危險地區的民主

我的兒子丹尼爾今年7歲。也許他能在有生之年見證戰爭的終結，也許他會在某場戰爭中死去。本書的主題，就是解釋為什么當今的孩子們實實在在地面臨著這兩種可能的未來。戰爭有如疾病，自人類文明伊始就屢見不鮮。而今一些疾病已被攻克：1977年，科學進步與公眾行動攜手消滅天花。如今的世界經濟形勢似乎可以提供全球和平所必需的物質條件，這是前所未有的局面。然而全球經濟的增長也意味著更大的風險：一個緊密相連的世界反而更容易受到任何零星殘存的混亂暴力的傷害。正如消滅天花靠的是公眾行動對科學的運用，經濟繁榮也需要因勢利導才能捍衛世界和平。

《戰爭、槍炮與選票》這本書寫的是權力。為什么要關注權力？因為約有10億人口生活在世界經濟最底層的國家里。而在這些窮困潦倒的小國，暴力一直是通往權力的主要途徑。政治暴力本身是禍根，同時也是建立負責任的、合法的政府的障礙。說它是禍根，因為暴力斗爭的過程極具破壞性；說它是障礙，因為政權一旦以暴力為根基，就會導致這樣一條傲慢的假設——政府是來統治國家而不是來服務人民的。你只要看政治領導人的官方照片就明白。在成熟的民主國家，我們的政治家在照片上笑容可掬：他們千方百計地討好他們的主人——選民。而在最底層這10億人的社會里，領袖們不茍言笑：每一處公共建筑、每一間教室里都高懸著他們俯瞰眾生的肖像，眉頭緊鎖，威嚴赫赫。幸好列強殖民已成為過去，才輪到他們坐江山?！稇馉?、槍炮與選票》這本書研究的是，為什么政治暴力在最底層10億人的社會里如此普遍，以及如何才能遏制它。

自冷戰結束以來，發生兩大變局，其中每一個都有希望推動遠離政治暴力的決定性轉變。兩者都源自蘇聯解體。

一是選舉，在最底層的10億人的地區廣泛推行。在東歐劇變的影響下，發展中國家要求政治變革的呼聲日益高漲。20世紀90年代初西非地區全國代表大會不斷涌現。1998年非洲最大的經濟體尼日利亞擺脫軍事獨裁。正如第一個千年之末，歐洲小國的國王們都審時度勢地突然皈依基督教，第二個千年之交，最底層10億人的小國領袖們紛紛接受選舉制度。在冷戰結束前，最底層10億人的地區里大多數領導人都是靠暴力上臺，即靠“武裝斗爭”或政變的成功攫取政權。如今大多數人靠贏得選舉而執政。選舉是民主的制度化工具。它可以讓政府變得更負責任、更有合法性。它將敲響政治暴力的喪鐘。

第二個鼓舞人心的改變，是和平的誕生。在冷戰結束前的30年之間，暴力沖突此起彼伏，一波未平，一波又起，內戰因此逐步蔓延。而內戰戰火一旦引爆，就會曠日持久地燃燒：同室操戈往往歷時十余倍于國際戰爭。但是冷戰結束后，各地血腥殘酷、經年累月的沖突動蕩竟一個接一個地平息。南蘇丹的戰亂已隨著和談而結束。布隆迪的內戰，也在多方積極斡旋之下談判停火。塞拉利昂的內亂，在維和部隊的介入下平定。冷戰終結，障礙掃清，國際社會轉而致力于遏止不斷上演的暴力奪權事件。

和平之風推波助瀾，選舉浪潮日益壯大。以暴力攫取政權的亂局成為歷史，一個嶄新的世界就在眼前。那么，我們怎樣才能預見這些變化的后續發展？我們的推斷能否比單純的猜測更進一步？我認為答案是肯定的。盡管這些沖擊接連發生，其巧合前所未有，但是每一樁都可以根據其發展歷程來分析。在最底層10億人的地區也有選舉競爭。這些地區在沖突后期也有許多緊張局勢。本書將援用這些事件來分析正在書寫中的歷史。當你閱讀《戰爭、槍炮與選票》的時候，你也許會發現，前沿性研究發展得非?？?。我就有這樣的感受。每天早晨步行上班時，我都想知道昨天傍晚我回家之前，是不是佩德羅、安珂、多米尼克、麗莎、本尼迪克特，或者瑪格麗特又解決了什么我們遇到的問題。我希望你也會有同樣的感受。

