前言

稅式支出在我國一直被作為貫徹公共政策——尤其是經濟政策的重要工具，但大量證據表明，主要由于至今未納入聯結良治原則的預算治理安排，其可靠性和有效性令人擔憂，但這一主題很少在相關文獻中得到充分討論。本書致力于闡明，只有將稅式支出融入良好的預算治理安排，才是從根本上解決稅式支出可靠性和有效性的理想和可行的方法。

稅式支出的可靠性，是指稅式支出實施過程中產生腐敗和尋租的風險較低。其關注的重點是政策執行的合規性，即行為的正確性，強調政策的執行應該遵從規則與規制。稅式支出有效性，是指稅式支出的執行是否實現既定的政策目標，其關注的重點是政策執行的績效，即結果導向，強調達成政策目標。可靠性的缺失將意味著稅式支出腐敗和尋租風險很高，造成財政資金的流失；有效性的缺失將意味著稅式支出的政策目標難以達成或遭遇困難，造成支出決策的失效。而解決稅式支出可靠性和有效性缺失的理想和可行的辦法就是將稅式支出融入良好的預算治理安排。因此，建立融入良治原則的稅式支出預算治理安排框架至關重要。

西方發達國家早在20世紀60年代就開始關注稅式支出的相關問題，并致力于稅式支出理論與實踐的探討。其研究實踐發現，由于稅式支出具有間接性、隱蔽性和隨意性的特點，在沒有良好治理安排的前提下，稅式支出較容易出現低效率、無成果，導致政府財政收入受到侵蝕，并滋生尋租行為。因此，研究建立良好的稅式支出治理安排，意義重大。雖然經過數十年的發展，隨著稅式支出理論和實踐的不斷成熟和完善，西方許多發達國家尤其是OECD成員體基本上都建立了稅式支出的相關制度，在發揮稅式支出積極作用、提高政府財政透明度方面做出了重要貢獻。但是目前真正建立并融入良治原則的稅式支出預算治理安排的國家仍為少數。基于稅式支出在經濟發展中的作用，越來越多的國家已經開始意識到建立融入良治原則的稅式支出治理安排的重要性和緊迫性。

我國對稅式支出理論的研究起步較晚，近年來才逐步結合國情進行探討和研究。眾所周知，稅收優惠政策是經濟政策調整的“自動穩定器”，是利用稅收調節經濟的重要杠桿，我國雖然在稅收優惠的制定以及政策的實施和管理等方面都作了許多有益的探索，但是，針對稅式支出問題，經濟學界的研究大多是在稅式支出制度設計和管理上，具有全面指導意義的理論分析以及具體而又系統的制度設計都還不足，雖然近幾年一些學者開始認識到良好的治理安排在公共預算中的重要作用，以及預算治理安排是推動政府良治的重要力量，卻少有關于稅式支出預算治理安排的相關研究。目前我國的稅式支出面臨法律級次較低，支出范圍過寬、規模過大，優先支出項目選擇不明晰，成本—效益分析缺失，管理不規范等問題，不僅嚴重影響了我國財政的透明度，而且違背了預算完整性的原則。雖然稅式支出在促進我國經濟發展的進程中發揮了很重要的作用，但是由于未對其進行有效的預算治理安排，其可靠性和有效性受到了嚴峻的考驗。因此，建立良好的稅式支出預算治理安排迫在眉睫。

所謂良好的預算治理安排，就是以遵從法定授權、受托責任、透明度、預見性和公民參與這5項良治基本原則為支柱，運用預算程序和預算報告解決預算問題的方法。稅式支出的可靠性和有效性依賴于良好的預算治理安排，其主要原因有兩個方面：

