第1章 導論

1.1 研究背景和意義

基本公共服務均等化是社會公平的一條底線，它意味著給每個公民提供最基本的保障和同等的機會。目前，我國學術界對基本公共服務均等化的研究主要集中于地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間基本公共服務均等化問題，針對民族地區(qū)基本公共服務均等化的量化研究較少；而具體到西南民族地區(qū)基本公共服務均等化的研究，則基本上沒有。對西南民族地區(qū)基本公共服務均等化問題進行深入研究，對于提高西南民族地區(qū)基本公共服務水平，促進人力、財力和物質(zhì)資源的有效利用具有非常重要的意義。

1.1.1 研究背景

改革開放以來，我國經(jīng)濟始終保持了較快的增長速度，實現(xiàn)了經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。2000年，我國總體上進入小康社會，目前已經(jīng)成為全球第二大經(jīng)濟體。在經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，我國經(jīng)濟社會也出現(xiàn)了一些新問題，比如，城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距和貧富差距不斷擴大，涉及13億人口的基本公共服務需求未得到有效滿足。當前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的主要矛盾之一是公共服務需求的全面、快速增長與公共服務供給嚴重不足的矛盾。它一方面表現(xiàn)為公共服務總量不足，另一方面表現(xiàn)為公共服務分配失衡。在此背景下，黨的十六屆六中全會決議提出“以發(fā)展社會事業(yè)和解決民生問題為重點，優(yōu)化公共資源配置，注重向農(nóng)村、基層、欠發(fā)達地區(qū)傾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服務體系”和“實現(xiàn)基本公共服務均等化”。黨的十七大報告強調(diào)“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實現(xiàn)基本公共服務均等化，引導生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動”。2010年國務院常務會議通過的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃（2010—2020）》更是把實現(xiàn)基本公共服務均等化作為全國主體功能區(qū)建設的重要目標。黨的十八大報告把“基本公共服務均等化總體實現(xiàn)”作為2020年全面建成小康社會和全面深化改革開放的目標之一。由此，建立惠及全民的基本公共服務體系，實現(xiàn)基本公共服務的均等化，已成為當前我國改革和發(fā)展的重點和目標之一。

我國實現(xiàn)基本公共服務均等化目標，重點和難點都在民族地區(qū)。作為我國少數(shù)民族重要聚集區(qū)的西南民族地區(qū)主要涵蓋四川、西藏、云南、貴州、重慶五個省市區(qū)的民族自治地區(qū)（自治區(qū)、自治州以及自治縣）。這些地區(qū)主要為農(nóng)村地區(qū)，是我國重要的能源礦產(chǎn)基地和生態(tài)保障區(qū)，為我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、邊疆穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境維護做出了巨大貢獻。近年來，由于受特定區(qū)位、自然條件、歷史和社會環(huán)境等因素的制約，與東部沿海發(fā)達地區(qū)相比，西南民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平滯后，居民生活生產(chǎn)條件相對艱苦，基本公共服務水平相對較較低，已成為我國基本公共服務不均等問題較為突出的地區(qū)。同時又由于這些地區(qū)地處邊疆、經(jīng)濟社會發(fā)展較慢、公共服務水平差距大，容易被外來勢力滲透和利用，造成邊疆不穩(wěn)定，對國家長治久安、邊疆安全帶來較大威脅，實現(xiàn)基本公共服務均等化已成為維護民族團結(jié)、讓西南少數(shù)民族居民充分享受改革開放和經(jīng)濟社會快速發(fā)展帶來的成果的重要途徑。而基于資源環(huán)境承載力、現(xiàn)有開發(fā)密度和未來開發(fā)潛力等方面的考量，西南民族地區(qū)特別是農(nóng)村區(qū)域在國家主體功能區(qū)規(guī)劃中大多屬于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，因此大規(guī)模、高強度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)活動是被限制甚至是被禁止的，這無疑會對當?shù)氐慕?jīng)濟規(guī)模及財政收入等帶來較大影響，從而使西南民族地區(qū)實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務均等化的過程倍加艱辛。因此，本研究以西南民族地區(qū)為研究對象，在經(jīng)濟發(fā)展相對落后、地方政府財政收入和支出規(guī)模相對較小等條件約束下，研究西南民族地區(qū)如何縮小不斷擴大的基本公共服務的區(qū)域差距和城鄉(xiāng)差距，探索實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務均等化的可能性及途徑等。這對于維護邊疆穩(wěn)定與民族團結(jié)、構(gòu)建和諧社會、全面實現(xiàn)小康具有極其重要的研究意義。

1.1.2 研究意義

實現(xiàn)基本公共服務均等化，是黨和政府從維護國家統(tǒng)一和保持社會穩(wěn)定出發(fā)做出的戰(zhàn)略決策，也是當前及未來較長時期的一項重要工作。實現(xiàn)西南民族地區(qū)基本公共服務均等化，對于改善西南民族地區(qū)的民生、縮小地區(qū)發(fā)展差距、鞏固邊防、增進民族團結(jié)、實現(xiàn)各民族共同發(fā)展與共同繁榮具有重要意義。因此，研究西南民族地區(qū)的基本公共服務均等化問題具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