政治暴力是權力斗爭的一個變種。今天我們認為它是不合法的：強力并不構成權利[1]。上個世紀，民主的原則在高收入國家已經被充分認同，而且我們逐漸認識到它的益處。在通往權力的道路上，鋪路的應當是選票，而不是子彈。自從冷戰結束以來，高收入民主國家又向前邁進一步：從單純地認同民主的價值到積極地推廣民主。在伊拉克問題上，關于積極推廣民主的方式存在爭議：是直接用武力改換政權，還是僅限于和平的鼓勵和誘導。盡管存在爭議，但國際社會對于這個目標是有共識的，并且取得相當的成績：在短短20年之內，民主體制在低收入國家中擴張開來。那么，和平都有些什么結果呢？

好消息是，世界變得更安全。實際上，撇開世界大戰那種災難時期，人類社會從古至今，盡管曲折動蕩，但大致是朝著和平安定的大方向逐漸前進的。雖然我們一廂情愿地幻想在文明開化之前先民們是如何純善高貴，然而真實的遠古社會戰亂頻仍、生靈涂炭。那個傳說中人類失去的安寧的伊甸園從未存在過：和平是在漫長歲月中逐漸建立起來的，一千年又一千年，一個世紀又一個世紀，一個十年又一個十年。在政治暴力中尋求安全一直是人類社會的主題。中國筑起長城。古朱特人為抵御日耳曼部落修建橫跨日德蘭半島的屏障。這些名勝古跡屹立在時間的長河里，向我們證明集體防御所擁有的壓倒性優勢。這種優勢一直持續到不久前：作為全球最富裕的國家，美國為了應對蘇聯的威脅，在40年間投入的國防經費高達國民收入的9%。

蘇聯解體標志著一個時代的落幕。過去的10年雖然表面上混亂，其實是比較和平的。研究這類悲傷的課題使用的衡量因子是“戰爭相關的死亡人數” （battle-related deaths）。武裝沖突數據庫（Armed Conflict Data Set）滾動記錄大型沖突（一年內造成至少1000人死亡）以及小型沖突（一年內造成至少25人死亡）。根據上述衡量標準，我們來看看近來的歷史。

殖民主義末期（1946—1959），每年大約有4場戰爭、11場小型沖突。從殖民地獨立時期到1991年冷戰結束，沖突有持續惡化升級的趨勢。1991年的數據可謂觸目驚心，有17場大戰、35場小型沖突在世界各地同時進行。倘若暴力以這種速率蔓延，今天我們該身處一個噩夢般的世界。然而事后證明，暴力在1991年達到頂峰。今天的世界與殖民主義末期相比并不太平，但正在進行中的戰爭已經減少到5場、小型沖突下降至27場。所以看上去這一突破與民主制的勝利在趨勢上相符：憑借投票就無須動用槍炮。

然而我逐漸認識到這一令人欣慰的信念不過是個幻想。我們對付政治暴力的方法建立在罔顧現實的前提之上。某些國家長年飽受內戰之苦，族群分裂對立。所以現實的情況是，這些國家里選舉競爭層出不窮。自1991年始，粉飾民主成為一種時髦，隨處可見。一個落選的總統開始顯得而且多半感覺像一個異類。這就不止是時髦與否的問題：現任政府一旦落選，許多捐贈人就會轉走援助經費。如此一來，在職總統們就得嚴陣以待面對選民。有時候，他們知道自己受人民的愛戴，就信心滿滿。有時候，選民并沒有識時務地讓他們如愿。

