四、結(jié)果導(dǎo)向的評價指標(biāo)

單純從政府的立場上看，有無決策失誤和是否發(fā)生群體性事件兩個方面屬于“穩(wěn)評”質(zhì)量的直接效果。但是，想要展現(xiàn)“穩(wěn)評”效果的社會性、全面性和參與性，仍需在上述指標(biāo)里增加新的測量維度。本文從“穩(wěn)評”對重大決策本身的影響力、對公眾的影響力和對社會的影響力三個大的維度進(jìn)行操作化（見表2），對“穩(wěn)評”的有效性評價、改變性評價和社會性評價進(jìn)行逐一說明。

（一）“穩(wěn)評”對決策本身的影響力指標(biāo)

評價“穩(wěn)評”的結(jié)果，首先應(yīng)從它對重大決策本身的影響開始。測量該項(xiàng)經(jīng)過“穩(wěn)評”的決策是否因此而發(fā)生了變化以及在多大程度上發(fā)生了改變。這些變化包括：決策方向、政策的回應(yīng)情況、公眾觀點(diǎn)被采納的情況以及“穩(wěn)評”的成本收益估算四個維度。

1．對決策方向的影響程度

該指標(biāo)需要對比“穩(wěn)評”前后重大決策方向的變化情況。作為旨在加強(qiáng)決策合法性基礎(chǔ)的政策行為，“穩(wěn)評”應(yīng)該為決策的指向提供重要依據(jù)。不同類型的重大決策，其政策指向有所區(qū)別，尤其是包含多種風(fēng)險的重大項(xiàng)目決策更要注意決策方向的多元性。比如，原來的重大項(xiàng)目決策主要政策指向是經(jīng)濟(jì)可行性，經(jīng)過“穩(wěn)評”后發(fā)現(xiàn)，該設(shè)施周邊居民希望能從該項(xiàng)目中獲得更多收益，則應(yīng)該改變決策方向，增加決策的社會效益指向。評價“穩(wěn)評”對重大決策方向的影響情況，可從決策方向是否發(fā)生改變和改變的程度兩個指標(biāo)進(jìn)行測量。決策方向改變又可分為根本性指向改變和決策方向增減兩類。根本性方向改變是指“穩(wěn)評”后停止決策或者單一指向的決策完全改變，如原有決策是完全市場化導(dǎo)向的，“穩(wěn)評”后改為政府投資管理的公益導(dǎo)向。決策方向增減是指在“穩(wěn)評”后，決策添加了新指向性或減少過多的不能完成的指向目標(biāo)。至于決策方向的改變程度的測量則可以從沒有改變、部分改變和完全改變來進(jìn)行區(qū)分。

2．決策回應(yīng)的程度

決策的回應(yīng)程度是在決策方向變化的基礎(chǔ)上的更進(jìn)一步的評價，包括“穩(wěn)評”后相關(guān)重大決策是否回應(yīng)了利益相關(guān)者的關(guān)切與訴求、對決策的哪些層面進(jìn)行了回應(yīng)、回應(yīng)手段的多樣性和有效性等幾個測量維度。就“穩(wěn)評”后決策回應(yīng)的層面來看，利益相關(guān)者比較關(guān)注決策實(shí)施后的安全問題、決策實(shí)施的風(fēng)險分擔(dān)與收益共享問題、決策實(shí)施后的安置補(bǔ)償問題以及決策實(shí)施帶來的環(huán)境和健康問題等內(nèi)容，回應(yīng)的層面分為公布、解釋、防范和協(xié)作，對這些指標(biāo)分別做有無和程度的測量?；貞?yīng)手段的維度，可以測量決策機(jī)構(gòu)在“穩(wěn)評”后采取了幾種手段方式回應(yīng)利益相關(guān)者的訴求，哪些手段是常用的形式，公眾對這些手段在反映關(guān)切、答疑解惑、風(fēng)險防范指導(dǎo)和訴求實(shí)現(xiàn)等方面的滿意度。

