第一章　導(dǎo)論

第一節(jié)　研究的背景及意義

一、研究背景

稅式支出是國家利用稅收杠桿調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，是實(shí)現(xiàn)國家政策目標(biāo)的重要工具，在促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高就業(yè)水平、對外開放和國際合作與發(fā)展等方面都發(fā)揮了重要的作用，稅式支出已經(jīng)成為各國政府制定稅收制度和稅收政策的重要內(nèi)容。但稅式支出的有效性和可靠性依賴于融入良治原則的預(yù)算治理安排這一主題卻很少在相關(guān)文獻(xiàn)中得到充分討論。本書致力于闡明，只有將稅式支出融入良好的預(yù)算治理安排，才是從根本上解決稅式支出可靠性和有效性的理想和可行的方法。

西方國家早在20世紀(jì)60年代，稅式支出的研究就已經(jīng)開始了。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，隨著稅式支出理論和實(shí)踐的不斷成熟和完善，雖然許多西方發(fā)達(dá)國家尤其是OECD成員體基本上都建立了稅式支出的相關(guān)制度，但是建立良好稅式支出治理安排的國家仍為少數(shù)。我國雖然在稅收優(yōu)惠及其管理方面都做了許多有益的探索工作，但是，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，以及面對我國國際合作與交流不斷擴(kuò)大的新形勢，與之相應(yīng)的財(cái)稅體制改革也迫在眉睫，我國現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策與稅收優(yōu)惠政策管理方式都需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)母母锖驼{(diào)整。因此，構(gòu)建稅式支出預(yù)算治理安排的框架至關(guān)重要且迫在眉睫。

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，就明確提出要加強(qiáng)稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理。⁽¹⁾2015年1月1日起實(shí)施的新《預(yù)算法》也明確規(guī)定政府的全部收入和支出都應(yīng)納入預(yù)算，并且任何單位和個(gè)人都不得減征、緩征或者免征預(yù)算收入。⁽²⁾但是，到目前為止，我國現(xiàn)行的稅式支出項(xiàng)目并沒有統(tǒng)計(jì)在財(cái)政支出的范圍內(nèi)，也沒有將其融入預(yù)算，依法進(jìn)行審查和監(jiān)督。并且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，稅式支出管理存在的問題也日益凸顯，主要表現(xiàn)為項(xiàng)目眾多、內(nèi)容繁雜、規(guī)模宏大、形式單一、政策效果不透明、相關(guān)法律缺失、成本—效益分析不具體、受托責(zé)任不明確、缺少預(yù)見性和公眾參與等諸多問題，致使稅式支出的有效性和可靠性受到了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。截至2013年1月，財(cái)政部稅政司稅源調(diào)查分析處就整理出904項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策。據(jù)國家稅務(wù)總局不完全統(tǒng)計(jì)，2010年全國因減免稅減少財(cái)政收入1.63萬億元，占全國財(cái)政收入的19.65%、稅收收入的22.31%，2011年全國因減免稅減少財(cái)政收入1.51萬億元，占全國財(cái)政收入的14.55%、稅收收入的16.83%。⁽³⁾2014年以來，我國加大了對小微企業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)的稅收優(yōu)惠力度，其減免金額也十分可觀（見表1-1）。

表1-1　2014—2015年全國支持小微企業(yè)及“雙創(chuàng)”減免情況統(tǒng)計(jì)

資料來源：國家稅務(wù)總局網(wǎng)站http://www.chinatax.gov.cn/。

眾所周知，稅收優(yōu)惠政策是經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整的“自動(dòng)穩(wěn)定器”，是利用稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要杠桿，我國雖然在稅收優(yōu)惠的制定以及政策的實(shí)施和管理等方面都作了許多有益的探索。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善、財(cái)稅體制改革的不斷深入，以及國際合作與交流不斷擴(kuò)大的新形勢，改革和調(diào)整我國現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策并加強(qiáng)其治理是勢在必行的，其主要途徑就是將稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行量化，然后納入財(cái)政預(yù)算的范疇，也就是將稅式支出進(jìn)行科學(xué)的、規(guī)范的、透明的、有預(yù)見性的預(yù)算治理安排。