選民們忘恩負義，總統們只好另辟蹊徑。有那么一兩個在操縱大選之前被阻止，比如贊比亞大權獨攬的肯尼思·卡翁達（Kenneth Kaunda），他在1991年舉行選舉，卻一敗涂地。截至本書成稿之時，在最底層10億人的國家里最近舉行選舉的是肯尼亞，時間是2007年12月。津巴布韋很快也將進行選舉。自卡翁達落選之后，現任總統們學會如何贏得選舉?？夏醽喆筮x中勝出的是現任總統齊貝吉（Kibaki），然而在肯尼亞國內，人們并不認為他的連任是民主的勝利。肯尼亞民主教育研究所（Kenya's Institute for Education in Democracy）所長孔奇·穆麗（Koki Muli）如是評價：“這是一場政變?！盵2]至于津巴布韋的大選，親愛的讀者，你比我有優勢，因為你已經知道結果。我無法預知誰將在2008年當選美國總統，但非常清楚即將贏得津巴布韋大選的人：我確信穆加貝（Mugabe）總統將會連任。盡管需要選舉，總統們已經掌握一整套手段來攥緊權力。而這些選舉進行的大背景是制衡缺位、族群分裂以及沖突后期緊張局勢下的社會。

后冷戰時代國際社會固然獲得勝利，后殖民時代內戰紛爭雖然得到平定，但是與此同時，在這個節點上局勢之脆弱令人擔憂。沖突后形勢危機四伏。歷史上，許多沖突平息后的國家和平局面維持不到10年又再陷戰亂。20世紀90年代以來，國際社會越來越依賴并堅持推行選舉制度，作為緩和沖突后國家緊張局勢和族群仇恨的靈丹妙藥。畢竟，選舉制度應當賦予當選人執政的合法性。為了爭取選票，當選人的施政方針也一定做到兼容并包。只可惜，這個寬慰人心的藥方解治不了越發顯而易見的現實癥結。

要真正解決政治暴力的問題，我們必須弄清楚為何貧窮的小國會如此危險。要直面政治暴力的真相，我們必須了解它的實施途徑：槍炮、戰爭和政變。我知道，不是槍炮殺人，而是人殺人。政府可以不費一槍一彈地進行一場非常有效的種族滅絕——盧旺達大屠殺使用的是砍刀。然而當兩個集團產生暴力沖突時，握著更多槍桿的一方贏面較大：助暴力以槍炮，無異于為虎添翼。所以我就從槍炮開始研究，從而發現關于它們的供給和需求的離奇故事。卡拉什尼科夫沖鋒槍[3]的非法交易提供武器來源，而“力利浦特”（Lilliput）[4]的軍備競賽推動著市場需求。

戰爭并未完全退出歷史舞臺，但現今只在“別處”發生。富裕的國家之間不再交戰，其國內也無內戰。中產收入的國家里戰爭也幾乎消失。甚至低收入的大國也相當和平：中國和印度都擁有龐大的軍隊，但過去40余年間，兩國干戈不興，秋毫無犯。也許世界控制不了核擴散：早晚會有越來越多的中等國家希望以核技術登上世界舞臺。然而在過去的60年中，核武器的“首次使用”已經成為一個恐怖的禁忌，我看不出有什么打破威懾平衡的可能。

隨著強國之間和平的到來，戰爭的規模也縮小了。如今只剩下一些小國在打小仗。往往暴力僅限于內戰：一國硝煙四起，他國作壁上觀。有時其他國家也會被卷入，大多是鄰國，有時是本地區內的國家。偶爾國際勢力會介入，或是為了防止一國內部暴亂，例如在剛果民主共和國的維和行動；或是為了驅逐侵略勢力，例如第一次海灣戰爭；又或是為了強行改換政體，例如第二次海灣戰爭。令人不安的事實是，相當多的貧困小國從結構上來說仍然危機重重。在最底層10億人的國家里，戰爭血腥、野蠻又漫長。這些都是內戰，其受害者大多為平民，而且耗時10倍于國際戰爭。雖然好在一波和平協議的達成使得內戰爆發的頻率有所下降，但是新的沖突暗潮洶涌，蓄勢待發。除去尚未平息的沖突，2004年有4場新的戰爭交火，接下來的一年稍有好轉，只有1場新的戰爭。但2005年并不太平，有8場小型沖突在這一年爆發，而2006年又有3場新的戰爭開火。

