- 轉型中的地方政府：官員激勵與治理(第二版)
- 周黎安
- 8261字
- 2020-04-14 14:49:50
2.6?作為一種理想類型的行政發包制
關于政府治理的特征和運行機制學術界已發展了一系列的概念和理想類型，行政發包制是否可以從這些已有的知識積累中獲得獨立的價值和地位呢？
人們可能會認為，行政發包制就是一種“行政分權”的方式，那為什么不直接使用“行政分權”或“分權”（decentralization）的概念，反而需要提出“行政發包制”這個概念呢？“行政發包制”確實對應著一種相對分權的治理方式，但其內涵更豐富，通過行政權分配、經濟激勵和考核控制三個維度能夠更加準確地揭示諸如中國政府運行機制的結構性、系統性特征以及內在演變的驅動力，因而是一個更有效的分析概念。首先，行政發包制在三個維度上是一個內在一致、相互支持且協同變化的治理系統。第二，當遇上重大的外部沖擊的時候，三個維度都將協同變化，而如果單獨改變其中一個維度而其他方面保持不變，則改變的維度有可能難以持久，或者回到原有狀態，或者引發另外兩個維度的調整。[43]第三，相比籠統的“行政分權”概念而言，我們這里提出的行政發包制既涉及剩余和實際控制權在發包方和承包方之間的分配，又涉及剩余索取權的分配，如財政分成、預算包干和人員收入分成的制度。最后，行政發包制所突出的人格化的責任分配（屬地管理）和結果導向的控制，這并不是“行政分權”所必然包含的內容。
行政發包制作為一種治理類型也區別于經典的M型組織（Chandler，1966；Williamson，1975，1985）。Qian和Xu（1993）曾經使用M型結構描述中國改革前的經濟結構，以此與蘇聯的U型結構進行比較。我認為，與M型組織比，行政發包制對應著更為松散、弱化的總部控制、層級更多的發包序列以及承包方更為廣泛的事務管理。更進一步說，行政發包制是以層層發包代替了M型組織以專業化分工和一體化協調為特征的總部功能。通常的M型公司組織仍然存在一個強大的總部功能，如集中的投資功能、預算控制和戰略規劃（Williamson，1985）、統一的人事管理制度和標準，而行政發包制則是盡可能把各種相關事務整體發包下去，以最小化總部協調為目標。除了維持最重要的人事任命權和重大事項的決策權，最高發包方更像是一個控股公司。M型組織中的分權單位（如作為利潤中心的子公司或地區分公司）仍然是一個相對集權的科層化管理，但行政發包制在分權單位內部可能仍然是發包式管理。在這方面，秦曉關于中國90年代國有集團公司治理結構的研究對于我們說明兩者的區別很有幫助（秦曉，2010）。根據他的研究，中國國有企業集團治理與國外通行的M型結構的集團公司治理相比，有一個鮮明的特征就是總部功能弱化，從總公司到分公司再到孫公司，更像是一個層層發包的管理體制，秦曉稱之為“縱向多級法人結構”。也就是說，中國國有企業集團作為一種準行政組織，其治理模式更接近于政府的行政發包制，而不是現代的M型組織。
關于國家的組織形態，政治學一般劃分三種主要形式：單一制、聯邦制和邦聯制。學者通常將中國歸之為單一制國家，因為中央政府是地方政府所有權力的授權來源，地方政府不享受地方自治的地位。Qian和Weingast（1997） 基于1980—1993年的行政分權和財政包干制的事實，提出中國在行政和財政體制上具有一些聯邦制的特征，稱之為“中國特色的聯邦主義”體制。然而，從我們研究的角度看，單一制、聯邦制或邦聯制均不能準確概括中國政府間關系的核心特征，行政發包制可能是一個更為準確的描述。