所謂良好的預(yù)算治理安排，就是以遵從法定授權(quán)、受托責(zé)任、透明度、預(yù)見性和公民參與這五項(xiàng)良治基本原則為支柱，運(yùn)用預(yù)算程序和預(yù)算報(bào)告解決預(yù)算問題的方法。稅式支出的可靠性和有效性依賴于良好的預(yù)算治理安排，其主要原因有兩個(gè)方面：一方面，稅式支出融入預(yù)算過程是保證其可靠性和有效性的前提條件。稅式支出是支出決策的一種特定類型，決策的權(quán)利通常包括決策的制定、執(zhí)行、審查和監(jiān)督4個(gè)方面。決策的制定和執(zhí)行由行政部門來實(shí)施，而決策的審查和監(jiān)督由立法機(jī)關(guān)來實(shí)施。立法機(jī)關(guān)通過預(yù)算程序，對決策的制定和執(zhí)行可進(jìn)行有效的監(jiān)督和審查，從而保證決策制定和執(zhí)行的可靠性和有效性。但是，如果稅式支出未被納入預(yù)算程序，且沒有置于良好治理安排之下，其審查和監(jiān)督程序的缺失，就必然會(huì)影響稅式支出的可靠性和有效性。因此，唯有將稅式支出融入預(yù)算程序，其可靠性和有效性才能得以保障。另一方面，保證稅式支出的可靠性和有效性不僅需要將其融入預(yù)算過程，還必須遵從良治的基本原則。稅式支出是貫徹政策的特殊支出手段，而政策的貫徹——制定和實(shí)施是治理的兩個(gè)基本方面，那么可以認(rèn)為稅式支出是治理的重要工具，良好治理的基本原則同樣適用于稅式支出。稅式支出作為一種間接性的財(cái)政支出，其資金同樣來源于納稅人，政府實(shí)施稅式支出的行為理應(yīng)在人大授權(quán)的范圍內(nèi)進(jìn)行，并接受人大的審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督。有效的受托責(zé)任可以確保稅式支出制定和執(zhí)行的合規(guī)和有效。公開、透明有利于進(jìn)一步加強(qiáng)公眾對政府支出行為的全方位監(jiān)督，避免稅式支出的隨意性，減少財(cái)政資金的損失和浪費(fèi)，從而確保在合規(guī)性的前提下提高稅式支出的有效性，也有利于防止腐敗、尋租行為，促進(jìn)廉政建設(shè)。稅式支出的本質(zhì)就是國家為了實(shí)現(xiàn)某些特定的目標(biāo)而實(shí)施的優(yōu)惠政策，如果在政策的制定和實(shí)施過程中缺乏可預(yù)見性，就有可能造成目標(biāo)的偏離，甚至造成公共資源的巨大浪費(fèi)。公民的積極參與有助于稅式支出實(shí)現(xiàn)政府某些特定的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治目標(biāo)。良好治理安排的五項(xiàng)原則對于促進(jìn)稅式支出的可靠性和有效性發(fā)揮著重要的作用，但其作用的發(fā)揮，均需要通過預(yù)算才能得以實(shí)現(xiàn)，因?yàn)轭A(yù)算與良好治理安排的基本原則關(guān)系最為緊密，預(yù)算治理是實(shí)現(xiàn)國家良好治理的重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵性因素，所以良好的治理安排必須以公共預(yù)算作為基本框架。

治理安排應(yīng)與日常的管理安排相區(qū)別，日常的管理安排比較零碎，通常一事一議，屬于管理方法。治理安排強(qiáng)調(diào)的是一種系統(tǒng)的方法，是一種“授人以漁，而不是授人以魚”的方法，要“一籃子”系統(tǒng)地面對問題，而不是隨時(shí)隨地地處理問題。規(guī)則治理是治理安排的一種類型，還有非規(guī)則治理，例如，經(jīng)濟(jì)發(fā)展屬于治理，是建立在經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)上的治理，但不是以規(guī)則為基礎(chǔ)的治理，如經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的擴(kuò)張性財(cái)政政策和寬松的貨幣政策都不是以規(guī)則為基礎(chǔ)的，而是以政策、材料為基礎(chǔ)。通常公共領(lǐng)域的治理需要以規(guī)則為基礎(chǔ)，稅式支出預(yù)算治理安排是一種規(guī)則基礎(chǔ)上的治理，其良治的體現(xiàn)就是要參照法定預(yù)算程序進(jìn)行管理，并將良治的基本原則⁽⁴⁾融入預(yù)算程序當(dāng)中。

稅式支出是財(cái)政支出中必不可少的組成部分，稅式支出作為貫徹公共政策——尤其是作為經(jīng)濟(jì)政策（產(chǎn)業(yè)政策等）的工具，為中國等許多國家普遍采用，但是只有對其建立良好的治理安排時(shí)，才能真正有效地發(fā)揮其應(yīng)有的效用，而良好的治理安排必須以公共預(yù)算作為基本的框架，因?yàn)轭A(yù)算與良治的基本原則的聯(lián)系最為緊密，預(yù)算治理為公共部門治理之最基本、最正式、最頻繁的程序，通過預(yù)算程序制定實(shí)施財(cái)政決策（稅式支出決策為其中特別重要的一個(gè)獨(dú)特類型）為預(yù)算治理的基本含義，極端重要，而且在實(shí)踐中越來越多的國家與政府如此作為。也就是說，稅式支出只有融入預(yù)算過程才會(huì)真正有效，將稅式支出融入預(yù)算過程并不是說“將其納入預(yù)算（寫到預(yù)決算報(bào)告中去）”，而是建立完整的預(yù)算治理安排框架，即稅式支出的預(yù)算程序與報(bào)告處理必須滿足良治的5個(gè)原則。稅式支出預(yù)算治理安排不但可以提高稅收優(yōu)惠政策的使用效率，而且可以更加完整、透明地反映政府活動(dòng)。稅式支出的預(yù)算治理安排能夠在預(yù)算過程中縮小信息差距，通過從優(yōu)惠規(guī)定的稅收結(jié)構(gòu)中測定稅收損失。正確的設(shè)計(jì)，可以為稅收體系中非稅收入的使用確定預(yù)算成本，對個(gè)人和企業(yè)通過稅式支出支持比直接支出支持能夠更為有效地進(jìn)行資源分配和良好的治理安排。由此，構(gòu)建良好的稅式支出預(yù)算治理安排已成為進(jìn)一步完善我國現(xiàn)代財(cái)政制度的重要步驟。