第二節　國內外進展

本節主要從健康保險制度、衛生事業行政管理、公共衛生政策、藥品供應及安全管理、食品安全管理等熱點方面進行現狀分析。

一、健康保險國內外發展現狀

健康保險最早起源于19世紀英國，其最初表現形式是傷害保險。1848年英國鐵路運輸部門第一次為鐵路運輸意外傷害提供保險。歐洲是商業健康保險的發源地。早期的健康保險主要是疾病保險，第一份疾病保單是美國于19世紀中葉簽發的。1886年，瑞士的一家保險公司開始對以急性傳染病為主的重大疾病進行承保，為后來南非首創的現代重大疾病保險奠定了雛形。1900年，美國紐約州的優良意外保險公司把建立在年金基礎上的意外傷害和疾病保險引進英國，并很快普及。到1915年英國傷害保險給付已經包括了住院、內外科治療和看護費用，1920年開始出現團體傷害和疾病保險。

德國于1883年頒布了世界上第一部社會保險法《醫療保險法》，該法規定由國家建立健康保險計劃，其保險費按收入的一定比例向勞動者和雇主強制征收，保險基金由非營利性的疾病基金會管理，保險管理制度較為完善。其醫療保險的任務是在投保者及其家屬生病時或采取預防措施時，提供用度和服務，以保障和恢復投保人及其家屬的健康。具體內容有：增進健康、防止疾病，早期發現疾病、治療疾病、醫療康復及病人護理等。

近年來，德國為了控制日益龐大的醫療保險支出，對醫療保險制度作了兩方面的改革：一是實施固定用度制，達到病有所醫，又防止奢侈浪費的目的。所謂固定用度制，保險公司和醫生委員會對治療某種處方藥量和藥類做出用度上的規定，規定以內的用度由保險機構承擔超過規定用度由患者自理。二是建立醫療單位、疾病保險機構和醫療投保人之間經濟利益約束機制。一部分地區試行保險費退還制度，假如參加醫療保險的人在1年之內并未使用保險費，那么投保人可獲得全年保險費的1/12的退還款。假如一年里使用醫療用度不超過全年保險費的1/12，退還款為全年保險費的1/12減去所使用的醫療費用。

美國是商業健康保險非常發達的國家，社會醫療保險只覆蓋少數人群。美國在1965年，以1935年《社會保障法》修正案的形式，通過了國家醫療保險項目，分別是針對65歲以上老年人的醫療照顧（Medicare），和針對窮人、殘疾人的醫療救助項目（Medicaid）。目前美國仍是以雇傭關系為基礎的私人醫療保險為主，國家醫療保險項目為補充。大多數人群主要靠各種形式的私營健康保險，包括保險公司提供的商業健康保險、第三方管理的企業自保計劃，以及藍十字、藍盾等非營利性組織提供的健康保險計劃等。美國1973年頒布了《健康維護保護法案》，正式明確了管理式醫療保險，該模式以控制醫療費用為主要目的，日益受到重視，采用該模式的醫療保險機構也大量涌現。

英國實施全民醫療服務制度（National Health Service，NHS），醫療服務主要由公立醫院提供，包括兩個層級的醫療體系，一是以社區為主的第一線醫療網（community-based primary health care），通常由社區駐診提供醫療保健的一般家庭醫師（general practitioner，GP）及護士提供服務，第二層則為NHS的醫院服務（hospital-based specialist services），由各科的專科醫師負責并接手由GP所轉診（refer）的病人，或處理一些重大的意外事故及急診患者。英國全民保健項目由社會保障主管機構將醫療費直接付給提供服務的醫院和藥品供應者。患病的被保險人與醫院之間不發生直接的財務關系。這種免費醫療服務方式通常是由政府機關、企業或醫療保險主管機構，醫生與醫院或藥品供應者分別簽訂契約，按照服務項目、類別、承治人數等，規定相應的報酬或發給固定薪金，對于醫藥費用則按規定實報實銷。

目前國際上主要的醫療保障制度模式可分為四種：全民醫療服務型、社會醫療保險型、市場醫療保險型和儲蓄醫療保險型。

全民醫療服務模式是指政府以稅收方式籌集資金，直接組建醫療機構或對已有的醫療機構進行國有化，免費向全體國民提供包括預防保健、疾病診治和護理等一攬子衛生保健服務的一種醫療保障制度；采取國家衛生服務保障制度模式的主要是一些福利國家，如英國、瑞典、加拿大、西班牙等。