中國在一些重要方面比世界上大多數單一制國家更集權，中央政府具有剩余控制權和無上的權威，立法權高度集中于全國人大，地方政府不享有地方自治的權力，中央對地方政府決策的否決權和干預權是不受任何制度約束的。在西方，即便是單一制國家，中央政府如果想讓地方實現某個公共服務的目標和標準，通常的辦法是給予地方政府相應的專項資金或轉移支付，“中央請客，地方買單”的情況很少發生，或者由中央政府在地方的直屬機構直接提供和實施。但在中國，如前所述，中央政府下達的任務和目標雖然近年來也有一定的專項資金和轉移支付，但在大多數情況下，各級地方政府更多依靠自己的財力和資源去解決財源問題。
在另外一些方面，中國又比通常的聯邦制國家還要分權和分散。中國的《立法法》將中央部委制定的法律條例與省級政府制定的法律條例放在相同的立法地位，極具中國特色。立法地位由立法者所對應的行政級別決定，而不是法律條例覆蓋的地域范圍決定。在美國聯邦制的設計中，只要在聯邦政府負責的跨區域事務中，聯邦立法一定高于州立法，州法律如果與聯邦法律發生抵觸則以聯邦法律為準。與此相聯系，中國各地市場、監管和司法的地方保護主義長期盛行，屢禁不止。諸如美國聯邦制的“州際貿易”（inter-state trade）條款和全國統一市場的法律約束在中國并不存在。中央部委面對同等甚至行政級別更高的地方政府，其橫向協調和整合能力在很多領域是相對有限的，至少在常態下如此，更多依賴于地方政府之間的協調和合作。如環保部的“掛牌督辦”在一些地方形同虛設，地方政府為招商引資出臺各種環保“土政策”，如減半征收排污費，同時不讓環保部門進行環保檢查，簡化環評手續檢查等等；食品安全問題因政府“九龍治水”、地方保護主義而長期得不到解決；環渤海地區污染治理、京津冀一體化長期進展緩慢。
中國與西方單一制和聯邦制國家的另一個重大區別是，雖然中央具有絕對權威和廣泛的干預權，但中央財政支出占國家總財政支出的比例在過去30多年一直處于20%—30%的水平，近年來更是降至15%左右的歷史新低，與西方發達國家通常在50％—60%的水平形成鮮明對比。我國中央政府對教育、醫療、環保和社會保障的財政支出占這些領域的總政府支出的比例與發達國家相比也長期處于非常低的水平。
上述中國政府間關系所呈現的獨特現象，中央集權、地方分權和中央層面橫向協調和整合度低三個特征，被稱為中國政府治理的“集權—分權”悖論（周黎安，2008），這些都是單一制或聯邦制所無法描述的，而正好與行政發包制的特征相一致。
首先，在組織內部統一的權威之下的發包賦予了發包方（委托人）不受約束的正式權力和剩余控制權，作為承包方的地方政府并不具備如聯邦制國家州政府那樣的獨立主權或西方單一制國家的地方政府享有的自治權，自然也不享有與中央簽約的平等地位和關系，這與中國政府的集權特征相一致。“中央請客，地方買單”的財政融資模式與行政發包制的財政分成激勵是相對應的。
其次，以屬地管理為特征的行政發包制又賦予了地方政府自由裁量權和實際控制權，這些正式和非正式的權力導致了在中央政策執行過程中的各種變通和抵觸；層層整體發包又造成了各種形式的地方保護主義盛行。
再次，如前所述，屬地層層發包將跨區域事務和全國性公共產品進行了人為的屬地切割，全國性公共產品“肢解”為地方性公共產品；與此同時，發包層次越低，越是屬地公共產品和服務的提供者，這導致了中央層面直接承擔的公共支出比例低或者地方政府（尤其是基層政府）公共支出比例高，同時也是地區間公共服務差距大的根本性原因。[44]這一切都使得中央政府應該承擔的跨地區橫向協調和整合功能沒有充分實現。[45]
