2.1　海洋管理相關概念分析

海洋管理及其具體的實踐形式是研究海島行政管理及其價值觀的基礎。海洋管理概念是伴隨海洋管理實踐的發展而逐步提出的。由于各國、各地的海洋管理實踐活動有極大的差異，在海洋管理的主體、客體等一系列問題上有著不同的理解，由此產生多元化的海洋管理價值觀、海島行政價值觀。

2.1.1　海洋管理的歷史演進

海洋管理實踐活動伴隨著人類的產生而出現。海洋管理起始于海洋實踐，也是海洋實踐活動的一種表現形式。隨著海洋實踐活動的發展，人類在海洋實踐中積累了豐富的經驗，這些經驗最終轉化成約定成俗的規定來規范海洋實踐活動，于是出現了海洋管理。隨著政府的介入，海洋管理演變成海洋行政管理，管理主體由一般涉海實踐活動者提升為政府。海洋的特殊性，政府實行分類管理，于是在涉海領域內出現了職能缺位、交叉、越位以及不到位等情況，海洋綜合管理為了應對海洋實踐需求便登上了歷史舞臺。在海洋綜合管理的框架內，出現了海岸帶綜合管理、區域海洋綜合管理以及海洋治理等新興理念。因此，海洋綜合管理是由海洋實踐活動、海洋管理和海洋行政管理發展而來的產物，并不斷充實海岸帶綜合管理、區域海洋綜合管理和海洋治理等新的模式和理念。海洋治理是海洋管理實踐活動發展的一種理念突破。海洋管理、海洋行政管理以及海洋綜合管理等現有研究成果為海洋治理概念形成奠定了堅實基礎。

（1）涉海實踐活動

管理是經驗認知見之于實踐的結果。認知來源于實踐，海洋管理來源于海洋實踐活動。因此，海洋管理的原始形態為認知海洋的初級涉海實踐活動。人類社會自遠古時代至14世紀，靠海而居的沿海先民開始探索海洋。這些居民的涉海實踐活動主要包括采拾貝類、捕撈小魚、利用海水制鹽、近海航行。靠海而生和近岸航行的涉海實踐，使得人類對于海洋有了初步的認識。這一階段人類和海洋的關系是自然形成的，因此，涉海實踐活動只是初級的海洋管理實踐行為，是涉海實踐活動者對海洋自然資源的本能利用，海洋管理的思想尚未產生。海洋活動的范圍甚窄，極少引發開發者之間的實質沖突，海洋資源相對于當時人類的開發能力而言近乎是取之不竭的。

（2）海洋管理

隨著涉海實踐活動的深入，人們對海洋價值認知的獲得深化。人類對海洋價值的認識隨著海洋研究、開發和保護事業的發展不斷深化、不斷發展。2500多年前，古希臘海洋學家狄米斯托利克就有一句名言：“誰控制了海洋，誰就控制了一切。”人類逐漸認識到海洋是人類共同的財富，對人類自身的發展和生命系統具有重要的支持功能，于是人類對涉海實踐活動從理性上加以規范，形成了海洋實踐活動的規范、約束等機制，逐漸產生了海洋管理的概念。

15—19世紀，伴隨著航海技術的提高和地理知識的深化，發展海上貿易、探索新大陸、爭奪海上霸權、控制航道、進行海外殖民掠奪等海洋活動，推動了歐洲資本主義的發展。工業革命的浪潮拓展了海洋開發利用的廣度和深度。航海技術、造船技術、海洋勘探等技術的發展，使人們發現海洋所蘊含的更大價值。15—19世紀海洋活動中的“無序”主要是由國家主權之爭而產生的各種海上沖突，海洋管理主要是有效地控制海洋，主要表現為貿易通道的管控。隨著人類實踐的發展，海洋活動的范圍不斷拓寬，引發了開發者之間劇烈的沖突。西方海洋強國先后產生了“海洋自由論”和“海洋領有論”以及用艦炮射程來確定的“3海里領海寬度論”等海洋管理的思想。資本主義工業革命完成后，海洋的“無序”開發催生了“有序”管理，人類的海洋意識不斷增強。不同的國家實施不同的海洋政策，海洋管理的范圍和具體內容都會與時俱進。《聯合國海洋法公約》的形成過程和生效體現了當代海洋管理的價值追求，人類對海洋的認知由自然屬性逐漸拓展至社會屬性，海洋價值功能呈現出多元化特征，必然會推動海洋管理發生形態上的改變。