一方面，稅式支出融入預算過程是保證其可靠性和有效性的前提條件。稅式支出是支出決策的一種特定類型，決策的權利通常包括決策的制定、執行、審查和監督4個方面。決策的制定和執行由行政部門來實施，而決策的審查和監督由立法機關來實施。立法機關通過預算程序，對決策的制定和執行可進行有效的監督和審查，從而保證決策制定和執行的可靠性和有效性。但是，如果稅式支出未被納入預算程序，且沒有置于良好治理安排之下，其審查和監督程序的缺失就必然會影響稅式支出的可靠性和有效性。因此，唯有將稅式支出融入預算程序，其可靠性和有效性才能得以保障。

另一方面，保證稅式支出的可靠性和有效性不僅需要將其融入預算過程，還必須遵從良治的基本原則。稅式支出是貫徹政策的特殊支出手段，而政策的貫徹——制定和實施是治理的兩個基本方面，那么可以認為稅式支出是治理的重要工具，良好治理的基本原則同樣適用于稅式支出。稅式支出作為一種間接性的財政支出，其資金同樣來源于納稅人，政府實施稅式支出的行為理應在人大授權的范圍內進行，并接受人大的審查、批準和監督。有效的受托責任可以確保稅式支出制定和執行的合規和有效。公開、透明有利于進一步加強公眾對政府支出行為的全方位監督，避免稅式支出的隨意性，減少財政資金的損失和浪費，從而確保在合規的前提下提高稅式支出的有效性，也有利于防止腐敗、尋租行為，促進廉政建設。稅式支出的本質就是國家為了實現某些特定的目標而實施的優惠政策，如果在政策的制定和實施過程中缺乏可預見性，就有可能造成目標的偏離，甚至造成公共資源的巨大浪費。公民的積極參與有助于稅式支出實現政府某些特定的社會、經濟、政治目標。良好治理安排的五項原則對促進稅式支出的可靠性和有效性發揮著重要的作用，但其作用的發揮，均需要通過預算才能得以實現，因為預算治理為公共部門治理之最基本、最正式、最頻繁的程序。預算與良好治理安排的基本原則關系最為緊密，預算治理是實現國家良好治理的重要環節和關鍵性因素，所以良好的治理安排必須以公共預算作為基本框架。

綜上所述，稅式支出作為貫徹公共政策尤其是經濟政策、產業政策的工具，發揮著重要的作用，并為中國等許多國家普遍采用，但其只有融入預算過程才會真正可靠和有效，融入預算過程并不只是說“納入預算”（寫到預決算報告中去），而是建立完整的治理安排框架，即稅式支出預算程序與報告的處理要滿足良治的五項原則。

本書立足于我國現有的稅制，采用理論分析、模型分析、歷史和比較分析等方法，論證了稅式支出預算治理安排的必要性，以及良好治理安排的基本原則與稅式支出預算治理的關系，并描繪出融入良治原則的稅式支出預算治理安排框架——稅式支出融入預算的過程、稅式支出報告機制和績效評價機制的構建。在此基礎上，結合國外預算治理的實踐經驗，提出朝向預算治理的中國稅式支出的改革建議：①改革預算程序。通過對預算程序的改革，擴大預算編制的時間和空間范圍，以使稅式支出置于其范圍之內；基于稅式支出的特點，建立單獨的稅式支出審查機制和單獨執行稅式支出預算；對于稅式支出的評估和審計應由外部獨立的機構來執行，除此之外，還應加強稅式支出預算的內、外部控制。②通過稅式支出報告機制的構建，構思出我國稅式支出報告的基本制式。其要點為稅式支出的預算范圍應囊括我國目前所開征的所有稅種，并根據我國的減免稅代碼表繪制稅式支出表，估算和預測各稅種的稅式支出數值，其估算的方法宜采用國際上通用的收入放棄法。稅式支出報告除對基本內容進行界定之外，還應包括稅式支出的評估和審計報告以及稅式支出情況的說明和分析材料。③構建稅式支出績效評價機制。確定稅式支出績效評價的原則，建立稅式支出績效評價的指標體系、專業的評價機構以及有效的績效信息系統。