西方國家從20世紀80年代以來為了提高政府行政服務的效率和縮減成本，開始盛行“政府事務外包”（public?sector outsourcing），政府事務外包主要是指將政府一部分職能或服務轉包給私人機構，政府有權決定外包合同的主要內容（如質量標準，外包公司聘任和期限等）。行政發包制與西方國家的政府事務外包的區別在于前者是政府內部的發包，而不是外包給政府之外的獨立主體，所以行政發包制不直接涉及政府活動的邊界問題，而主要是內部治理模式的問題。
通過上述比較分析，我們可以更清楚地界定行政發包制相比科層制的最大區別：它是以層層整體性發包代替專業化分工和一體化協調，最小化總部協調功能，除了控制一些核心的權力（如人事權和干預權），發包方的常態治理是試圖將跨地區的協調性和整合性功能維持到最低水平；它是以整體性問責代替各司其職，以承包方的無限責任代替代理人的有限責任，以結果考核代替過程和程序控制，以人格化問責代替職業主義要求。
韋伯的官僚制提供了一種分析的理想類型，但未揭示官僚制發生和變化的條件和內在運行機制。有關文獻中對于中國政府治理特征的描述，如Landury(2008)、Xu（2011）提出的地區分權的權威體制，也有類似的問題。我們不僅提出行政發包制是一個理想類型，還揭示了它的發生條件，而它的三個維度的系統性和協同性則進一步指明了其內在的運行機制和組織邏輯，以及在外部沖擊下可能的演變方向。
[1] 本章大部分內容取自下列文獻：周黎安（2014, 2016）；周黎安、王娟（2012）。
[2] 威廉姆森（Williamson，1999） 也提出了分析不同企業組織治理的三個維度，即激勵強度（incentive intensity），行政控制（administrative control）和合同法制度（contract law regime）。他認為市場屬于一種強激勵、弱行政控制和司法解決爭端的組織類型，科層制則屬于一種弱激勵、強行政控制和企業內部解決爭端的組織類型，而混合形態屬于一種市場與和科層制之間的治理結構。
[3] 比如在企業內部，雇員面臨兩項任務，既要完成本部門的銷售業績，又要向研發部門及時反饋客戶的意見，以便產品能夠更好地滿足客戶需求。如果企業設計的雇員薪酬與部門銷售業績高度相關（強激勵），那么雇員就可能只關注部門銷售業績，而不愿意花費時間和精力向研發部門反饋意見。為了讓雇員在兩項任務之間有一個相對平衡的激勵，企業會削弱雇員薪酬與銷售業績掛鉤的程度。
[4] 美國制造業在1860—1920期間曾盛行企業內部承包制（the inside contracting system），即承包人利用工廠主提供的廠房、機器和原材料，自己雇用工人生產某些產品。產品生產出來之后，工廠主支付承包人事前商定的價格。具體參見：Daniel Clawson, 1980, Bureaucarcy and the Labor Process: The Transformation of U.S. Industry，1860—1920，New York： Monthly Review Press。
[5] 正式權威是法律或制度賦予行政組織內部作為委托人對于代理人的一切權力，這里我強調的是行政組織內部上下級的權力分配，正式權威不限于但通常包括決策權、否決權、人事控制權和監督權等等。在現實生活中，既有顯性的、明文規定的權力，也有一些隱性的、未明確說明權力（如出現意外情況下的處置權或干預權）。經濟學把法律條文或制度沒有明確載明的、但同時又屬于委托人的權力稱為剩余控制權。因為信息不對稱等原因，正式權威不一定不代表實際的權威。也許表面上委托人有權做出一切決策，代理人只是提供決策所需的信息和建議，但因為委托人對決策的事情或項目缺乏必要的信息，最終不得不依賴于代理人的建議做出決策，甚至完全聽從代理人的建議，這時實際權威或實際控制權掌握在代理人手里（Aghion and Tirole，1997）。
