前言
《地方改革創新實踐案例研究》課題組

關于《地方改革創新實踐案例研究》課題相關情況，課題組作三點簡要說明，供領導、專家參考。

一、課題研究背景

地方改革在全面深化改革中有著突出的地位與作用，目前改革的主戰場已經從頂層設計階段過渡到基層創新實踐的落實階段。因此，現階段需及時總結地方探索實踐的經驗，正視地方改革推進中遇到的阻力和難題，更需要針對當前改革落實中存在的問題，遵循改革的規律，探索建立一套使各項改革措施落地生根的改革落實機制，從體制機制上激發地方改革的內在動力，推進全面深化改革進程。源此，中國經濟體制改革研究會會長辦公會決定2017年立項“地方改革創新實踐案例研究”課題項目。

“地方改革創新實踐案例研究”由全國人大常委、財經委副主任委員、中國經濟體制改革研究會會長、國家發改委原副主任彭森任課題組組長。

由于中國經濟體制改革雜志社“研究改革、宣傳改革、推動改革”的業務屬性，注重、加強與地方改革部門、創新實踐單位的互動。中國經濟體制改革研究會確定中國經濟體制改革雜志社作為課題的具體實施單位。

根據2017年我國全面深化改革的總體推進進程，尤其是地方全面深化改革任務推進的突破、遇到的困難與存在的問題，“地方改革創新實踐案例研究”課題組征求了國家發改委有關部門、有關專家，尤其是地方改革辦的意見，并向彭森會長、劉浩副會長進行了專題匯報，選取了河北威縣綜合體制改革、陜西安康生態文明體制改革、四川內江農村產權制度改革、廣西百色脫貧攻堅、山東淄博全面深化改革推進落實體系建設作為2017年地方改革創新實踐研究案例。五個領域的改革實踐既代表了2017年我國全面深化改革的重點突破領域，也代表了2017年我國地方全面深化改革推進歷程的階段特征。

二、課題研究成果概述

根據彭森會長及研究會對課題研究的有關指導意見與指示精神，課題組針對五個案例分別成立了子課題課題組，開展了一系列的調研活動，召開了一系列的地方案例專題研討會、課題開題會、基層調研研討會，精心撰寫、修改調研報告與課題研究報告，并將調研成果及時通過《改革內參》予以呈現。下面簡要介紹案例研究成果。

1. 威縣綜合體制改革

根據課題研究總體要求，威縣案例研究思路是：簡要梳理全國縣級綜合改革的進展及存在的問題，總結威縣綜合改革的改革創新實踐具體做法，探索挖掘威縣綜合改革的方式方法，同時研究出全國縣級綜合改革存在的問題，并提出政策建議。

研究報告分五部分：

一是簡要梳理我國縣級綜合改革的背景及進展。研究發現，縣級改革將成為未來中國改革的重要陣地。原因如下：首先，縣級改革是條塊分割向整體推進改革的重要“實驗車間”。改革的各個綜合部門、各個條塊在縣級都有體現。其次，縣級在改革中發揮著承上啟下、綜合協調的作用。再次，縣級處在國家行政管理的最前沿，與廣大人民群眾接觸最廣泛、最直接，全面深化改革中政府職能、收入分配、財稅體制、城鄉二元結構、民生等重要領域和關鍵環節的改革或在縣級突破，或在縣級試點，更能激發全體人民的積極性、主動性、創造性。最后，縣級是執行我國全面深化改革的落腳點，多項改革最終都要在縣級落實、推廣和收效。

二是報告主體部分——威縣綜合體制改革創新實踐主要內容。該部分共分八個方面。課題組認為，威縣“一枚公章管到底”——以建立審批局為標志的行政審批制度改革，打破九龍治水監管痼疾的市場監管體制改革，以及檢驗檢測改革具有體制突破、機制創新的鮮明特征，是原創性改革，走在全國縣級層面前列。同時，威縣的河道確權改革、扶貧機制改革特色顯著（詳細內容參見報告）。