社會醫療保險型是指政府采取保險形式制定強制性醫療保障制度。政府的主要責任是通過法律法規和行政規章來組織與規范醫療保障制度，對醫療保險制度的具體運作管理不直接干涉。

市場醫療保險模式是在國家商業保險法規的規范下，由市場保險組織生產和提供醫療保險產品，個人或企業團體自愿購買的一種制度模式。

儲蓄醫療保障制度是依據法律規定，強制性地以家庭或個人為單位建立醫療儲蓄基金，用以支付日后患病所需醫療費用的醫療保障制度。在這種制度模式下，政府的主要責任是立法強制和監督，風險責任主要由個人或者家庭分擔。這種醫療保障制度模式源于新加坡，被馬來西亞、印度、印度尼西亞等國家所采用。

此外，各個國家都會對低收入弱勢群體提供某種形式的醫療救助或者醫療傾斜政策，如在美國，雖然實行市場化導向的醫療保障模式，但仍對老年人提供醫療照顧計劃，對窮人提供醫療救助計劃。

我國的健康保險是80年代恢復國內保險后才逐漸發展起來，當時主要由壽險公司承辦醫療費用保險、疾病保險、護理保險、殘疾收入保險等業務。1983年“上海市合作社職工健康保險”是國內恢復保險業務后第一個健康保險業務。隨著1998年底國務院頒布《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，明確了商業健康保險的市場空間，各家保險公司開始重視健康保險的發展，在較短的時間內，幾乎所有的國內保險公司都組建了健康保險專職管理機構，搶占各地醫療體制改革后職工補充醫療保險市場。2002年年底，中國保險監督管理委員會頒布了《關于加快健康保險發展的指導意見》，提出了健康險專業化經營的指導法相，促進了健康保險的發展。

近年來，隨著我國社會保障制度改革的逐步深入，健康保險的重要作用逐漸為人們所認識。我國已基本建立起以基本醫療保險為主體，其他多種形式醫療保險和商業健康保險為補充，覆蓋城鄉居民的多層次健康保障體系。其中，城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療和城鄉醫療救助共同組成基本醫療保障體系，分別覆蓋城鎮就業人口、城鎮非就業人口、農村人口和城鄉困難人群。在推進基本醫療保險制度改革的同時，我國也在積極探索建立城鄉醫療救助制度，完善補充醫療保險制度，推動商業健康保險發展。但是，健康保障體系在公平性、適應流動性、保障水平、可持續性等方面均有待進一步加強和完善。

二、國內外健康管理體制現狀

各國健康管理體制的形成與發展主要取決于其社會制度、經濟發展水平和對健康的社會價值取向。

從醫藥衛生管理體制的角度看，國際上目前主要有兩種模式：一種是市場主導型；另一種是政府主導型。美國是全球市場導向最明顯的醫藥衛生管理體制，醫療衛生的供給由市場決定。其醫療服務費用主要是以商業保險等形式籌集，而公共衛生服務是由政府提供的福利性事業。政府除了嚴格監管外還負責為窮人、老人提供醫療保險和公共衛生服務。英國是政府主導型醫藥衛生管理體制的代表，主要由政府提供醫療保健，建立了集醫療衛生服務、醫療保障和服務監管功能于一體的國民健康服務（National Health Service，NHS）體系。該體系是英國社會福利制度中最重要的部分之一。英國所有的納稅人和在英國有居住權的人都有免費享受該體系服務的權利。

從與健康有關的諸如醫保、醫政、環境、社會福利等事務的行政管理體制來看，美國在國家層面設立國家健康和人類服務部（United States Department of Health and Human Services，HHS），它是維護美國公民健康、提供公共健康保障服務的聯邦政府行政部門，其中一項主要職責就是為沒有能力參加商業醫療保險的人群提供醫保服務，包括Medicare和Medicaid，因此它是一個集醫療衛生管理和健康保障管理為一體的政府行政部門。州和州以下的政府設管理健康服務的部門（Department of Health Services），其管理領域包括醫療保險、居民行為健康、疾病預防控制、社區公共健康、健康環境、母嬰健康、老年人居家護理、緊急救護、護理院、醫院及其他保健提供者。英國在內閣中專門設有健康大臣，英聯邦專門負責NHS的部門是健康部，由健康大臣兼任部長。聯邦健康部的大部分支出用于NHS。日本從2008年起將原來的厚生省改為厚生勞動省（Ministry of Health，Labor and Welfare），體現了將健康、社會保障和稅收實行一體化改革的原則。