[6] 剩余索取權不同于剩余控制權，它是指對利潤或剩余收入（比如上繳之后剩余收入）的占有權或實際占有權。
[7] “強激勵”（high-powered incentives）是經濟學契約理論的一個重要概念，與“弱激勵”相對應，指的是代理人的報酬與其所創造的收入之間的強相關關系。
[8] 中國當前地方政府高度依賴于預算外財政（如土地財政），政府職能部門高度依賴于各種收費，這是財政和預算包干的一種體現。在這種體制下，上級轉移支付相對有限，它在地方政府的財政支出中所占比例是較低的。
[9] 參見馮仕政（2014）、周雪光（2014）對于行政發包制的評論以及我的回應（周黎安，2014b）。
[10] 張靜（2014）注意到最近中央發布公車改革的文件，對中央機關單位和地方政府采用了不同的措辭：對中央機關單位是硬性規定的“改革方案”，而地方則是操作空間很大的“指導意見”。
[11] 我的一些合作研究表明，在五年或年度經濟計劃中年度經濟增長目標從中央到省、市、縣存在明顯的“層層加碼”現象，也就是下一級政府會對上一級政府提出的增長目標進行一定程度的加碼（Li et al.，2012；周黎安等，2015）。這可以解釋為是多層級政府間的博弈：上級政府制定一個指導性目標，而下一級政府通過目標加碼來表明貫徹執行上級指示的決心。具體參見第6章第1節。
[12] 關于如何在一個多任務的行政發包關系中理解“行政”與“發包”的關系以及行政發包的組織邊界，參見周黎安（2016）。
[13] 張靜（2014）提供了大量的證據說明許多非正式安排（如默許交換和隱形授權）如何與行政發包制密切聯系在一起。關于正式制度與非正式制度的關系，可以參見周雪光（2014）對于“行政發包制”的評論以及我的回應（周黎安，2014b）。
[14] 明清時期商幫興盛，足跡遍布全國各地，但他們所到之處通常建立會館，加強鄉誼聯系。在一定意義上，會館可以看作是屬地管理在異地的一種延伸，雖然它本身一般不履行任何行政功能。但當今的地方政府駐京或駐外地的辦事處則是嚴格意義上的屬地管理在異地的延伸。
[15] 明代1587年刊行在《大明會典》關于田畝的數據經歷史學家考證發現錯誤百出，原因在于用來統計和稽查人口和土地的基礎信息——黃冊——是不可靠的，它不是全國性土地清丈所得到的數據，而是來自各省直隨意估計出來的數據，有的地方所報的人戶數據30年間一直未變（黃仁宇，2001，第70頁）。
[16] 這方面的一個極端例子是清政府將許多重要的外交事務直接委托給地方督撫負責，鎮壓太平天國起義也完全依靠曾國藩自己招募、組織和籌款的“湘軍”。
[17] 從概念上說，行政發包不一定必然采取屬地管理的形式，如U型結構下中央也可以把事務在各個垂直部門進行分解，然后采取行政發包的形式。
[18] 古代朝廷負責發號施令、基層政府負責實施的逐級行政發包制還導致了一個“意料之外”的后果：在百姓的意識里，皇上是體貼百姓的，因為朝廷采取了輕徭薄賦的政策，而基層官員則極其貪婪，在正稅之上附加各種苛捐雜稅，皇帝的英明決策完全被基層官員扭曲糟蹋了。這是為什么歷史上農民起義通常只反貪官、不反皇帝的重要原因。
[19] 1984年之后干部人事管理制度改為“下管一級”。
