雜的現實案件的時候可能會存在無法判斷的時候。在這種情況下，審判委員會就彌補了合議庭制度設計上存在的缺陷和不足。審判委員會集體討論和集體決定，集眾智慧和眾經驗的力量于一身，可以很好地彌補單個承辦法官的知識體系和審判經驗的不足，從而能夠充分確保案件審判質量，盡可能防止冤假錯案的發生。其次，可以有效地彌補二審終審制的不足。我國的訴訟程序中一個案件經過兩級人民法院審判即告終結的制度，對于第二審人民法院作出的終審判決、裁定，當事人等不得再提出上訴。我國的二審終審制把握不好容易滋生地方保護主義，不利于息訪息訟，不利于統一法律適用，不利于維護法律尊嚴。最高人民法院審理的案件是一審終審的，雖然最高人民法院的法官法律素養都很高，但依然存在冤假錯案的可能，此時審判委員會的嚴格把關就極大地提高了案件審判的質量，使得案件的處理成為看得見的公正。基于我國的基本法治現狀，又不可能實行部分英美法系國家和我國臺灣地區的三審終審制，那么保留審判委員會就有效地彌補了二審終審制的不足。而且審判委員會制度的存在，可以在一定程度上遏制司法腐敗。隨著法治中國建設的推進，司法腐敗成為社會熱議的話題。目前我國的法官整體素質偏低，再加上司法權缺乏有力的監督制約機制，一些法官搞錢權交易、權色交易，褻瀆正義、徇私枉法、枉法裁判，導致了嚴重的司法腐敗。司法腐敗不僅無形中增加了司法成本，而且也破壞了司法的公信力，損害了司法的權威。我們知道，權力本身就具有極強的腐蝕性，如果讓法官在沒有監督機制下完全獨立判案，很容易滋生腐敗。實踐中買通合議庭或者獨任庭是相對容易的，成本也是相對低的，因為他們的人數相對較少；而審判委員會的成員相對來說較多，這無形中讓買通法官的成本變得極其昂貴，從這個意義上說審判委員會制度恰好能在一定程度上遏制司法腐敗。

對于審判委員會制度爭議除了存廢之爭以外，理論界對于我國審判委員會制度目前存在的問題也展開了討論。理論界大多數學者認為，目前我國審判委員會制度確實存在許多問題：

（1）審判委員會決定第一審重大疑難案件有“先入為主”的嫌疑。實踐中有的基礎人民法院受理的案件，不管案件大小和性質，先由承辦法官將案件提交給審判委員會集體討論決定后，再交給合議庭進行審判。這樣的做法讓審判委員會在處理案件的時候存在對案件“先入為主”的嫌疑，使得它把合議庭應該干的最重要的案件審理工作給剝奪了。

（2）審判委員會討論案件有可能流于形式化。一方面審判委員會討論決定案件一般是由承辦法官直接匯報案件的案情和證據情況，對案件的問題進行必要的說明和解釋。審判委員會的委員們不直接參與案件審理過程，不對案件的基本事實進行查實，對案件的情況了解不多，而且審判委員會每月舉行若干次會議，每次會議雖然少則半天多則一天，但是每次會議需要討論決定的案件卻非常多，這樣對每一個案件的討論時間非常有限。而且在短暫的會議時間上需要討論決定大量的案件，每個案件的案情和爭議焦點又各不相同，這給審判委員會的委員們的案情分析和思維轉換能力提出了大的考驗。因此從每個案件的案情信息的把握和討論決定的時間上來看，并不能充分保證案件的審判質量。另一方面，目前法律、法規、司法解釋繁多，審判委員會委員不可能是“萬事通”，每個法官幾乎都有法律知識和審判經驗方面的短板，因此在討論到自己不熟悉的案件類型時，往往是冷眼旁觀，人云亦云，更難提出有實質性的意見了。更有些案件事先并沒有列入待討論決定的議程中，臨時集中審判委員會的委員們討論決定，導致委員們在短時間內難以吃透案情和運用相關法律、法理，他們在判斷時容易受承辦法官及主管領導的影響，以致于很難就臨時討論決定的案件提出獨到的中肯的建議。

（3）在司法實踐中，也存在審判委員會實際職能單一化的現象。《中華人民共和國人民法院組織法》第11條第1款規定了審判委員會的職責，其主要體現在三個方面，分別是總結審判經驗、討論重大的或者疑難的案件以及其他有關審判工作的問題。但在司法實踐中，目前各級審判委員會尤其是基層法院的審判委員會，將精力主要集中在對重大的或者疑難的案件的討論上，而在總結審判經驗、管理日常審判工作等方面顯得不足。審判委員會集中精力討論個案而不注重總結審判經驗和管理日常審判工作，極大地浪費了司法資源，不利于司法效率的提高。審判委員會既沒有充分發揮其管理日常審判工作的職能，又沒有發揮好總結審判經驗的職能。