1.1.2.1 本研究的理論價值

基本公共服務均等化問題雖然在國內(nèi)受到重視的時間比較短，但由于是當前理論研究和政策實踐的熱點，加之部分內(nèi)容與公共品理論的內(nèi)容具有交叉性，所以研究的學者和取得的成果較多。通過對大量文獻的檢索、整理并進行綜述發(fā)現(xiàn)，目前國內(nèi)大部分研究成果都偏向定性分析，比如側(cè)重于基本公共服務均等化概念和內(nèi)涵的界定、重要意義、不均衡的現(xiàn)狀及成因、國外經(jīng)驗借鑒和對策等方面，定量研究基本公共服務問題的較少。此外，將以限制開發(fā)和禁止開發(fā)為主的西南民族地區(qū)作為研究對象，研究其如何實現(xiàn)基本公共服務均等化問題，目前仍是空白。由于西南民族地區(qū)資源豐富，生態(tài)和國家安全戰(zhàn)略意義與國內(nèi)其他地區(qū)不同，所以在選擇基本公共服務主要內(nèi)容指標、構(gòu)建基本公共服務指標體系時應充分考慮這些特殊因素。綜上所述，本研究在豐富基本公共服務均等化研究方法與指標選擇上具有一定的理論價值。

1.1.2.2 本研究的現(xiàn)實意義

實現(xiàn)西南民族地區(qū)基本公共服務均等化主要有政治、經(jīng)濟和社會三方面的現(xiàn)實意義，具體可概括為以下幾個方面：

首先，是鞏固邊防、維護邊疆安全的需要。西南民族地區(qū)中的西藏和云南與多國接壤，肩負保衛(wèi)國土安全的重任。但由于地理位置偏遠、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然條件惡劣，各民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展很不平衡，基本公共服務水平與層次均不盡如人意。而與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)不斷擴大的公共服務水平的差距容易使西南民族地區(qū)產(chǎn)生離心力，被境內(nèi)外三股勢力——暴力恐怖勢力、民族分裂勢力、宗教極端勢力滲透和利用，這些問題近幾年在西藏和云南表現(xiàn)較為突出。聯(lián)合國《1994年人文發(fā)展報告》也指出，地區(qū)差距過大是導致國家分裂的重要原因。因此，著力改善西南民族地區(qū)的民生、推進基本公共服務均等化，不僅是切實貫徹“共同富裕”戰(zhàn)略的重要舉措，更有助于削弱和化解境內(nèi)外三股勢力對西南民族地區(qū)的滲透和破壞活動，切實維護國家的長治久安和邊疆的繁榮穩(wěn)定。

其次，是促進民族團結(jié)、構(gòu)建社會主義公平正義與和諧社會的需要。實現(xiàn)基本公共服務均等化，本質(zhì)上是解決構(gòu)建和諧社會進程中的公平效率問題以及區(qū)域關系、民族關系、城鄉(xiāng)關系等社會利益的合理協(xié)調(diào)與分配的問題，發(fā)揮著社會矛盾“緩沖器”的重要作用。在少數(shù)民族人口集聚的西南民族地區(qū)實現(xiàn)基本公共服務均等化，既有利于緩解因發(fā)展不平衡所引發(fā)的區(qū)域經(jīng)濟社會矛盾，實現(xiàn)各區(qū)域和諧均衡發(fā)展，又有利于防止西南民族地區(qū)的離心傾向，增強國家凝聚力、向心力和有效控制力，最終形成各區(qū)域大致均衡的利益格局，同時也符合建設和諧社會的目標與核心價值取向。

再次，是實現(xiàn)西南民族地區(qū)與其他地區(qū)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。西南民族地區(qū)與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)存在人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境發(fā)展不協(xié)調(diào)的空間失衡問題。西南民族地區(qū)內(nèi)部還存在經(jīng)濟、社會發(fā)展不平衡等問題，這已逐漸成為我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的阻礙。推動西南民族地區(qū)實現(xiàn)基本公共服務均等化，能夠更好地統(tǒng)籌東、西部地區(qū)的利益關系和利益訴求，有助于縮小西南民族地區(qū)與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)之間和西部地區(qū)內(nèi)部的發(fā)展差距，有助于促進生產(chǎn)要素在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間和產(chǎn)業(yè)間的自由流動，從而實現(xiàn)各區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

最后，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要。西南民族地區(qū)居民的生產(chǎn)、生活條件相對艱苦，享受的公共服務水平相對較低，城鄉(xiāng)公共服務供給失衡對全面建設小康社會和社會主義新農(nóng)村的影響最大。研究受特定區(qū)位、自然條件、經(jīng)濟社會等因素制約的西南民族地區(qū)實現(xiàn)基本公共服務均等化的問題，既是政府關注民生、重視民生、保障民生、改善民生的重大戰(zhàn)略舉措，又是全面貫徹落實以人為本的科學發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，有利于促進西南民族地區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境改善，將經(jīng)濟勢差較大的區(qū)域間、城鄉(xiāng)間的公共服務差距控制在合理的、可接受的范圍之內(nèi)，使各族人民均衡受益并公平分享改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的成果，從而加快全面建設小康社會和社會主義新農(nóng)村的進程。