[20] 各級政府職權和職責的高度重疊的特征被國內政治學界概括為“職責同構”現象（朱光磊、張志紅，2005）。職責同構確實構成中國政府間關系區別于世界上其他國家的一個基本特征，但是，它更多是一個制度的結果。“行政發包制”理論試圖深入到政府間關系的內核和背后的驅動力，以此來刻畫中國政府間關系的深層特征。
[21] 關于計劃經濟時期中央和地方財政關系的演變，參見第4章的具體描述。
[22] 關于單位組織的研究，有興趣的讀者可以參閱如下論著：路風（1989）、李猛等（1996）、李漢林（2004）。
[23] 參見《光明日報》2013年12月10日新聞報道《讓市長書記當最臟河流“河長”》。
[24] 第4章將詳細討論新中國成立以來財政體制的演變。
[25] 周慶智詳細列舉了W縣2000—2001年政府機關和直屬行政事業單位的主要經費來源。一個基本的結論是，財政撥款只占這些行政機關和事業單位公用經費的一部分，甚至很小的一部分，幾乎所有的行政和事業單位都嚴重依賴于預算外資金的籌集，如行政性收費、罰沒收入和營利性活動。比如該縣的畜牧局按人頭400元撥給的公用經費28000元，而據畜牧局局長自己的估計，畜牧局為了維持正常的運轉，一年所需的辦公經費達40萬，所以財政撥款連一年的電話費都不夠支付。一年40萬的辦公經費的籌集主要靠經營畜牧門診、出租奶牛廠廠房、出租機關房屋和行政性收費等。像畜牧局這樣的情況在該縣其他許多科局也程度不同地存在，只有少數科局既無實權、又無收費項目，只能依靠財政撥款勉強維持（周慶智，2004，第190—191頁）。
[26] 第10章將進一步討論這些問題。
[27] 這些領域的省內垂直管理的改革在2008年之后又回到了屬地管理。
[28] 這里說的行政發包程度主要是指決策權和執行權是更偏重于承包人還是發包人，預算分配更多是靠承包人自籌財源還是更多來自發包人的撥款，考核和評估更多是結果導向還是規則和過程導向。在大多數情況下，這三個維度會朝一個方向協同變化。
[29] 當我們討論行政發包程度與范圍的選擇時，人們可能會發問：行政發包制在中國的形成與演變到底是統治者“自上而下”的理性選擇還是基于歷史、文化和組織實踐的路徑依賴和自然適應？這是一個很難回答的問題，應該兩者都有。一方面，我們確實看到行政發包制在不同治理領域實施的程度差異，我們也看到中央對相關施政領域治理模式的一系列調整和改革，如海關、工商、質檢、藥品等領域的垂直化管理的改革，在有些領域甚至出現反復，如食品藥品管理歷經屬地管理、垂直管理，最后又回到屬地管理，這些都反映了決策者對治理模式的理性比較和選擇，而非完全路徑依賴和被動適應。在古代，一個新朝代建立之時，開國皇帝都通常會和他的僚臣一起認真總結歷史上政治興衰的規律，尤其是前一個朝代的統治得失。雖然大致承襲前一代的舊制是常見的情況，但提出重大制度調整和改革的情形也不乏見，如隋唐的科舉制，元代的行省制等。顯然這種承襲舊制或制度創新是一種非常有意識的決策行為。但是另一方面，中國的歷史和文化的因素、長期的組織實踐也確實影響著后來的行政治理特征的塑造。張靜（2014）提到中國近代以來國家政權建設過程其實是行政吸納代理的過程，即“地方權威的官僚化”（張仲禮，1991），就是一個很好的例子。組織的形成是理性選擇還是自然適應的結果有時也難以完全分開。自然適應通常有特定的方向和路徑，就像物種進化中的“自然選擇”過程可以看作是朝著物種生存概率最大化的“理性”方向演進一樣；理性選擇也必須結合已有的組織資源和約束條件（包括歷史遺產和人們的文化觀念），不可能在一個抽象的世界里進行選擇。
[30] 從行政主管到普通員工獲得相對豐厚卻獨立于稅收收入的年薪和待遇，但是一旦發現有瀆職或偷懶行為將受到比較嚴厲的處罰。這是一種高薪水、弱激勵的薪酬體系安排，區別于行政發包制下低薪水、強激勵的制度安排。