政治暴力并不需要通過戰爭以及隨之產生的“戰爭相關的死亡人數”來達成其奪權的目的。實際上，政治暴力最常見、最有效的手段通常能兵不血刃地攻城略地，那就是以政變的形式發動外科手術式的打擊。軍隊的本職是保護國民不受有組織的暴力傷害，有時卻搖身一變成為暴行的實施者。在全世界范圍內，自1945年以來發生了357起成功的軍事政變，然而每一次成功的背后也有許多的失敗。以非洲為例，該地區的相關數據有著全面的記錄，除了82起成功的政變之外，還有109起政變未遂，145起被扼殺于萌芽狀態中，相當于非洲每個國家平均經受過7次有預謀的外科手術式襲擊。在許多國家，被軍隊罷黜成了總統下臺最常見的原因。

槍炮、戰爭和政變就是最底層的10億人所在國家的現狀。它們毀了原本很有希望向前發展的國家。科特迪瓦曾經一度是最繁盛的非洲國家，它的衰落展示這三種形式的政治暴力在10年間輪番上演所造成的災難性后果。

那么，如果各種形式的政治暴力繼續作為獲得權力的主要途徑，這后果真有那么重要嗎？也許向這些國家輸出民主價值觀只不過是自我安慰的癡心妄想，還是讓他們維持原狀的比較好？我的回答是，這當然重要。

首先，我們的民主價值觀本身并沒有錯。政府不應該凌駕于國民之上發號施令，而應當為他們服務。從民眾受奴役到政府變公仆，在我們自己的社會里這一歷史進程是艱辛而漫長的。在最底層10億人的地區，政府職能的轉變估計也還有很長的路要走。我們過去的確低估其中的難度，沒有為民主制度奠定基礎，只輸出個空殼。我要論證的是，在民主的基礎構建尚且無法實施的時候，光作表面功夫非但不能加速建立民主責任制，只會適得其反。

這當然重要。因為在最底層10億人的族群分裂的國家，一旦政權是通過暴力手段贏得，后果通常就會很嚴重。在族群分裂的國家里，政治強人甚少高瞻遠矚，而極有可能以權謀私或受制于幕后小集團為其牟利。有遠大愿景的領導是很重要的，其職責是將政權國家轉變為民族國家。我們建政立國的方式犯了一個最根本的錯誤，就是忘記一個運轉良好的政權國家不僅要建立在共同利益之上，更需要建立在國民認同的基礎上。國民身份的認同不是自然產生的，而是通過政治打造的。鑄就國民認同，是政治領導人的使命。

這當然重要。因為通過暴力爭奪權力的過程代價太高昂。戰爭和政變不是請客吃飯，而是歷史的倒退。也許以少量的“戰爭相關的死亡人數”來衡量，目前的戰爭規模尚不算大，但越來越多的平民被卷入戰爭，并且事實上平民和戰斗人員的區別日益模糊，這表明即使是小型戰爭也會造成巨大的傷害。政治暴力不僅對于其所在國家來說是禍患，對國際社會來講也是公害。特別是它侵害鄰國，在主權問題上造成深遠的影響。

在最底層10億人的地區，首要的問題是，一個典型的國家太大同時又太小。國家太大，大到太多元分歧太大，以至于無法協作生產公共物品；國家太小，小到無法享受到國家安全這一關鍵公共物品的規模經濟效應。但是，了解問題本質的唯一意義就是幫助尋找有效的解決方案。如果問題在于國家太大，無法凝聚出一種世代傳承的國民身份認同感，那么國家的建設從根本上來講，就不適用當下時髦的藥方——制度的建設。因為在那之前，還要經歷一個必不可少的國民塑造的階段，而大多數上述國家的領導層尚不具備足夠的遠見卓識來完成這一使命。