本書主要包括以下六章：

第一章為導論。主要介紹稅式支出預算治理安排研究的背景及意義，通過綜述國內外研究成果及實踐，分析稅式支出預算治理與預算管理的不同，提出本書的主要觀點，即稅式支出的有效性和可靠性依賴于良好的預算治理安排，其主要做法就是構建融入良治原則的稅式支出預算治理安排框架。

第二章為稅式支出及其預算治理安排的必要性。通過對稅式支出概念的界定，與財政直接支出的比較，以及稅式支出激勵效應的實證分析，來說明稅式支出是財政支出中必不可少的一項支出，其存在具有不可替代性，但是由于稅式支出具有瑕瑜互見的特性，其有效性和可靠性依賴于良好的預算治理安排。因此，只有建立良好的治理安排時，才會在經濟的發展和國家政策目標的實現中發揮重要的作用。本章通過目前我國稅式支出的管理現狀以及有效性和可靠性缺失的案例，論證了稅式支出預算治理安排構建的必要性。

第三章為稅式支出預算治理安排的基本原則。稅式支出是貫徹政策的重要手段，而貫徹政策，即政策的制定和實施是治理的兩個基本方面。因此，良好治理的授權、責任、透明度、預見性、參與這五項原則同樣適用于稅式支出。本章主要介紹如何將良治的五大基本原則融入稅式支出的預算治理安排之中。

第四章為聯結公共預算的稅式支出治理框架。公共預算是實現國家良好治理安排的重要載體，國家實現良好治理的基本原則均需要依賴于預算才能得以達成，針對稅式支出最優且最可行的治理安排就是將稅式支出融入預算過程中進行有效治理和控制。將稅式支出制度化地融入預算程序、測算和報告稅式支出、評價稅式支出績效是稅式支出預算治理安排的三項基本要求。本章為全書的核心章節和主要創新內容，即確立稅式支出良好的預算治理安排的基本框架——融入良治原則的預算程序與報告機制。

第五章為稅式支出預算治理安排的國際經驗。通過介紹和分析國外的稅式支出預算治理安排的情況，總結出各國稅式支出治理安排的經驗，為我國稅式支出預算治理安排框架的構建奠定經驗基礎。

第六章為朝向預算治理的中國稅式支出改革。法定授權、問責、透明度、預見性和公眾參與是良好治理的基本原則，預算程序與預算報告機制為達成治理安排的理性且可行的方法，為此需要進行預算改革，以使稅式支出也被置于良好治理安排之下。因此，朝向預算治理的稅式支出改革勢在必行。本章在借鑒國外稅式支出預算治理經驗的基礎上，在遵循良治基本原則的前提下，提出了我國稅式支出改革的核心內容，即將稅式支出融于預算程序，建立稅式支出報告機制和績效評價機制。

總之，稅式支出作為貫徹公共政策，尤其是經濟政策的重要工具，從根本上解決其可靠性和有效性的理想和可行的方法就是將其納入聯結良治原則的預算治理安排，其主要途徑就是構建融入良治原則的稅式支出預算治理框架。基于我國稅式支出的管理現狀，朝向預算治理的中國稅式支出改革的核心內容就是在遵循良治原則的基礎上，改革預算程序，將稅式支出融入預算程序，建立稅式支出報告機制和績效評價機制。

本書主要的創新在于：①國內外雖然對稅式支出管理的研究較多，但是針對稅式支出與良好預算治理安排的結合點研究較為薄弱，本書對“稅收支出的可靠性與有效性依賴良好的預算治理安排”的論證，希望在稅式支出管理領域做出微薄貢獻。②將良治的基本原則與稅式支出的治理安排進行有機結合，以期為稅式支出預算治理安排框架的構建提供理論支撐。③在研究的基礎上描繪出稅式支出良好的預算治理安排的基本框架——融入良治原則的預算程序與報告、評價機制。