總之，從本質上說，海洋管理來源于涉海實踐活動，其本身也是一種涉海實踐，也體現著人類自始至終的所有涉海實踐活動。在15—19世紀這段歷史時期，海洋管理體現了其本質特征。管理主體為包括政府在內的涉海實踐活動者，管理對象隨著“地理大發現”而覆蓋到地球的所有海域，管理手段也實現了科學化、制度化等。20世紀以來的“海洋管理”，在海洋行政管理、海洋綜合管理等形態的沖擊下減小了影響力，但海洋管理仍然在涉海實踐活動中占有一定的比例。

（3）海洋行政管理

20世紀之后，人類在海洋價值認知深化的基礎上進一步加強了對海洋活動的管理。海洋價值不僅體現在漁鹽之利、舟楫之便等方面，而且表現在娛樂、礦產資源開發、軍事戰略要地等方面，海洋價值逐漸拓展，成為人類生命的支持系統。海洋的重要性凸顯，各國逐漸出現了海洋國土觀念，海洋從近海至深海，從海底底土至海域上空，世界各國和國際組織都出臺了各種法律和公約進行規范。航海、造船技術和海洋勘探技術進一步發展，人類發現更多海洋的價值，趨向更全面的海洋開發。各開發主體，從宏觀的國家到微觀的海洋開發企業的矛盾明顯加劇，復合式地交織在一起。彼此沖突、顧此失彼、無序開發式的海洋開發管理活動涌現。此時日益嚴重的海洋問題對海洋管理提出了更新、更高的要求。至此，人類才開始產生海洋管理的自覺意識，才開始有意識地去探索海洋管理的有效方式。政府逐漸介入海洋管理的實踐活動中，實現了從減少國家間海洋沖突、加強海洋合作，到突出在一國主權范圍內合理配置海洋資源、避免無序開發、減少矛盾并追求海洋事業可持續發展的轉變。

20世紀以來，海洋管理主體發生了改變，由個人、組織逐漸向政府轉移。政府在海洋管理活動中占據了主導地位，因而形成了海洋行政管理這一歷史階段和管理形態。海洋行政管理不能被理解為對海洋的管理，是海洋管理中以政府為主體的管理實踐活動。從廣義方面來理解，海洋管理是一個較為籠統的概念，從國內學者對海洋管理的界定也可以得出以上結論。管華詩、王曙光認為，“海洋管理是指政府以及海洋開發主體對海洋資源、海洋環境、海洋開發活動、海洋權益等進行的調查、決策、計劃、組織、協調和控制工作”。王琪認為海洋管理屬于公共管理范疇，并在此基礎上給出定義：“海洋管理是以政府為核心主體的涉海公共組織為保持海洋生態平衡、維護海洋權益、解決海洋開發利用中的各種矛盾沖突所依法對海洋事務進行的計劃、組織、協調和控制活動。”上述定義是從廣義角度界定海洋管理，涉海管理主體除包括以涉海行政機關為中心的公共組織外還有其他類型的管理主體，海洋行政管理可以看作海洋管理的一個組成部分。如果從狹義層面理解，海洋管理就是指海洋行政管理，但事實上人類許多對海洋的經營和管理活動并不都是由政府進行的，政府只對從事涉海實踐活動的人進行管理。鄭敬高等編著的《海洋行政管理》便是采取這一研究視角，“所謂海洋行政管理是政府管理社會的一個方面，是政府對人的各種海洋實踐活動主體的管理”“是國家海洋行政機關及其授權的職能部門依據法律行使國家權力，對各種海洋實踐活動和國家海洋事業實施管理”。