新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國醫藥衛生事業取得了顯著成就，覆蓋城鄉的醫藥衛生服務體系基本形成，疾病防治能力不斷增強，醫療保障覆蓋人口逐步擴大，衛生科技水平迅速提高，人民群眾健康水平明顯改善，居民主要健康指標處于發展中國家前列。尤其是抗擊“非典”取得重大勝利以來，各級政府投入加大，公共衛生、農村醫療衛生和城市社區衛生發展加快，新型農村合作醫療和城鎮居民基本醫療保險取得突破性進展，為深化醫藥衛生體制改革打下了良好基礎。

新醫改實施以來，在黨中央、國務院領導下，各地區、各有關部門認真貫徹落實中央的決策部署，緊緊圍繞加快推進基本醫療保障制度建設、初步建立國家基本藥物制度、健全基層醫療衛生服務體系、促進基本公共衛生服務逐步均等化和推進公立醫院改革試點等五項重點改革任務，堅持保基本、強基層、建機制的基本原則，遵循統籌協調、突出重點、循序漸進的改革方法，克服起步階段的種種困難，大力協同，積極行動，加大投入，建立機制，有序推進五項重點改革任務，改革取得明顯進展和初步成效。一是全民基本醫保制度框架初步形成。基本醫療保障制度覆蓋全體城鄉居民兩年多來，基本醫保覆蓋面擴展迅速。二是國家基本藥物制度初步建立。建立國家基本藥物制度是一項重大制度創新，旨在保障群眾基本用藥需求、減輕群眾用藥負擔，同時也是破除基層醫療衛生機構“以藥補醫”機制的關鍵環節。三是基層醫療衛生服務體系逐步健全。四是基本公共衛生服務均等化水平明顯提高。公共衛生服務投入力度大，標準城鄉統一。五是公立醫院改革試點積極推進。

但是，我國與健康管理相關的行政管理體制中也存在著不少問題，其中突出的一點是健康問題涉及至少十多個部委，有時候相關政策還互相沖突，這種分割程度是世界上獨一無二的。職責交叉、政出多門的問題比較突出，各部門間很難協調配合，不利于統籌各類衛生資源配置，不利于進行有效的監管，不利于應對重大公共衛生事件，不利于提高工作效率，也不利于問責制的落實，因此必須推行健康管理行政管理體制的改革。

三、國內外健康管理政策的現狀

健康管理政策的內涵可以包括醫藥衛生管理體制、健康保障體制、食品安全、藥品安全等方面。但在體制問題確定之后，主要的就是指公共健康政策（The Policy of Public Health）。

在國外，公共健康（Public Health）通常被認為是健康體系的重要組成部分，其目的是通過推行有效的公共健康項目改善人均期望壽命和其他健康人群的標志性健康指標。公共健康包括健康促進（即激勵和引導健康行為的活動）和健康保護（即保護人們不受健康危害的行動）兩大方面。因此，凡是與健康促進和健康保護相關的政策均列為公共健康政策。健康促進的公共健康政策包括政府采取的控煙、促進良好生活方式及改善營養等方面的措施和指南，而健康保護方面的公共健康政策則主要包括健康監測、防止群體暴露于健康危險因素的干預措施等政府主導的旨在預防疾病的發生和擴散的措施和行動。

世界各國的公共健康政策各有不同。美國將公共健康政策界定為：社會各界針對持續和不斷增多的危及公眾健康的因素，共同采取的保障人民健康的措施和規定。這些危及公眾健康的因素包括眼前的危機（如艾滋病的流行）、持續存在的問題（如傷害和慢性病）及正在增大的挑戰（如人口的老齡化，工業化帶來的有毒物質，通過空氣、水、土壤和食物傳播的有害物質等）。