三是威縣綜合改革的“方式方法”。本報告總結了威縣縣級綜合改革的八條“方式方法”，分別是：①解放思想，全民動員達成共識；②具有改革情懷的多任領導推動，“能者上”用人制度激發干部改革、勤政熱情；③問題導向，“有的放矢”改革設計破解發展“瓶頸”；④系統動力，整體推進配套改革；⑤敢為率先，用足用好外部政策支持；⑥引入市場手段，尊重價值規律配置資源；⑦多重保障，技術、道德、法律共同支撐改革順利推進；⑧科學監督，確保改革目標有效實現。

四是威縣及全國縣級綜合改革需要破解的問題。研究發現，從全國層面看，縣域綜合改革面臨的障礙主要有三個方面：一是政策層面，由上級部門主導形成的政策體系，地方政府很難突破，創新受到政策固有體系的限制。二是利益層面，長期以來形成的利益格局，使中高層干部往往成為改革的重要阻力。三是受到地方優勢資源稟賦的影響，在改革成本較高的情況下，一些地方找不到改革的突破口，干部群眾沒有改革的獲得感，改革缺少持久的動力。

五是政策建議。我們針對縣級綜合改革提出了以下建議：①強化民眾責任，鼓勵更多干部群眾參與到改革中來；②提高改革信息對稱度，增強改革的實際效果；③建設經濟社會共享平臺，讓群眾享受更多改革成果；④積極支持縣級綜合改革，全面解決縣級改革困境；⑤全面總結各地改革經驗，成功做法應在其他地區推廣。

研究發現，作為河北省黑龍港流域的貧困縣——威縣著力推進縣級綜合改革，各項舉措全國矚目，實現了快速崛起?！笆濉逼陂g，威縣GDP年均增速高于全省平均水平4個百分點；全部財政收入從2009年的不足8000萬元，躍升到2016年的近6億元；地方公共預算收入由2009年的5533萬元，躍升到2016年的4.53億元。城鎮居民人均可支配收入從2013年的15683元，增長到2016年的20200元；農民人均純收入由2009年的3383元，增長到2016年的7369元。威縣走出了一條欠發達地區通過全面深化改革跨越發展的新路，被譽為“威縣速度”“威縣模式”“威縣現象”。課題組認為，威縣綜合改革是破解了縣級綜合體制改革“不系統、不協調、不規范”的原創性改革案例，對推動全國縣級綜合改革具有重要借鑒意義。

另外，圍繞“威縣綜合體制改革創新實踐”，2017年6月24日，中國經濟體制改革雜志社召開了農業部經管司司長張紅宇等領導與專家參加的“縣級綜合體制改革暨威縣實踐高層研討會”，并將研討會成果在《改革內參》刊發。

2. 安康生態文明體制改革

根據課題研究總體要求，安康案例研究思路是：簡要闡述我國生態文明體制改革進程，總結安康生態文明體制改革主要做法，呈現安康生態文明體制改革代表性案例，探索挖掘安康生態文明體制改革的方式方法，同時研究出安康生態文明體制改革遇到的困難與存在的問題，最后提出政策建議。

研究報告分六部分：

第一部分前言指出，過去的五年，尤其是2014—2017年，全國各地著手開展生態文明體制改革，力度之大、層次之深、涉及面之廣，前所未有。當前，生態文明體制改革已事關國家發展全局，生態文明建設已經統攝經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設，并作為其他制度的建設主線和基礎。

第二部分是安康生態文明體制改革創新實踐主要做法，主要有六個方面：黨政領導親自抓落實生態文明決策部署；以生態文明理念激活欠發達地區后發優勢；生態建設經濟發展協同推進釋放改革紅利；引導綠色消費為改革可持續營造社會基礎；不斷創新生態文明體制機制夯實制度保障；堅持邊推進邊整改力將改革任務落在實處（詳細內容參見報告）。課題組研究得出，安康生態文明體制改革得以順利推進并取得顯著成效的核心做法是，“領導重視和親自抓落實推動生態文明體制改革”，建立健全“各級黨委政府負總責、部門分工負責、環保部門居中協調監管”的環保監管工作推進機制，出臺環境風險隱患排查、動態管理、風險評估、責任追究等制度，使改革工作能夠協調統籌推進。