海洋行政管理表現出了獨有的時代、內容特征。王琪（2013）提出“海洋行政管理是指國家尤其是政府部門依法對涉海行業及涉海事務進行的計劃、組織、協調和控制活動”。海洋行政管理的實施主體是國家尤其是政府部門，管理的對象是涉海行業和事物，管理的基礎是涉海法律法規等。

海洋管理發展至海洋行政管理有其歷史的必然性。一是海洋意識覺醒，涉海實踐活動主體的增加，海洋資源面臨著危機，這種無序狀態需要政府采用經濟、政治以及法律手段進行協調和管控。二是全球海洋區域的確認，海洋利益、權益之爭非個體及非正式組織所能擔當，需要以國家實力進行博弈，謀求全球國家海洋利益的最大化。三是海洋開發技術特別是新技術體現了國家的科技發展水平，需要國家通過行政管理行為，集中人力、物力和財力進行攻堅。

（4）海洋綜合管理

海洋綜合管理的概念及研究在20世紀30年代已經進入美國學者的視野。20世紀70年代，海洋綜合管理進入系統的理論研究階段。從1973年開始，聯合國利用10年時間，組織100多個國家，歷經10多次會議，制定并通過了《聯合國海洋法公約》。該公約的實施，極大地推動了世界各沿海國對海洋管理的深入研究，促使各沿海國結合本國實際，更充分、更有效地管理海洋。20世紀80年代，海洋綜合管理開始占據海洋管理的核心地位，并進入我國的海洋實踐領域，經過深入實踐后中國的海洋管理提出了“陸海統籌”觀念。

海洋綜合管理是屬于高層次的戰略管理范疇。海洋綜合管理是海洋實踐活動、海洋管理和海洋行政管理發展到一定階段的全新理念。在管理主體上，海洋綜合管理和海洋行政管理一樣，都是指中央或地方海洋行政機關。在管理對象上，海洋行政管理既包括涉及海洋可持續發展的全局性問題，也包括涉海行業中的個別問題，海洋綜合管理側重于共性的、關乎整個社會發展的、各行業及各部門在海洋開發利用過程中普遍存在的大問題。《美國海洋管理》對海洋綜合管理做了界定：“海洋綜合管理是指對某一特定海洋空間內的資源、海況以及人類活動加以統籌考慮的方法。這種管理方法可以被認為是特殊區域管理的一種發展，即提出把整個海洋或其中的某一重要部分作為一個需要予以關注的特別區域。”我國鹿守本等專家在《海岸帶綜合管理——體制和運行機制研究》中將海洋綜合管理歸納為海洋管理范疇的高層次管理形態，以國家海洋整體利益和海洋的可持續發展為目標，通過制定實施戰略、政策、規劃、區劃、立法、執法、協調以及行政監督檢查等行為，對國家管轄海域的空間、資源、環境、權益進行管理。海洋綜合管理將海洋視為一個整體，系統地開展管理活動，實現海洋資源開發、海洋環境保護等利益的綜合協調和最大化。

海洋綜合管理是海洋管理的一種新形態，是人類在涉海實踐基礎上對海洋管理價值的創新性認知。隨著涉海實踐活動的不斷深入，海洋綜合管理模式也不斷抽象升華，被注入新的時代要求。從屬地劃分上出現了海洋區域綜合管理，從涉海管理區域上出現了海岸帶綜合管理，從管理理念上出現了海洋治理、陸海統籌等。這些新的海洋管理形態萌生于海洋綜合管理，也將在涉海實踐活動中不斷充實新的內容而成為海洋管理的新模式。

（5）海洋治理

海洋管理的深入發展為海洋治理的產生奠定了基礎，國外海洋治理概念出現較早，伴隨公共治理概念的產生而產生。20世紀90年代，海洋治理的英文詞組“Ocean Governance”已經在學術界獲得了廣泛應用。國外海洋治理研究主要集中在海岸帶綜合治理、海洋環境治理等領域，強調健全海洋管理的法律制度、建立國際間海洋合作協調機制。西方國家關于海洋治理研究的成果較多，已經獲得了國內相關研究的充分借鑒。

