二、黨的憲法地位

在西方民主制中，國家和政黨是分離的。政黨通過選舉競爭政府職位，政黨一旦掌權就受到憲法的制約。西方流行的“民主敘事”將這些標準推廣到對其他政體的評價中，認為只有當執政者獲得民眾選舉認可之后，才可能成為合法的執政者。從這個敘事的角度來看，中國的政體就失去了正當性。但是，這個敘事是基于西方民主制構建的，排除了存在其他正當政體的可能性。政治治理的目標是良治和保障公民自由，西方民主制不一定是實現這個目標唯一可行的政體。如果放松“民主敘事”的條件，如官員必須由選舉產生，那么，正當政體的范圍就可能擴大。一個政體如果擁有公民認可的治理模式，也可以是正當的。比如，一個君主立憲制的國家可以是正當的，只要公民通過自由的方式或者歷史先例認可這一政體。本章的目的之一，就是論證中國共產黨體制具有一個正當政體應當擁有的多個特征。本節將圍繞中國的憲法架構展開討論，著重解釋黨與國家的關系；下一節將探討官員的選拔及其標準問題。

與西方民主制不同，在中國的政體中，中國共產黨不是和國家分離的政治組織，而是混合體制的一部分。西方學者把中國的體制稱為“黨國體制”，但黨國體制并非中國共產黨首創，它可以追溯到孫中山按照列寧的布爾什維克黨對國民黨進行重組的時期。清政府被推翻之后，民國照搬了西方民主制的法律框架。但是，當時的中國很快就出現了軍閥割據的局面，政黨政治在軍閥的武力面前脆弱不堪。孫中山意識到和平的政黨政治的軟弱性，決心借鑒布爾什維克模式，重建國民黨。他的重要一步就是組建了一支屬于國民黨的軍隊。在隨后的北伐戰爭中，國民革命軍戰勝了大多數軍閥。1927年之后，蔣介石建立了國民黨主導下的黨國體制。1949年新中國成立之后，中國共產黨對黨國體制進行了修正，代之以一種以中國共產黨為核心的混合體制。借助廣泛的組織網絡，黨能夠滲透到中國社會的每一個角落，替代憑借血緣和地域建立起來的傳統社會組織。在中央層面，中華人民共和國的第一部憲法于1954年頒布，它確立了中國共產黨在中國的領導地位，并賦予黨向全國人民代表大會提名國務院主要領導人的權力。但是，黨的權力也受到監督和制衡。經由中國人民政治協商會議，民主黨派行使監督中國共產黨的權力，并參與國家的重大決策，政府的一些關鍵崗位由黨外人士擔任。

但是，1957年的“反右”運動之后，政協的地位大大下降。然而，黨與政府之間的關系很快就緊張起來，在這之中，毛澤東本人對于僵化的官僚體制的反感起到了很大作用。在“文化大革命”初期發動群眾攻擊官僚體制，使國家遭遇動亂。林彪事件之后，毛澤東開始重新整頓社會和政治秩序。盡管1975年憲法反映了“文革”的激進主張，但黨在五四憲法中確立的國務院領導人的提名權得以保留。“文革”結束之后，《憲法》于1978年再次修改，黨的提名權繼續保留。1982年，《憲法》再次修改。這次修改的目標是制定一部長治久安的《憲法》，未來《憲法》將不再做大的改動，小的改動將以修正案的方式出現。在當時人大主要領導人的主導下，黨對國務院領導人的提名權被刪除，黨的作用只在《憲法》序言中加以了概括。然而，這一改動并不反映黨在現實中所扮演的角色；五四憲法所賦予黨的權力在現實中仍然有效。

黨的第一個職能是對國家重大政策進行決策。八二憲法賦予黨領導中國的權力。“領導”是一個寬泛的概念，它既確立黨在憲法架構中的核心地位，也確立黨對國家重大決策的控制。黨的第二個職能是向全國人民代表大會立法提供指導。黨的十八屆四中全會決議充分說明了這一點：“凡立法涉及重大體制和重大政策調整的，必須報黨中央討論決定。黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規定的程序進行憲法修改。”黨的第三個職能是選拔政府官員。盡管八二憲法刪去了黨對國務院主要領導人的提名權，但黨管干部仍然是黨的一個重要職責，而且，這一職能隨著時間的推移變得日益清晰和強大。它是中國選拔制的核心內容，黨由此取代了民主制的幾個重要功能。本章將在下一節對此進行詳盡的討論。

以上的三個職能都不在法律的管制之下。但是，從上一節的敘述我們可以看到，1978年以來黨的決策基本上是理性的。其中一個原因是因為黨受到黨章所規定的黨內決策與選拔程序的制約。黨不僅是一個居于領導地位的政治組織，而且也是一種制度。黨是憲法的重要組成部分，肩負憲法職責。《黨章》和其他黨的重要文件對黨的決策和官員選拔做出了相關規定，這些規定是《憲法》所沒有確定的，但卻涉及中國政體的關鍵性組成部分。鑒于黨在憲法架構中的關鍵作用，我們也不妨把中國的體制稱為“中國共產黨體制”。黨在過去三十多年里的中性化為此打下了基礎，使得這個體制和日益多元化的中國社會相兼容。