第三部分是安康生態文明體制改革創新實踐經典案例。具體包括：“飛地經濟”跨區域聯動發展新模式；“社區工廠”承載生態脫貧新路徑；“河長+警長+督查長”升級河長制；移民搬遷成為統籌城鄉發展的總引擎；山林經濟實現“生態民生”共生共贏；生態旅游釋放生態紅利；探路綠色崛起等八個方面。本課題選取的案例具有如下特點：一是體現了改革方案設計和基層探索的有機結合；二是堅持了問題導向和目標導向的內在統一。著力鞏固和發揮安康的生態優勢，探索保護青山綠水、實現綠色發展的長效機制，在完善市場機制和更好發揮政府作用上下功夫；三是突出了安康生態文明體制改革體制機制的創新性、典型性。側重創新的針對性、真實性，著重創新的突出性、代表性、先進性，確保是務實的、可復制、可推廣的改革。

第四部分是安康生態文明體制改革的“方式方法”：①問題導向引領改革；②決策設計以人為本；③執行過程系統推進；④考核不搞政績崇拜；⑤制度保障謀求發展；⑥創新力主長行久效。

第五部分是安康深化生態文明體制改革尚需完善空間。體現在：生態文明體制改革統籌綜合配套不夠；生態環境保護制度和補償機制不健全；生態文明體制改革市場機制活力不足；生態文明體制改革監管機制有待創新；生態文明體制改革社會參與程度不高；生態文明體制改革獎懲考評機制不健全等。

第六部分是政策建議。具體有：①打造統籌生態文明體制改革升級版；②建立完善生態環境保護和補償機制；③健全生態文明體制改革市場化機制；④創新生態文明政府監管的體制機制；⑤構建生態文明社會共同治理大格局；⑥健全生態文明體制改革的考評機制。

研究得出，安康市把生態文明體制改革作為引領性、綜合性、創新性的工作來抓，先后創新出臺了一批務實高效的推進措施，涌現出一批亮點紛呈的改革典型，改革成效持續走在全國前列，全面提升了經濟社會可持續發展水平，走出了一條欠發達地區經濟持續發展、人民逐漸富裕、生態更加美麗的新路子，打造了生態文明體制改革“安康模式”，對全國推進生態文明體制改革具有廣泛的推廣意義。

3. 內江農村產權制度改革

根據課題研究總體要求，內江研究報告分五部分：

報告第一部分是我國農村產權制度改革背景及進展。源于農村產權制度改革的復雜性，本課題在報告第一部分對我國農村產權制度改革的背景、進展狀況及存在的問題做了相對深入的概述。以我國農村產權制度改革存在的問題為例，報告指出，近年來農村產權制度改革雖然取得較快進展，但是從全國來看，發展并不平衡，廣大中西部地區改革進展較為緩慢，改革向縱深突破主要存在三方面的挑戰：一是思想認識方面的挑戰。目前，基層干部對推進農村產權制度改革存在五怕：一怕難。農村產權制度改革政策性很強，沒有現成的經驗可以參照，工作難度很大。二怕煩。農村產權制度改革程序復雜，工作量大，勢必更多牽制工作精力，難免存在怕煩情緒。三怕亂。農村集體經濟在發展過程中或多或少遇到過這樣那樣的問題，不少問題都是歷史形成的，基層干部不愿去捅“馬蜂窩”。四怕失權。五怕失利。

二是關于農村集體資產量化難的挑戰。

三是關于農村集體經濟組織成員資格認定的挑戰。目前農村集體經濟組織成員身份的認定無法可依，多數處于鄉村自我管理的狀態，受當地鄉規民約、傳統觀念和歷史習慣等因素影響較大，“鄉土”色彩較濃。