英國將公共衛生的職責定義為：人群健康的監測、健康需求的認識、健康促進政策的制訂及健康服務的評估。歐盟組織將公共健康定義為：全社會有組織的促進健康和預防疾病的行為。

公共健康政策在我國長期被稱為公共衛生政策。其背景起源于我國解放初期衛生狀況不佳，無論城市和鄉村都存在著不同程度的環境衛生臟、亂、差。由于環境不衛生導致傳染性疾病、感染性疾病多發。通過在全國范圍內群眾性的愛國衛生運動，改變不衛生的習慣和環境成為當時的迫切任務和有效手段。因此，將“health”翻譯成“衛生”，將管理衛生和健康的部門成為衛生部（廳、局），與公共健康相關的政策稱為公共衛生政策。

我國現行的公共衛生政策可分為三大類：一是針對不同人群的健康管理政策，如針對母嬰、兒童及老年人的公共衛生政策；二是針對重大疾病和健康問題和公共衛生政策，包括傳染病控制、地方病防治、慢性病防治、精神衛生和傷害防治等方面的公共衛生政策；三是針對健康危險因素的公共衛生政策，包括針對環境、食品、職業危害因素的公共衛生政策等。將各個領域的公共衛生政策整理，可以歸并成十大公共衛生策略，包括免疫規劃、安全飲水、衛生應急、風險評估、煙草控制、合理營養、全民健身、健康教育、依托社區衛生、監測與信息系統。

四、國內外食品安全管理現狀

食品安全是1974年聯合國提出的概念，指食品無毒、無害，符合應當有的營養要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。食品安全包括食品質量、食品營養、食品衛生等相關方面的內容，涉及食品加工、包裝、存儲、運輸、銷售、食用等諸多環節。20世紀80年代后.一些國家以及有關國際組織從社會系統工程建設的角度出發，逐步以食品安全的綜合立法替代衛生、質量、營養等要素立法。美國、英國、法國、歐盟、加拿大、日本等經濟發達國家均已建立了較為完善的國家食品質量安全法律體系和配套的監督管理體系，從而保證了政府監管有力，國民能享受到安全、衛生的食品。

1.英國

英國是較早重視食品安全并制定相關法律的國家之一，其體系完善，法律責任嚴格，監管職責明確，措施具體，形成了立法與監管齊下的管理體系。英國從1984年開始分別制定了《食品法》、《食品安全法》、《食品標準法》和《食品衛生法》等，同時還出臺許多專門規定，如《甜品規定》、《食品標簽規定》、《肉類制品規定》、《飼料衛生規定》和《食品添加劑規定》等。在英國，責任主體違法，不僅要承擔對受害者的民事賠償責任，還要根據違法程度和具體情況承受相應的行政處罰乃至刑事制裁。例如，根據《食品安全法》，一般違法行為根據具體情節處以5000英鎊的罰款或3個月以內的監禁；銷售不符合質量標準要求的食品或提供食品致人健康損害的，處以最高2萬英鎊的罰款或6個月監禁；違法情節和造成后果十分嚴重的，對違法者最高處以無上限罰款或兩年監禁。食品安全監管由聯邦政府、地方主管當局以及多個組織共同承擔。

為強化監管，英國政府于1997年成立了食品標準局。該局是不隸屬于任何政府部門的獨立監督機構，負責食品安全總體事務和制定各種標準，實行衛生大臣負責制，每年向國會提交年度報告。食品標準局還設立了特別工作組，由該局首席執行官掛帥，加強對食品鏈各環節的監控。

英國法律授權監管機關可對食品的生產、加工和銷售場所進行檢查，并規定檢查人員有權檢查、復制和扣押有關記錄，取樣分析。食品衛生官員經常對餐館、外賣店、超市、食品批發市場進行不定期檢查。在英國，屠宰場是重點監控場所，為保障食品的安全，政府對各屠宰場實行全程監督；大型肉制品和水產品批發市場也是檢查重點，食品衛生檢查官員每天在這些場所進行仔細地抽樣檢查，確保出售的商品來源渠道合法并符合衛生標準。