如果問題在于國家太小，無法提供關鍵的公共物品，那么把國家主權作為建國的基石就失去了意義。在最底層10億人的地區，國家結構性的缺陷導致人民除了依靠國際社會供應必需的公共物品之外，別無他法。從某種程度上來說，這些國家也可以通過建立聯合主權的方式解決問題，但迄今為止他們在這一點上尤其失敗。不過這種失敗本身就是他們的癥狀：最底層10億人的地區亟需的大多數國際公共物品，只能由那些能夠團結協作的國家，也就是高收入國家來供應。然而最底層10億人的小國政府對主權的激烈捍衛，再加上高收入國家領導人的軟弱和冷漠，徹底限制了國際行動實際上能達到的效果。本書的核心建議是一種策略，憑借這種策略，國際社會只需要較小的干預就能控制最底層10億人的國家內在的政治暴力。這股迄今為止如此強大的毀滅性力量可以被駕馭，從而轉禍為福，把民主體制的破壞勢力變成其捍衛力量。

要駕馭最底層10億人的國家里固有的政治暴力，使其轉變為正義的能量，我們需要施加非常有限的一點國際力量。伊拉克戰爭之后，由高收入國家發起的國際維和行動變得不受歡迎，不僅高收入國家的選民不支持，最底層10億人的國家政府也起了戒心。然而軍事干涉可以起到關鍵作用：只要控制得當，就能在維護社會穩定的同時保障當地政府順利履行其對國民的職責，這兩者都是國家發展不可或缺的條件。

我清楚地知道自己的處境如走鋼絲。那些把最底層10億人的國家視作無可救藥的爛泥潭的人，很容易把本書里的建言認定為勞民傷財的理想主義。那些把這些國家看作新帝國主義擴張的受害者的人，則可能把這些提議貶斥為披著偽裝的帝國主義。最重要的是，對于那些認為任何形式的國內政治暴力都不合法的人，控制政治暴力并加以利用這個思路恐會觸犯其基本原則。但是，本書的建言并非勞民傷財的理想主義，而是得到分析和證據支撐的。它們也不是變相的帝國主義。最底層10億人的地區的人民和我們其他人一樣都享有同等權利，包括夢想擁有獨立的國家地位的正當權利。本書的建言也沒有破壞民主的原則。我想傳達的信息是，要實現建國和民主的夢想，目前的道路是行不通的。以主權神圣不可侵犯為名袒護虛假民主之實，就是走進死胡同。既然高收入世界應當為最底層10億人的地區提供瘧疾疫苗，那么同理也應為他們支援公共安全和政府責任，否則，上述三種公共物品就會長期嚴重短缺。而只有當它們的供應得到適當的保障后，最底層10億人的國家才可能得償夙愿，享有真正的主權。

終結政治暴力的愿景是我們的幻想、希望與戰略交匯得最為緊密之處。然而事實證明，這也正是我們基于幻想而犯錯的代價最沉重之所在。我所分析的每一個變局都蘊含著極大的希望，但事實證明每一個都是一把雙刃劍。它們很可能引發一系列事件而導致暴力激增。但這并非“事與愿違”那么簡單。運用現代的研究方法，我想我能闡釋，是什么決定民主將導致變革還是破壞。更令人警醒的是，我將說明，時至今日，在最底層的10億人的社會里實行民主非但沒有減少，反而引發更多政治暴力。不過，我傳遞這個信息并不是為了詆毀勇敢的人們爭取民主權利的努力：我不是為獨裁辯護?？墒侵挥凶叱龌孟?，我們才能制定切實可行的措施，發揮民主制度作為正義力量的毋庸置疑的潛力。

注釋：

[1]引自盧梭《社會契約論》?！g注。

[2]“齊貝吉當選引發肯尼亞騷亂”，《金融時報》，2007年12月31日，第6版。

[3]俄羅斯設計的一系列自動步槍，如AK-47突擊步槍?！g注。

[4]力利浦特，英國作家喬納森·斯威夫特小說《格列佛游記》中虛構的小人國，居民身高僅6英寸左右?！g注。