報告第二部分是內江農村產權制度改革創新實踐的主要做法及方式方法。

主要做法有五個方面：一是以產權改革盤活土地資源；二是以產權改革促進農村產業發展；三是建立農村產權制度改革發展保障機制；四是同步推進配套改革；五是創新鄉村治理體系。

內江農村產權制度改革的方式方法總結了十條內容：①加強組織領導，強化工作保障；②推行“三自一引”，變“代民做主”為“由民做主”；③實施“351”方案，選派能人下基層；④推行“五步工作法”，確實權頒鐵證；⑤搭建流轉平臺，推動城鄉要素自由流動；⑥探索“三化”模式，發揮市場化配置資源的基礎性作用；⑦推行“農業BOT”機制，引導工商資本下鄉發展現代種養業；⑧推行“三統三保”模式，創新業主與農戶之間的利益聯結機制；⑨推行“三生”模式，推動生產要素優化配置；⑩全域推廣，圍繞改革經驗模式總結復制推廣。

報告的三、四、五部分分別總結了內江農村產權制度改革創新實踐的成果與特點，遇到的困難與存在的問題，以及政策建議等。

課題組研究得出，四川省內江市緊緊抓住全國承包土地經營權抵押貸款試點、全省農村產權抵押融資試點等契機，按照“因地制宜、試點先行、分步實施、全面推開”的思路，大膽探索，勇于創新，積極穩妥推進農村產權制度改革，探索形成了“三自一引”“五步工作法”“三化”“三換”模式、農業BOT機制等一系列行之有效的經驗做法，成為我國農村產權產制度改革的集中體現，具有典型意義。

針對內江課題研究，2017年12月28日，中國經濟體制改革雜志社組織農業部農村經濟研究中心產業與技術研究室主任張照新等課題組成員到四川省內江市開展農村產權制度改革課題調研。

4. 百色脫貧攻堅

按照課題研究要求，本課題我們按照我國脫貧攻堅的背景與推進狀況、百色脫貧攻堅實踐、方式方法、遇到的困難與應對策略、未來我國脫貧攻堅趨勢、思路進行研究。

課題組研究得出，近年來，廣西先后組織六次基礎設施建設大會戰，其中以大石山區基礎設施建設大會戰尤為艱辛，這與當地的經濟發展情況、地形地貌、社會狀況密不可分，尤其以百色市最具代表性。

百色市具備了貧困發生的諸多因素，其境內有老區、少數民族地區、邊境地區、庫區、石漠化地區等連片特困區，就全國貧困地區來說，也是十分獨特的。百色市轄12個縣（市、區）均有扶貧開發任務，總面積3.62萬平方公里，貧困人口68.2萬人，754個貧困村。在自然條件如此惡劣的石漠化地區，有如此多的貧困人口，可以說百色就是廣西打贏脫貧攻堅戰的“硬骨頭”。

從2000年以來，百色市重視基礎設施建設，投入大量資金幫扶貧困人口，取得了卓越的成績。尤其“十三五”以來，百色市脫貧進程加快，貧困人口大幅下降、農民收入大幅提高、基礎設施基本完善、產業扶貧項目基本覆蓋、教育扶貧應補盡補、社會參與大幅提高。政策性金融扶貧示范試驗區建設有效推進，金融支撐脫貧攻堅杠桿作用有效提升；建立扶貧大數據平臺，按照“精準識別，動態管理”的原則，實行扶貧對象實名制管理，率先建立了精準扶貧大數據庫；建立服務對接制度，市縣兩級攻堅指揮部以服務對接的方式，及時解決基層存在的困難和問題；積極開展專項扶貧招商，開展企業助推精準脫貧模式，通過召開專項扶貧招工工作，提升貧困群眾內生動力。