在英國食品安全監管方面，一個重要特征是執行食品追溯和召回制度。食品追溯制度是為了實現對食品從農田到餐桌整個過程的有效控制、保證食品質量安全而實施的對食品質量的全程監控制度。監管機關如發現食品存在問題，可以通過電腦記錄很快查到食品的來源。一旦發生重大食品安全事故，地方主管部門可立即調查并確定可能受事故影響的范圍、對健康造成危害的程度，通知公眾并緊急收回已流通的食品，同時將有關資料送交國家衛生部，以便在全國范圍內統籌安排工作，控制事態，最大限度地保護消費者權益。

為追查食物中毒事件，英國政府還建立了食品危害報警系統、食物中毒通知系統、化驗所匯報系統和流行病學通信及咨詢網絡系統。嚴格的法律和系統的監管有效地控制了有害食品在英國市場流通，消費者權益在相當程度上得到了保護。

此外，英國有BRC（英國零售商協會），他們是一個代表著英國食品零售商利益的協會，他們制定了Global Food Standard，即做英國出口的人們所熟悉的BRC標準，他們是把食品安全管理做到了市場的層面上，每個零售商都對供應商進行監督，這樣，食品制造商要把產品放在零售商那里賣，就得符合他們的要求，所以這就是一個驅食品制造商投入進行食品安全管理的最直接動力。而這個是一個很成熟的食品市場，從國家，到民眾，都對食品工業在做著監督。

2.法國

在法國，保障食品安全的兩個重點工作是打擊舞弊行為和畜牧業監督，與之相應的兩個新部門近幾年也應運而生。其中，直接由法國農業部管轄的食品總局主要負責保證動植物及其產品的衛生安全、監督質量體系管理等。競爭、消費和打擊舞弊總局則要負責檢查包括食品標簽、添加劑在內的各項指標。法國農民也已經意識到，消費者越來越關注食品安全乃至食品產地和生產過程的衛生標準以及對環境的影響。所謂理性農業，是指通盤考慮生產者經濟利益、消費者需求和環境保護的具有競爭力的農業。其目的是保障農民收入、提高農產品質量和有利于環境保護。法國媒體認為，這種農業可持續發展形式具有強大的生命力，同時還大大提高了食品安全性。

在銷售環節，實現信息透明是保證食品安全的重要措施。除了每種商品都要標明生產日期、保質期、成分等必需內容外，凡是涉及轉基因的食品，不論是種植時使用了轉基因種子，還是加工時使用了轉基因添加劑等，都須在標簽上標明。此外，法國規定，食品中所有的添加劑必須詳細列出。由于“瘋牛病”的影響，從2000年9月1日起，歐盟各國對出售的肉類實施一種專門的標簽系統，要求標簽上必須標明批號、屠宰所在國家和屠宰場許可號、加工所在國家和加工車間號。從2002年1月開始，又增加了動物出生國和飼養國兩項內容。有了標準，重在執行。位于巴黎郊區的蘭吉斯超級食品批發市場是歐洲最大的食品批發集散地，也是巴黎市的“菜籃子”，這里的商品品種豐富、價格便宜。為了保證食品質量，法國農業部設有專門人員，每天24小時不斷抽查各種產品。

1996年英國發現了瘋牛病；2000年年初，法國發現一些肉類食品中含有致命的李斯特桿菌；2001年英國暴發口蹄疫。一味追求利潤最大化導致歐盟區域內頻現食品安全危機，這使得消費者在選擇食品時更加謹慎，也促使食品安全問題愈發受到重視

3.德國

一直以來，德國政府實行的食品安全監管以及食品企業自查和報告制度，成為德國保護消費者健康的決定性機制。

德國的食品監督歸各州負責，州政府相關部門制定監管方案，由各市縣食品監督官員和獸醫官員負責執行。聯邦消費者保護和食品安全局（BVL）負責協調和指導工作。在德國，那些在食品、日用品和美容化妝用品領域從事生產、加工和銷售的企業，都要定期接受各地區機構的檢查。

食品生產企業都要在當地食品監督部門登記注冊，并被歸入風險列表中。監管部門按照風險的高低確定各企業抽樣樣品的數量。每年各州實驗室要對大約40萬個樣本進行檢驗，檢驗內容包括樣本成分、病菌類型及數量等。

食品往往離不開各種添加劑，添加劑直接關系到食品安全與否。在德國，添加劑只有在被證明安全可靠并且技術上有必要時，才能獲得使用許可證明。德國《添加劑許可法規》對允許使用哪些添加劑、使用量、可以在哪些產品中使用都有具體規定。食品生產商必須在食品標簽上將所使用的添加劑一一列出。

