三、作為“選拔團(tuán)”的中國共產(chǎn)黨

“選拔團(tuán)”理論由Bueno de Mesquita等（2003）提出。“選拔團(tuán)”是能夠決定政府官員任用的團(tuán)體。“選拔團(tuán)”理論的價(jià)值在于，它為研究不同政體的學(xué)者提供了一個統(tǒng)一的概念。每一個政體都面對如何選拔政府官員的問題；“選拔團(tuán)”的規(guī)模很大程度上決定了它的形式。在民主制中，“選拔團(tuán)”包括全體公民；在獨(dú)裁體制中，“選拔團(tuán)”由能夠威脅獨(dú)裁者統(tǒng)治的少數(shù)人或者少數(shù)幾個家族組成。“選拔團(tuán)”的性質(zhì)決定了對執(zhí)政者的激勵機(jī)制，執(zhí)政者必須要迎合“選拔團(tuán)”的利益訴求。在民主制中，執(zhí)政者愿意提供造福于大多數(shù)民眾的公共品；在獨(dú)裁體制中，執(zhí)政者只需要賄賂一個很小的“選拔團(tuán)”中的少數(shù)具有決定性作用的個人或家族。

“選拔團(tuán)”理論對中國政體的解釋力受到了學(xué)者的挑戰(zhàn)（比如，Gallagher and Hanson，2013），其中最重要的，是這個理論忽視了中國政體的制度化。但是，“選拔團(tuán)”這個概念可以幫助我們理解中國的官員選拔制度。與西方民主制不同，中國的政府官員并不是民眾直接選舉產(chǎn)生的；他們是黨提名的。因此，他們對黨負(fù)責(zé)。在這個意義上，黨就是中國的“選拔團(tuán)”。但是黨和Bueno de Mesquita等人定義的“選拔團(tuán)”有一個重要的差別：它不是由一群人構(gòu)成的，而是由黨的選拔制度構(gòu)成的。這套制度始建于上世紀(jì)80年代，并在之后的三十多年中不斷完善。這個差別是非常重要的，它決定了中國的官員不必迎合任何群體，而只需要對體制有信心，對黨忠誠。這再次說明，黨不僅是一個組織，而且還是一種制度。“選拔團(tuán)”不是一群能夠潛在地決定執(zhí)政者命運(yùn)的人，而是一套規(guī)范選拔程序的制度。“選拔團(tuán)”理論的一個推論是，在非民主制中，執(zhí)政者如果要繼續(xù)執(zhí)政，就需要賄賂“選拔團(tuán)”中得勢的一派。在這樣的政體中，利益交易是王道，執(zhí)政能力沒有任何意義。這一點(diǎn)也許適用于大多數(shù)非民主制度，但是不適用于中國，因?yàn)橹袊摹斑x拔團(tuán)”不是由個人組成的，而是一套規(guī)范選拔程序的制度。

（一）中國的政治選拔

如上所述，黨在80年代就開始建立選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的制度。2002年，這些制度被總結(jié)為《干部任用條例》，經(jīng)過2014年1月的修訂，這個文件改稱為《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（以下簡稱《條例》）。[2]這個條例詳盡地規(guī)定了各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的考核選拔程序。

《條例》規(guī)定，選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部必須堅(jiān)持“黨管干部原則”。其他原則包括：五湖四海、任人唯賢原則；德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄仍瓌t；注重實(shí)績、群眾公認(rèn)原則；民主、公開、競爭、擇優(yōu)原則；民主集中制原則；依法辦事原則。各級黨委負(fù)責(zé)實(shí)際的選拔程序。一般來說，黨委組織部和黨委書記是選拔工作的主要決策者。組織部先草擬一個小范圍的候選人的名單，然后與候選人以及他們的同事、下屬進(jìn)行談話。在關(guān)鍵崗位如黨委書記和主要政府首腦的選拔上，組織部也會邀請剛剛卸任的老干部進(jìn)入考察組。考察完畢之后，組織部向黨委推薦候選人，黨委集體決定最終的人選。對于政府官員的選拔，候選人名單形成后，需要在地方人大進(jìn)行投票確認(rèn)。《條例》為選拔程序提供了細(xì)致的指導(dǎo)。《條例》還規(guī)定，年輕官員可以成為考察對象，成為儲備干部，并對考察過程做出了詳盡的說明。成為考察對象的官員通常被安排在處于同一行政級別的不同崗位上輪崗。《條例》還對領(lǐng)導(dǎo)干部交流做出了規(guī)定。除了常規(guī)的選拔，公開選拔也是選拔任命領(lǐng)導(dǎo)干部的一種方式。這為在非政府部門工作的人提供了一個進(jìn)入政府的快捷通道，也為政府內(nèi)部的官員提供了一個嘗試新崗位以及快速升遷的機(jī)會。《條例》也對公開選拔做出了規(guī)定。