近年來的實踐表明，百色地區扶貧開發投入效果顯著，模式正確，減貧力度空前，為我國進入攻堅階段的脫貧工作提供了有益的借鑒。

5. 淄博全面深化改革推進落實體系建設

近年來，淄博市把全面深化改革作為重大政治任務牢牢抓在手上，在推進全面深化改革的具體實踐過程中，逐步確立了涵蓋貫徹落實上級改革部署、強化任務督察落實、調動基層創新熱情、提升群眾改革獲得感、發揮黨委核心作用等多方因素的“五個堅持”全面深化改革推進落實體系，為經濟社會發展注入了新動能?！拔鍌€堅持”成為淄博市全面深化改革各項工作走在全國前列的基石。

針對“全面深化改革推進落實體系建設‘淄博實踐’”，中國經濟體制改革雜志社在2017年組織了專題調研，并在《改革內參》（綜合版2017年第34期）刊發“本刊關注”調研專題。2017年9月17日，中國經濟體制改革雜志社召開了“全面深化改革推進落實暨‘淄博實踐’高層研討會”，著名經濟學家、原國家體改委副主任高尚全，全國人大財經委副主任、中國經濟體制改革研究會會長彭森，中國經濟改革研究基金會理事長宋曉梧，國家發改委、中央網信辦、財政部、中國宏觀經濟研究院、國家行政學院等部門、研究機構領導、專家參會并作演講。高尚全指出，“淄博‘五個堅持’工作思路、‘六個一’督察制度、信息化推進全面深化改革等改革實踐是促進改革創新的重要地方經驗”。

三、地方全面深化改革創新實踐呈現新特征

通過“地方改革創新實踐案例研究”，課題組總結出，地方全面深化改革在目前呈現出以下新特征：

一是改革責任制普遍建立。各地都成立了以書記任組長的深改領導小組，將全面深化改革列為“一把手”工程。在全面深化改革領導小組的統籌協調下，把改革事項細化為清單，落實到領導、部門頭上，形成“責任鏈”。

二是改革容錯機制得以具體實施。堅持激勵與約束兩手抓，鼓勵改革，允許試錯，寬容失敗，為改革者創造寬松環境。

三是營造“改革戲大家唱”的氛圍。調動全社會支持改革、參與改革的積極性、主動性。把各方面的力量匯聚到改革上。這在五個創新實踐案例單位都有具體體現。這充分說明，現在的全面深化改革普遍獲得了廣大群眾的參與與肯定。

四是以關鍵領域改革突破推動整體改革。很多地方打破狹隘的部門意識、領域觀念，堅持統籌兼顧、總體推進，突出重點，以點帶面。

五是普遍完善了改革督察機制。不少地方做到全方位督察、常態化督察、超強度督察，真正打通改革落地的“最后一公里”。

具體到五個案例，威縣綜合體制改革的鮮明特點體現為：一是更加重視通過解放思想，讓全體民眾形成改革共識；二是具有改革情懷的地方領導堅定引領是威縣改革持續推進的關鍵；三是整體改革統籌推進與重點突破實現了和諧統一；四是用足用好外部政策；五是充分發揮市場與政府“兩只手”推動改革；六是依法治縣，法律保障改革順利推進。

安康生態文明體制改革的鮮明特點體現為：一是黨政領導把生態文明放在經濟社會發展的首要位置。二是生態建設經濟發展協同推進釋放改革紅利。安康推進生態文明體制改革的同時，經濟發展獲得了內生動力，多年在陜西省經濟發展名列前茅。比如，安康大力推進飛地經濟。安康的社區工廠實現了移民搬遷搬得出留得住。安康搬遷移民實現了“就業有保障，收入水平提高”的目標，這對全國脫貧攻堅都具有推廣價值。三是堅持邊推進邊整改力將改革任務落在實處，使改革有序推進。