消費者自身加強保護意識也非常重要。例如，一旦發現食品企業存在衛生標準，不合格或者食品標簽有誤，可以通知當地食品監管部門。如果買回家的食品在規定的保質期內出現變質現象，也可以向食品監管部門舉報。聯邦消費者保護部開設有“我們吃什么”網站，提供多種有關食品安全的信息，幫助消費者加強自我保護能力。

值得一提的是，歐盟范圍內已經初步形成了統一、有效的食品安全防范機制，即歐盟食品和飼料快速警報系統。德國新的《食品和飼料法典》和《添加劑許可法規》的一大特點就是與歐盟法律法規接軌。

如果某個州的食品監管部門確定某種食品或動物飼料對人體健康有害，將報告BVL。該機構對匯總來的報告的完整性和正確性加以分析，并報告歐盟委員會。報告涉及產品種類、原產地、銷售渠道、危險性以及采取的措施等內容。如果報告來自其他歐盟成員國，BVL將從歐盟委員會接到報告，并繼續傳遞給各州。如果BVL接到的報告中包含有對人體健康危害程度不明的信息，它將首先請求聯邦風險評估機構進行毒理學分析，根據鑒定結果再決定是不是在快速警告系統中繼續傳遞這一信息。

4.美國

美國的食品安全監管體系遵循以下指導原則：只允許安全健康的食品上市；食品安全的監管決策必須有科學基礎；政府承擔執法責任；制造商、分銷商、進口商和其他企業必須遵守法規，否則將受處罰；監管程序透明化，便于公眾了解。

美國整個食品安全監管體系分為聯邦、州和地區三個層次。以聯邦為例，負責食品安全的機構主要有衛生與公眾服務部下屬的食品和藥物管理局和疾病控制和預防中心，農業部下屬的食品安全及檢驗局和動植物衛生檢驗局，以及環境保護局。

三級監管機構的許多部門都聘用流行病學專家、微生物學家和食品科研專家等人員，采取專業人員進駐食品加工廠、飼養場等方式，從原料采集、生產、流通、銷售和售后等各個環節進行全方位監管，構成覆蓋全國的立體監管網絡。與之相配套的是涵蓋食品產業各環節的食品安全法律及產業標準，既有類似《聯邦食品、藥品和化妝品法》這樣的綜合性法律，也有《食品添加劑修正案》這樣的具體法規。

一旦被查出食品安全有問題，食品供應商和銷售商將面臨嚴厲的處罰和數目驚人的巨額罰款。美國特別重視學生午餐之類的重要食品的安全性，通常由聯邦政府直接控制，一旦發現問題，有關部門可以當場扣留這些食品。百密一疏，萬一食品安全出現問題，召回制度就會發揮作用。

民間的消費者保護團體也是食品安全監管的重要力量。比如2006年6月，一個名為“公眾利益科學中心”的團體就起訴肯德基使用反式脂肪含量高的烹調油。在網絡普及的美國，通過互聯網發布食品安全信息十分普遍。聯邦政府專門設立了一個“政府食品安全信息門戶網站”。通過該網站，人們可以鏈接到與食品安全相關的各個站點，查找到準確、權威并更新及時的信息。

5.俄羅斯

在保障食品安全方面，俄羅斯并不乏相關法律文件和技術標準。《食品安全法》、《消費者權益保護法》、各種政府決議及地方規定都對此有詳盡而明確的要求。然而，現實生活中食品安全問題仍不時凸顯，其中關鍵不在于無法可依，而在于有法不依、執法不嚴。

在俄羅斯，食品安全保障工作過去一直由國家衛生防疫部門、獸醫部門、質檢部門及消費權益保護機構共同負責。但俗話說“三個和尚沒水吃”，婆婆太多也帶來職責劃分不清、推卸責任甚至相互扯皮的弊端，最終使食品安全管理工作無法落到實處。這一局面在2004年開始得到改觀。當年3月，俄羅斯總統普京為理順食品安全管理機制，命令對相關行政管理機構進行調整，在俄羅斯衛生和社會發展部下設立聯邦消費者權益和公民平安保護監督局，將俄羅斯境內食品貿易、質量監督及消費者權益保護工作交由該局集中負責。