由此可見，中國共產(chǎn)黨的選拔任用制度是程序化和制度化的。這套制度將中國的政體與其他非民主政體區(qū)別開來。研究表明，制度化程度是決定非民主國家經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)的重要因素（Gehlbach and Keefer，2011）。中國改革開放之后的經(jīng)濟(jì)成就也許很大程度上要?dú)w功于中國共產(chǎn)黨的制度化。在“文革”時期，國家機(jī)器遭到嚴(yán)重破壞，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用極其不規(guī)范，加重了國家和社會的動蕩。改革開放之后，國家建設(shè)重新走上正軌，黨政干部的選拔任用程序逐步制度化。在西方民主制中，官員由民眾選舉產(chǎn)生；在中國，黨通過一套既定的程序選拔官員，因此，用“選拔制”來稱呼中國的官員產(chǎn)生機(jī)制是再恰當(dāng)不過的了。

然而，制度化并不能保證政體的正當(dāng)性，一個正當(dāng)政體的政治選拔首先必須是開放和競爭的。中國的政體經(jīng)常被認(rèn)為是封閉和非競爭性的，這也許來自兩個誤解。第一，中國政體受中國共產(chǎn)黨的掌控，排除了其他政黨的參與；第二，入黨要求黨員信仰黨的正統(tǒng)意識形態(tài)，因而排除了信仰其他意識形態(tài)的人。本章之前的論述已經(jīng)證明，這種看法是錯誤的。中國共產(chǎn)黨并不固守單一的意識形態(tài)，黨向各行各業(yè)的人士開放；黨允許不同群體的人士入黨，為利益群體提供一個競爭和妥協(xié)的平臺；黨已經(jīng)和國家機(jī)器融為一體，黨是否壟斷權(quán)力是一個偽問題。但是，中國選拔制的開放性和西方民主制的開放性的確有一個顯著的區(qū)別。在西方民主制中，理論上公民可以在任何時間、任何地點(diǎn)開始從政；因此，一些政治家能夠在比較年輕的時候脫穎而出就不足為奇。在中國，一個人如果要從政，就必須在年輕時就進(jìn)入體制，用一生來完成在體制內(nèi)的升遷。黨也非常重視吸引年輕人入黨。改革開放以來，精英大學(xué)的學(xué)生得到更多的垂青（Walder，2004）。部分學(xué)生通過公務(wù)員考試進(jìn)入政府，開始在體制內(nèi)與同齡人開始漫長的晉升錦標(biāo)賽。他們中的少數(shù)人最終能夠上升到較高的職位，大多數(shù)人則在普通崗位上退休。幾乎所有中央領(lǐng)導(dǎo)人都有過地方從政的經(jīng)驗(yàn)，政治局委員幾乎都當(dāng)過省委書記。

（二）官員能力與政治選拔

從政治選拔的角度來看，我們最好把中國共產(chǎn)黨看作是代替西方民主制中的選舉機(jī)制的一種制度。在西方民主制中，政客之間競爭的是選民的選票；在中國，官員加入一場長期的晉升錦標(biāo)賽。西方民主制和中國選拔制的區(qū)別在于，官員需要迎合的“選拔團(tuán)”不同：西方民主制中的官員需要迎合選民，中國的官員需要迎合黨的選拔標(biāo)準(zhǔn)。

對黨的忠誠是選拔的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。但是，由于黨已經(jīng)不是一個傳統(tǒng)意義上的政黨，這里的忠誠并不是對某一政治意識形態(tài)的忠誠，而是對以黨為中心的憲法構(gòu)架的忠誠，是對中國共產(chǎn)黨體制的忠誠。從這個角度來看，現(xiàn)有官方的敘事沒有把黨放在恰當(dāng)?shù)牡匚簧霞右猿浞值恼撌觯稽h還是被當(dāng)做一個常規(guī)的政黨，而不是憲法構(gòu)架的一部分來看待。如果中國的選拔制得到全體中國人民的一致認(rèn)同，從而獲得憲法意義上的一致同意，那么，對黨的忠誠就是對于政體的忠誠。