（4）審判委員會制度運行缺乏具體規范。我國現行法律對審判委員會的規定過于寬泛。我國人民法院組織法對審判委員會這一重要的制度雖有原則上的規定，但規定相當的不明確、不準確、不系統，突出的問題是缺乏應有的可操作性。比如，審判委員會享有哪些權利，在享有權利的同時應承擔哪些義務，在享受這些權利和履行這些義務的時候應遵循哪些程序，對院長決定任免哪些審判委員會成員和對院長提請審判委員會討論決定案件的權力應受哪些限制，應該怎樣去限制，以及審判委員會討論決定第一審重大、疑難案件的合法性在哪里等這些最基本的問題都沒有做出相應的規定或者解釋，這些都為審判委員會工作效率低下埋下了禍根。而在實務操作過程中，審判委員會運行機制不健全，考核機制不明確，議事規則不具體，工作程序不嚴謹等問題都嚴重影響了審判委員會應有作用的發揮。特別是對于審判委員會的人員具體組成這種最基本的問題也規定得相當簡略，僅我國的法院組織法作了粗略的規定。這些規定是：地方各級人民法院審判委員會委員，由本級人民法院院長提請本級人民代表大會常務委員會任免；最高人民法院審判委員會委員，由最高人民法院院長提請全國人民代表大會常務委員會任免。各級人民法院審判委員會會議由院長主持，本級人民檢察院檢察長可以列席。遺憾的是，卻沒有就審判委員會委員的任用條件、任期、組成人數等作進一步的規定。與此同時，我國現行法律對審判委員會的工作程序的規定過于原則，致使審判委員會在實際運行過程中不按程序辦事的情況經常出現。

筆者認為，對于審判委員會制度存在的這些問題，應當從下面幾個方面進行完善：

（1）取消審判委員會討論決定第一審案件的職能。《中華人民共和國人民法院組織法》第11條規定，各級人民法院設立審判委員會實行民主集中制。審判委員會的任務是總結審判經驗，討論重大的或者疑難的案件和其他有關審判工作的問題。筆者認為審判委員會總結審判經驗和處理其他有關審判工作的問題無可厚非，這也是審判委員會應有的重要的工作，但是審判委員會在討論決定第一審重大的或疑難的案件的時候就顯得不太合適。在審判實踐中，審判委員會討論決定第一審重大的或疑難的案件之前沒有經過合議庭或獨任庭的直接審理。幾乎所有的移送到法院的案件，不管案件的大小和性質，都是由該案件的承辦法官將案件提交到審判委員會集體討論決定后，再交給合議庭或獨任庭進行審判，這里的審判很明顯具有“走過場”的意思，而我們知道大多數審判委員會的成員也是一線辦案法官，審判委員會沒有對案件的案情和證據進行實地的調查和論證，可以說委員們所獲取的案情信息全是承辦法官自己閱讀卷宗之后的案情陳述，審判委員會的委員們聽取的案情匯報可以說是對案件基本情況的片面的了解，這就難免會使得審判委員會的委員們通過與之前自己辦過的類似案件相比較，先入為主地猜測判斷待討論決定的案件并可能作出錯誤的決定。基于此，審判委員會討論決定第一審重大的或疑難的案件之舉不得不讓筆者認為有極大的先入為主的嫌疑，不得不讓筆者認為審判委員會成為事實上的人民法院的辦案組織和審判組織，而合議庭和獨任庭卻成了審判委員會這個實際審判組織的執行機關了。這樣的制度帶來的后果是可想而知的。它不僅剝奪了法律賦予合議庭和獨任庭審判案件的權利，造成“判而不審”和“審而不判”的奇怪現象，而且踐踏了中國的司法秩序，破壞了中國的法治環境。針對審判委員會討論決定第一審重大的或疑難的案件之舉涉嫌先入為主的情況。

筆者認為，除了根據審判監督程序發現已經生效的判決裁定確有錯誤情況下，提交本院院長決定是否提交審判委員會討論決定是否再審以外，對于審判委員會在一審前討論決定第一審重大的或者疑難的案件的職能應予以取消。相反應該強調合議庭和獨任庭的審判權。所有移送到法院的和法院自辦的案件都應當經合議庭和獨任庭的直接審判，如果發現已經發生法律效力的判決或裁定確有錯誤，那么應當由院長決定是否提請審判委員會討論決定重審。這樣做將有利于合議庭和獨任庭審判職能的回歸，有利于促進司法程序公正，有利于建設社會主義法治國家。