[31] 所有這些直接和間接的統治風險最終都涉及統治的合法性問題。
[32] 經濟學契約理論從效率角度出發，一般都假定委托人在合同設計時不受流動性（資金）約束。
[33] 公共服務的質量壓力、統治風險與治理成本之間的基本權衡和所依賴的政治制度密不可分，在民主體制下，地方自治即降低了中央層面的監督成本，同時又增加了公眾對地方政府的監督能力，有助于提高公共服務的質量。
[34] 從委托人的角度看，科層制涉及的治理成本相對較高，如全額預算、有競爭力的人員薪酬和福利以及貫徹公平性和公眾問責所必須確立和執行的繁復規則和程序。
[35] 經濟學比較分析發包制與雇傭制的時候一般假定企業不面臨任何信貸和資金的約束，因而只需考慮這些制度安排的效率性質。但對于行政組織來說，如何征稅并使國家財政收入達到有效規模是一個巨大的挑戰；事實上，這是西歐國家18世紀以來國家政權建設的核心內容（Tilly, 1975）。
[36] 參見劉獻廷：《廣陽雜記》卷一，轉引自袁庭棟《古代官職漫話》，第1頁，山東畫報出版社2007年版。
[37] 參見第9章第2節關于中國行政體制“集權—分權”之謎的討論。
[38] 其效果如同在明清時期的縣官在一定意義上也必須討好胥吏，因為后者擁有許多縣官不具備的專業知識（如法令）或局部信息（如哪一家農戶是納稅釘子戶）。離開了胥吏，縣官很難主持縣政。
[39] 參見曹正漢等（2013）的研究。最近在中央“簡政放權”的要求下城市軌道交通項目的審批權下放給了地方政府。值得注意的是，在城市地鐵審批權下放的同時，地方政府發放地方債的通道也被打開（當然省政府需要審批和限制發債總額），中央政府明確聲明中央政府不對地方債務負責。
[40] 關于中央和地方事權劃分的不合理之處，樓繼偉（2013）指出，一方面，應該由中央負責的國家安全、邊防公路、國際界河維護、跨流域大江大河治理、跨地區污染防治、海域和海洋使用管理、食品藥品安全以及跨區域司法管理等事關國家利益和要素自由流動的事務，中央沒有完整統起來，地方承擔了應由中央負責的事務，不僅造成權責脫節、地方動力不足，而且導致機構重疊、效率不高、職能異化、秩序紊亂。另一方面，學前教育、農村改水改廁、村容村貌等適宜地方管理的事務沒有完全放下去，中央可以無條件介入，既不利于地方因地制宜發揮主動性，也導致中央部門陷入大量的微觀事務。
[41] 在古代，雖然州縣官聽訟斷案，但死刑判斷權一直屬于朝廷，而非地方官，這其中的考慮是社會治安和穩定，防止地方官濫殺無辜釀成社會不滿和動蕩。最近死刑的終審權最終歸全國最高法院，反映了中央對社會維穩的擔憂。我國對金融非法集資的處罰很嚴厲，跨省傳教和組織民間活動也處于嚴格的管制，都是從統治風險的溢出角度考慮的。
[42] 2015年中央開始在十個省市試點地方債的發行工作。
[43] 黃曉春、周黎安（2016）基于中國城市基層治理演變的田野調查發現，在一個多層級的政府體系內，由于不同層級的發包方受到的外部沖擊和壓力不盡相同，相應層級的行政發包體制可能沿著不同方向調整其內部治理機制，由此帶來不同層級的行政發包體制如何銜接、調適與變異的問題。
[44] 具體參見第10章第1節的討論。
[45] 2015年1月1日正式生效的《環境保護法》突出了地方政府對于轄區內環境污染的治理責任，然而，關于跨界的污染問題如何處理，是否意味著更高層的政府應該承擔協調責任，則沒有任何規定。環境污染屬于典型的跨地區外部性，本轄區的污染也受制于臨近地區或河流上游水源地區的污染情況，地方政府其實很難對此負責。