新機構的成立對于集中行政資源、監控食品質量和安全起到了積極作用。其職責范圍包括：檢查食品制造和銷售場所的衛生防疫情況，對進口食品進行登記備案，在新食品上市前進行食品安全鑒定，對市場所售食品進行安全及營養方面的鑒定和科學研究，以及制止有損消費者權益的行為等。該局在全俄各聯邦主體設有分局，負責當地的食品安全檢查和監控工作。

6.日本

早在1947年，日本就制定了《食品衛生法》，先后對《食品衛生法》進行了10多次修改。2006年新修訂的《食品衛生法》中規定，日本開始實施關于食品中殘留農藥的“肯定列表制度”，將設定殘留限量標準的對象從原先的288種增加到799種，而且必須定期對所有農藥和動物藥品殘留量進行抽檢。

為了讓消費者放心，日本有關方面還建立了農產品生產履歷管理系統，要求生產、流通等各部門采用電子標簽，詳細記載產品生產和流通過程的各種數據。日本還于2003年出臺了《食品安全基本法》，并在內閣府增設了食品安全委員會，以便對涉及食品安全的事務進行管理，并對食品安全作出科學評估。另外，農林水產省設立了“食品安全危機管理小組”，建立內部聯絡體制，負責應對突發性重大食品安全問題。

7.中國

改革開放以來，特別是我國逐步建立起社會主義市場經濟體制以來，隨著我國政府管理職能的不斷健全，作為政府管理的重要方面，食品安全的監管體制已初步建立起來，形成了以《中華人民共和國食品安全法》等食品安全法規和標準體系為依據，衛生、質量監督、工商、食品藥品監督、農業、環保等各職能部門實施條塊管理，各司其職的管理體系。我同目前已經實施或準備實施的食品安全管理制度主要有：食品生產市場準入（QS）制度；食品流通、餐飲服務許可制度；食品安全風險監測、風險分析和風險預警制度；食品安全全過程控制制度；突發食品安全事件預防和應急控制制度；食品安全追溯制度；食品安全召田和無害化處理制度；食品安全信息收集和發布制度等。隨著這些制度的逐步實施和完善，將對食品安全監管水平的提高起到積極的促進作用。

我國對食品檢測實驗室實行統一的認證認可管理，保證了檢測結果的科學、公正。目前共有3913家食品類檢測實驗室通過了實驗室資質認定（計量認證），其中食品類國家產品質檢中心48家，重點食品類實驗室35家，這些實驗室的檢測能力和檢測水平均達到了國際較先進水平。

但是，目前國內的食品安全問題仍然比較突出，在食品的生產、加工、流通、消費等主要環節都存在安全隱患。如：農產品生產環節過量使用化肥導致農產品殘留超標、耕地嚴重污染；藥物的超劑量使用使得種植、養殖農產品中農藥、獸藥的殘留超標；違法使用瘦肉精、增甜劑等添加劑；為改進外觀、增加產量，濫用催熟劑、膨大劑等激素類藥物。食品生產加工環節存在生產工藝落后，殘留病源性微生物；加工原料不合格；過量使用食品添加劑；非法使用化學添加劑（如三聚氰胺）等。食品流通環節存在批發和出售偽劣食品、蓄意更改生產日期等問題。

造成上述現象的一個主要的原因就是監管不力。具體體現在：

第一，部門之間食品安全監管銜接不到位。歐美的成功經驗顯示，有效制約食品安全事故發生的關鍵在于政府的有效監管。2013年，大部制改革后，新成立的國家食品藥品監督管理總局，主要負責食品加工、流通、消費等環節的質量監管，農業部負責養殖、種植農產品的質量安全和生豬定點屠宰，國家衛生和計劃生育委員會負責食品安全風險的評估和食品安全標準的制定。這確實可以使多部門分管情況下，部門之間爭搶利益、推諉問題的亂象得到遏制。但是仍存在國家食品藥品監督管理總局的監管，與農業部的監管及國家衛生和計劃生育委員會的標準未能完全“無縫銜接”，在監控重點、監控標準、監控方式等方面容易造成銜接不到位、相互扯皮等問題。