內江農村產權制度改革的鮮明特點為：一是內江市農村產權制度改革最大的特點是屬于自發性探索，不是上級政府命題作文。二是內江市的農村產權制度改革是全方位的，著力加強農村產權制度的各項改革舉措全面深化、系統集成，從確權登記、到搭建交易平臺、再到“三權抵押”一直到通過“三權分置”帶動農村產業發展，內江市將農村集體產權制度改革范圍不斷擴展，不斷滿足農村經濟發展的需要。同時，內江市在深化農村產權制度改革過程中，不斷深化配套體制改革，促進城鄉公共服務均等化、不斷完善鄉村治理體系。從某種程度上講，內江改革已經跳出了農村產權制度的范疇，成為農村全面深化改革的生動實踐。三是體現了以人民為中心的發展思想。內江市推動的農村產權制度改革，不是為了改革而改革，而是緊緊圍繞群眾需求，為了促進小農戶和現代農業發展有機銜接，為了讓群眾獲得實實在在的收益和獲得感，正因為如此才能調動群眾理解改革、參與改革、支持改革的積極性，讓改革形成強大合力與不竭動能。

淄博改革實踐的最大特點是：建立了全面深化改革的推進落實體系，并在全國率先出臺了體現法治化思維推進改革的《全面深化改革運行規則》。

百色脫貧攻堅實踐兩個顯著特點是：一是百色集老區、少數民族地區、邊境地區、庫區、石漠化地區等連片特困區所有貧困特區的特征，可以說是我國脫貧攻堅最具代表性的地區。二是除了全國各地精準脫貧的通常做法外，百色的政策性金融扶貧示范試驗區建設有效推進，金融支撐脫貧攻堅杠桿作用有效提升。這成為百色脫貧攻堅的獨特經驗。

研究發現，我國地方全面深化改革也存在一些問題，具體體現為：

一是條形管理體系對地方改革形成一定制約。我國政府管理的“條形”特點，造成地方管理體制與上級行政體制不一致、對接不順暢，形成體制機制上的制約。

二是法律法規修改滯后制約地方改革。比如，我國行政審批制度改革與立法、修法未能完全同步。

三是依然存在一定的改革信息不對稱，群眾對改革了解不夠的現象。

四是依然存在改革紅利不能更多、更好、更及時惠及群眾的現象。

五是改革進入深水區，一些地方還存在“不愿改、不敢改、不會改”的現象客觀存在。

六是改革經費上的困難。以內江農村產權制度改革為例，2017年全市投入確權頒證的經費預計達1.2億元，平均每個縣區約2400萬元，平均一個村約30萬元。內江完成農村產權制度改革共需5億元。這對于經濟欠發達地區，改革投入不足是制約改革推進的“瓶頸”因素。

七是政府與市場的關系模糊，政府“婆婆”角色過重，既是裁判員又是運動員的現象在很多地方仍然存在，成為制約改革活力的重要因素。

針對以上問題，課題組提出以下建議：

一是改革仍然要堅持問題導向，奔著解決發展中的問題而去。目前的改革已經越過了趟水過河的初級階段。未來的改革，要弄清楚發展中的問題在哪里，改革的觸角就延伸到哪里，做到有的放矢。比如，行政審批制度改革中的實權不放問題、中介改革中的部門利益問題、醫改中的民眾負擔反彈問題、房價對實體經濟沖擊的問題、農村綜合體制改革的城鄉要素一體化的問題等。

二是改革要圍繞激發市場活力統籌推進。未來的改革要通過改革激發市場活力，使市場活力成為推進改革的原動力，最終達到激發地方推進改革的內在活力。

三是改革要著眼治理能力和治理體系現代化而推進。未來的改革不僅要注重經濟產業轉型，更要注重推進國家治理現代化。

四是改革要務求讓人民群眾有更多更大的獲得感。改革要在民眾關心的領域獲得突破，增強群眾實實在在的獲得感。比如，醫改、教改、社會保障、公共服務等領域的改革，要總結以往改革的成敗得失，以人民的滿意度為評判標準，深入推進。