（2）成立第三方機構對審判委員會進行監督考核。一個好的制度不僅有一個良性的運行機制，而且更重要的是它一定會有一個高效的監督機制。我們都知道，沒有監督的權利容易滋生腐敗，只有將審判委員會的權利關進制度的籠子里才能克服腐敗，才能讓審判委員會的權利在陽光下運行，才能實現司法公正。筆者試圖探索最高效的對審判委員會制度進行監督的機制，發現內部監督是效率最低的、效果最差的監督方式。自己監督自己是不可能發揮好監督的效果的，至少是第三方監督的方式才能提高效率，才能起到好的作用。然而，也不是任何一種第三方監督都是高效的監督方式。只有在財力上獨立于被監督單位，人員編制上脫離于被監督單位，辦公設施上不依賴于被監督單位的第三方機構才能發揮高效監督的作用。第三方機構的監督無論從法的權利外觀還是從法的實質要求都充分體現出了其科學性和高效性。然而不是任何人也不是任何團隊都可以成為監督考核審判委員會的。法律是一個專業性極強的學科，而法律工作也是一項專業性極強的工作。我們的第三方監督考核機構應該是比審判委員會更專業才能對專業的審判委員會進行監督考核，而第三方的監督考核機構的人員應該是比審判委員會的委員們在法律素養上更加深厚才能勝任監督考核的工作。和其他監督考核機制比較，第三方監督考核機構具有以下優勢：可以緩解因考核帶來的上下級之間的緊張關系；可以適當地減少人為操縱和腐敗；一切憑數據說話，可以讓大家都認同考核結果。法律工作是一個專業性要求極高的工作，這就意味著并不是任何人都可以成為監督考核審判委員會的專家，也不是任何團隊都能夠勝任監督考核審判委員會的艱巨任務。

在實施第三方監督考核機制的時候也要注意以下方面：第一，第三方機構的成員必須是高素質的法律專業人才，必須經過嚴格的篩選才能持證上崗；第二，第三方監督考核機構的監督考核標準必須要合理，必須在充分的調研論證的基礎之上，經試點后才能推廣適用；第三，第三方監督考核機構的考核周期要合理；第四，第三方監督考核機構要合理地設置監督考核的要素，且具有可操作性；第五，第三方監督考核機構要在以事實為根據和以數據為準繩的基礎之上分析監督考核的結果，運用科學合理的統計知識分析出監督考核結果的優劣，最終出具具有法律效力的分析報告。筆者認為經過這樣嚴格的第三方監督考核機構的細致專業的考核一定可以使審判委員會討論案件流于形式化的問題得到很好的解決。

（3）成立審判委員會常設機構。為解決審判委員會實際職能存在單一化的問題，建議設立審判委員會常設機構，而在設立審判委員會常設機構的時候建議設立一名專職委員負責審判委員會的日常工作，直接對審判委員會負責。常設機構的職能是負責審判委員會的召集和聯系，承擔擬定會議議程，準備會議所需相關資料，制作會議紀要，起草會議決定，受院長委托對會議決議的執行情況進行監督檢查，擬審理、討論案件的審查，當事人回避事宜的辦理，組織委員參加案件旁聽，對審判委員會的工作進行總結，對審判工作的全局性和根本性問題進行調研和總結，指導意見的草擬與整理及審判委員會的其他日常事務性工作。在設置審判委員會常設機構的時候需要注意以下方面：第一，審判委員會的常務委員必須是資深的法官，必須具有豐富的審判經驗和在審判委員會工作的經歷。更重要的是要經過嚴格的篩選程序，挑選出優秀的審判委員會常務委員。第二，審判委員會的常務委員必須要有國家承認的人員編制，在定員定編的過程中要經過嚴格的調研論證和試點。第三，設置審判委員會的常設機構要在財政上予以支持或者是將法院的財政分配進行優化。第四，審判委員會常設機構的工作制度、工作規則、工作程序的設置要合理，特別要具有可操作性。第五，審判委員會常設機構工作成效要納入法院工作的整體考核中，防止新設的常設機構沒有了監督考核而無所作為，從而失去設置審判委員會常設機構的意義。

（4）制定審判委員會運行操作規范。針對審判委員會運行規則過于原則，可操作性不強等問題，特別要加強審判委員會運行操作方面的立法工作，其中關鍵是要注意出臺可操作性強的細則。這些細則要從科學性、合理性和可操作性上進行嚴格的評估和論證，可以在經過社會各界人士的論證和聽證之下進行試點，提高審判委員會運行操作規范的科學性、合理性和可操作性，以避免審判委員會運行操作規范不合理造成的資源浪費。建議最高人民法院出臺審判委員會工作細則，明確審判委員會需要在全體委員二分之一以上參會的基礎之上方能開會；審判委員會所做的決定也須全體委員二分之一以上通過才具有法律效力。出臺的工作細則不僅要明確審判委員會委員的任職條件、任期、組成人數、享有哪些權利，以及在享有權利的同時應承擔哪些義務，而且要明確對院長決定任免哪些審判委員會成員和對院長提請審判委員會討論決定案件的權利應受哪些限制，應該怎樣去限制等問題。不僅如此，應該在最高人民法院關于審判委員會運行的工作細則上特別強調這樣一種基本審判流程，即案件先由各地各級人民法院的立案庭進行立案，其次由各人民法院的審判庭根據案件性質組成合議庭或者獨任庭進行審判，最后若發現各審判庭的合議庭或者獨任庭做出的判決確有錯誤，再請示院長決定是否提請審判委員會進行討論決定是否啟動重審程序。