在已有文獻(xiàn)中，一些研究表明，政治關(guān)聯(lián)對中國官員的升遷有很大作用。比如，Shih, Adolph和Liu （2012）認(rèn)為，派系是決定能否成為中央委員的重要因素。我們姑且不討論這個研究涉及的一些技術(shù)問題，但需要指出的是，即使是在運(yùn)轉(zhuǎn)良好的西方民主制中，政治關(guān)聯(lián)也不是什么新鮮事，比如，當(dāng)一位美國新總統(tǒng)上任的時候，他會更換超過2000個的政府職位，能夠得到職位的新人都是和他有關(guān)系的人。比政治關(guān)聯(lián)更為重要的問題是，能力是否是決定官員選拔的一個關(guān)鍵性標(biāo)準(zhǔn)。如果答案是否定的，那么，一個政體就退化成了裙帶政體，很難獲得正當(dāng)性。在這個方面，許多研究表明，能力的確是中國選拔制中的重要選拔標(biāo)準(zhǔn)。最早的研究見于李洪彬和周黎安在2005年發(fā)表的文章（Li and Zhou，2005）。他們研究了相對經(jīng)濟(jì)增長率如何影響省級領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)入中央的概率。他們發(fā)現(xiàn)，在一個官員任職期間，如果他任職省份的經(jīng)濟(jì)增長率比平均水平高出一個標(biāo)準(zhǔn)差，則這個官員的升遷概率就會在平均概率的基礎(chǔ)上提高15%。后來的研究表明，控制官員與中央政府的關(guān)聯(lián)之后，經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)就失去了預(yù)測能力（如Jia et al.，2015）。然而，在大多數(shù)研究中，政治關(guān)聯(lián)是通過同事關(guān)系或校友關(guān)系或兩者合起來定義的。這種定義可能有兩個問題。一是多數(shù)高層領(lǐng)導(dǎo)人都來自少數(shù)幾所頂尖大學(xué)，二是多數(shù)中央官員都有在沿海省份工作的經(jīng)歷。這樣，政治關(guān)聯(lián)可能只是對升遷結(jié)果的事后描述，而不是決定升遷的原因。

意識到對省級官員研究中的種種問題，姚洋和張牧揚(yáng)（Yao and Zhang，2015）把目光下移到市級官員。使用更為精細(xì)的計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法，我們測量了官員發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的能力，并發(fā)現(xiàn)，對于49歲以上的官員而言，能力越強(qiáng)的官員越可能得到升遷。Landry等（Landry, Lü and Duan，2015）更進(jìn)一步研究了經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)如何影響縣、市、省三級政府官員的升遷。他們發(fā)現(xiàn)，GDP和稅收增長顯著地提高了縣級官員的晉升概率，對市級官員的效果也比較顯著，但對省級官員的效果不顯著。這種顯著性的變化順序在一定程度上反映了能力和忠誠在選拔過程中的作用。在一個大型企業(yè)里，人事部門非常看重剛?cè)肼毜哪贻p人的能力，總是要反復(fù)挑選才最終決定雇哪些人；在考慮中層干部的時候，工作表現(xiàn)也是一個非常重要的考察指標(biāo)；到了公司高層，所有高管的能力都差不多，因此，誰最終能夠擔(dān)任總經(jīng)理，某一方面的能力也許不是最重要的考察指標(biāo)了。中國的選拔制和一個大型企業(yè)的人事制度類似，低級別官員的能力很重要，但經(jīng)過幾輪的選拔之后，較高級別官員的能力都差不多了，忠誠的重要性就凸顯出來。

考慮到經(jīng)濟(jì)增長是黨在相當(dāng)長時期里的工作重心，官員選拔把發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力作為關(guān)鍵性標(biāo)準(zhǔn)，就不足為奇了。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會條件的變化、回應(yīng)大眾的要求，黨也在嘗試建立更加全面的干部考察制度，將其他指標(biāo)加入考核體系中。然而，黨的組織部門和官員之間是一個多任務(wù)的委托—代理問題，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)里的多任務(wù)定理（Holstrom and Milgrom，1991），由于經(jīng)濟(jì)增長是最容易依據(jù)度量的指標(biāo)，官員主要圍繞經(jīng)濟(jì)增長展開競爭就是必然的。這是為什么上級部門只好在一些重要的政策目標(biāo)（如計(jì)劃生育和環(huán)保）上使用“一票否決”制度的原因。

選賢任能把中國的選拔制與其他非民主制度區(qū)分開來。它吸引有抱負(fù)的年輕人進(jìn)入體制，增強(qiáng)了民眾對現(xiàn)行制度的信心。社會學(xué)研究表明，多數(shù)中國人相信“應(yīng)得”的理念（張靜，2013）。投射到政治領(lǐng)域，人們自然會期望能力高的官員在體制中脫穎而出。選拔制滿足了這種期望，因而增強(qiáng)了自身的正當(dāng)性。