第二，食品安全監管相關法律法規不夠完善。有關食品安全的相關法律法規是實現食品安全監管的法律保證。一套完善的食品安全監管法律法規，應該包括基本法，以及針對不同種類食品的不同方面進行管理的專項法律。當前中國食品安全相關法律法規缺失、滯后，主要體現在：一是缺乏有針對性的相關環節配套法律法規，如《食品衛生法》僅針對食品在生產經營過程中的衛生要求做出了相應的規定，并不包括食品的種植、養殖過程；二是缺乏針對具體細節的操作規程，如中國的《食品召回管理規定》僅是一個行政規章，對召回的具體步驟、召回后缺陷產品的處理、對受害方的補償等都沒有具體的規定；《產品質量法》缺乏具體的實施細則，導致原則性條款不明確，影響執行。

第三，食品安全監管在實踐操作層面上難度較大。長期以來，中國采取的是一種粗放式經濟發展方式，導致食品安全監管難度較大。在農產品生產環節，主要以農戶為基本生產單位，他們大多文化程度低，食品安全意識淡薄，生產方式落后，場地分散，監管難度大。在加工環節方面，食品加工企業數量多，個體工商戶占比較大。各食品生產企業在設備、工藝、規模和環境等方面差別較大，造成監管困難。在食品流通環節，食品經營戶數量多，以個體工商戶為主，地點分散，致使監管困難。粗放式的經濟發展方式對土地、水及大氣都有不同程度的污染，從而間接造成牲畜、奶源、水產和種植作物的安全問題，監管起來困難不小。

第四，社會監督機制不健全。食品安全監管的主體主要包括政府、食品業、消費者、行業協會、媒體等。除政府的有效監管外，來自食品業、消費者、行業協會、媒體等的社會監督也不可或缺。目前中國食品監管社會監督機制不健全，各個主體之間不能相互有效制衡。食品業缺乏自律和自治，食品安全問題企業不能得到有效抵制，媒體報道不及時甚至隱瞞部分真相，消費者缺乏消費知識和消費理性，同時缺乏舉報途徑，從而導致食品安全問題頻發。

五、國內外傷害防治的現狀

世界各國普遍將傷害防治問題放在政府工作的重要地位，其中以安全生產和交通安全為重中之重。在安全生產方面，各國的安全法規、監督管理體制和安全文化建設等都有很多值得借鑒的經驗和做法，歸納起來主要表現在：立法先行確保安全生產，實施職業安全與健康計劃，工傷保險制度預防在先，嚴密的安全生產監察監管體制，安全科學快速發展減少事故發生，建設安全文化，重視安全培訓等。

在交通安全方面，為適應管理大交通與綜合運輸的需要，美國交通部采取典型的大部制結構。美國國家一級設有交通運輸部，在各州設有交通運輸廳及車輛管理局。英國現行的交通安全管理主要職責由運輸、地方事務和環境部負責，運輸部由交通運輸管理、環境保護及地方事務3個部門合并組成。此外，英國政府在各部之外設立若干執行局，執行局本身仍屬于政府部門，負責向社會提供高質量的職能服務。此外，目前大多數的北美和歐洲國家以及部分亞洲、非洲與南美國家都已經制定了道路交通安全綱要，這些國家的道路安全狀況都得到了不同程度的改善，其中瑞典和荷蘭為制定道路交通安全綱要提供了較為成功的典范。在亞洲國家中，日本是較早開展道路交通安全計劃的國家，從1966年開始到現在40余年來，經歷2個三年計劃、7個五年計劃，主要效果是盡管機動車輛從2000萬輛增加到近8000萬輛，幾乎增加了三倍，但日本全國交通事故死亡人數從1970年的16 765人減少到2002年的8326人，減少了50%。

我國政府也非常重視傷害的防治。過去50年，中國政府的相關職能部門出臺了一系列與預防和控制傷害相關的政策、法律、法規，包括生產安全、道路交通安全、學生安全以及預防自殺等，形成了傷害預防與控制的相關法規體系。特別值得一提的是我國政府對地震等自然災害的人身救治，其重視程度、效率之高、效果之好在全世界的傷害防治中首屈一指。傷害的預防、控制治療涉及多個部門。已經成立了各類部門協調委員會，包括27個部門組成的安全生產委員會，15個部門組成的道路交通傷害防治部際聯席會議等。