國內研究海洋治理主要借鑒西方發達國家的實踐經驗，進行海洋治理構成要素的研究。現有研究文獻可以見到“海洋治理”的相關內容，主要表現為以下幾個方面：一是海洋治理的法制基礎。通過研究海洋治理中的制度設計，從國際關系的視角在制度層面提出國家參與全球海洋治理的建構過程。通過比較中美兩國的海洋法律體系，強調了海洋治理需要以法律為基礎。海洋治理需要以健全的法律體系為基礎，但又不能局限于依法治海的另一種說法或表現形式。二是海洋治理的內容載體。明確提出海洋環境陸源污染治理，從治理的角度談海洋環境管理體制改革，表明海洋治理的內容載體之一就是海洋環境保護。隨著全球治理理論的興起，海洋環境管理作為公共管理的一種，也經歷著從管理到治理的深刻變革。在海洋環境領域固然需要眾多的海洋管理主體參與其中，共同依法維護海洋環境，但海洋環境并不是海洋管理的唯一內容。海洋治理也不能僅僅局限在海洋環境保護之中。三是海洋管理的形式外殼。通過談民間“自域”，突出了治理理念，但總體上仍然是從區域的角度研究海洋管理，而非區域海洋自治。海洋治理被用來替代“海洋綜合管理”，強調海洋系統性管理的必要性，體現出海洋管理的一種理念。

綜上所述，目前海洋治理的概念被界定在海洋環境治理、海洋法制建設以及傾向海洋管理等范圍內，沒有將海洋治理的內核置換成公共治理的實質。海洋管理需要突破海洋綜合管理、海洋行政管理等概念的限制，走向海洋治理。海洋治理是指為了維護海洋生態平衡、實現海洋可持續開發，涉海國際組織或國家、政府部門、私營部門和公民個人等海洋管理主體通過協作，依法行使涉海權力、履行涉海責任，共同管理海洋及其實踐活動的過程。

2.1.2　海洋管理相關概念的關系

海洋治理是海洋實踐活動不斷深入的必然結果。雖然在理論界的相關研究還僅限于國際海洋治理、海洋環境治理等領域內，但海洋管理、海洋行政管理和海洋綜合管理等相關概念已經從不同側面構成了海洋治理的基本要素。20世紀70年代以來，在全球公共管理向公共治理進行模式轉換的過程中，作為公共管理一個分支的海洋管理也需要革新理念、突破束縛、無限趨近于海洋治理。在實踐過程中，海洋治理無法突破公共治理大環境的約束，不能夠獨樹一幟，存在著內在、外在的諸多制約因素。政治行政領域的治理，如同經濟領域的市場機制，當治理網絡的節點過多時必然會引發市場失靈和政府失靈的問題。市場失靈就是治理失靈，表現為治理主體之間的持續回應和協商一致問題。政府失靈就是責任失靈，表現為政府在治理過程中對責任承擔的多少、主次無所適從。但是，從理論的先導性功能而言，海洋治理相關的理論研究可以先行一步，從海洋治理的概念、模式、系統要素等視角進行完備的研究，為海洋治理實踐的到來準備好科學的理論武器。

海洋治理概念的形成如同公共治理概念形成一樣，起步于管理領域、逐步凝練而成。通過海洋管理、海洋行政管理及海洋綜合管理等相關概念的綜述，不難看出，海洋治理是由這些基本概念深化而出，其形成的機理如圖2-2所示。

圖2-2可以直觀地看出，海洋治理概念以海洋管理、海洋行政管理和海洋綜合管理為基礎，在海洋實踐需求的推動下逐步凝練而成。海洋管理對海洋治理的直接貢獻是提供了管理學意義上的概念框架，界定了海洋治理構成的基本要素：主體、客體、方式和手段等。海洋行政管理對海洋治理的貢獻主要是管理行為需要以健全法律制度基礎，為海洋治理的實踐行為提供了一個有效的活動空間。海洋綜合管理是海洋管理的一種管理理念，對海洋治理的貢獻就是系統協調、綜合互動觀念的樹立。