3．公眾意見被采納程度

公眾意見被采納情況的測量可以從是否被采納、在哪個層面上被采納、采納的部門、未被采納的比例以及是否對未被采納的原因做出說明等幾個維度著手操作化。公眾意見被采納的深度是其中比較關(guān)鍵的指標(biāo)，主要是看公眾在“穩(wěn)評”中提出的建議是被當(dāng)作一般性建議處理還是作為重要決策考慮方向進(jìn)入重新決策議題的。被當(dāng)作一般性建議處理則說明公眾意見被采納的層面較淺；而能納入決策的議題加以討論，則可以從公眾的視角檢驗(yàn)前面提及的決策方向改變和決策回應(yīng)的程度等指標(biāo)的真實(shí)性。通常情況下，采納公眾意見的政府部門級別越高，其建議被重視的程度越高，被吸納進(jìn)入決策考慮范圍內(nèi)的可能性越大。而統(tǒng)計(jì)公眾意見總數(shù)和被采納比例以及未被采納比例則能在很大程度上反映出有關(guān)部門納諫的水平，尤其是對未被采納的建議是否給出了解釋以及公眾對此的滿意度做出評價，更能反映出“穩(wěn)評”影響力。

4．成本收益核算

由于資源的相對稀缺性，做任何事情都是有成本的，“穩(wěn)評”也不例外。一次富有成效的“穩(wěn)評”必定需要投入相當(dāng)程度的人財(cái)物力。對“穩(wěn)評”活動的成本計(jì)算包括直接成本和間接成本，而收益則包括有形的和無形的兩種形式。一旦涉及成本-收益核算，就不能回避指標(biāo)的可測量性，通常的做法是用可度量的貨幣形式表示。采取該方式進(jìn)行評價，則意味著接受“穩(wěn)評”活動及其結(jié)果是可以被轉(zhuǎn)化為貨幣量的假設(shè)?！胺€(wěn)評”的成本-收益核算分為兩個大的部分：一是對比“穩(wěn)評”的實(shí)際投入和產(chǎn)出，計(jì)算那些可以量化為貨幣的指標(biāo)（如人工和時間的單位換算）；二是對比“穩(wěn)評”前后的成本-收益變化，這又要與其他決策評價體系相互配合（如經(jīng)濟(jì)評價、安全評價、環(huán)境評價），核算方法更為復(fù)雜，需要有關(guān)部門通力合作才能完成。另外，針對學(xué)界對政策產(chǎn)出定價問題的爭議，再考慮到“穩(wěn)評”作為政策服務(wù)工作而發(fā)揮作用的初衷，可以采用成本-績效指標(biāo)來測量。成本-績效分析只需要將“穩(wěn)評”的成本轉(zhuǎn)化為貨幣形式，收益用產(chǎn)出本身的單位來表示。例如，可以比較政府花10萬元在大眾媒體上做廣告宣傳鄰避設(shè)施的好處后的居民的上訪率同政府花10萬元舉辦面對面的“穩(wěn)評”公眾參與活動后的居民的上訪率，即可計(jì)算出每單位產(chǎn)出所消耗的資源成本，并加以比較權(quán)衡。

（二）“穩(wěn)評”對公眾的影響力

首先明確公眾的范圍，可分為受決策影響的一般公眾和受影響且直接參與“穩(wěn)評”的公眾兩大類?！胺€(wěn)評”對公眾影響力的評價指標(biāo)設(shè)計(jì)需注意決策影響范圍內(nèi)的以一般公眾為測評主體的指標(biāo)和以特定公眾為測量主體的指標(biāo)的區(qū)別。

1．公眾認(rèn)知的改變程度

“穩(wěn)評”后公眾認(rèn)知情況的改變大體包括以下幾種：“穩(wěn)評”活動開展前后公眾對決策的知曉程度的變化，對政府決策目標(biāo)的理解水平的變化，對決策的受益群體的判斷的變化，對決策相對受損群體的判斷的變化，對決策所蘊(yùn)含的各類風(fēng)險及程度的判斷的變化，對風(fēng)險防范措施的了解程度的變化，公眾對自身相關(guān)權(quán)益（知情權(quán)、同意權(quán)、參與權(quán)、申訴、補(bǔ)償?shù)龋┑牧私獬潭鹊淖兓Ｔ跍y量指標(biāo)的設(shè)計(jì)上，可采用主觀報(bào)告和客觀測度兩種方式進(jìn)行。主觀報(bào)告是指直接詢問公眾上述認(rèn)知的變化情況，公眾回答“改變了或者沒有改變”，這種方式簡單易行，但信度和效度有待驗(yàn)證?？陀^指標(biāo)測量認(rèn)知改變程度，則需要用一些可標(biāo)準(zhǔn)化或經(jīng)驗(yàn)化的問題，如在“穩(wěn)評”前詢問公眾認(rèn)為的某項(xiàng)決策的受益人群有哪些，“穩(wěn)評”之后用同樣的問題再次詢問相同的被訪對象，對比前后兩次答案，尋找其中的變化。又如，“穩(wěn)評”前詢問公眾對某擬建公共基礎(chǔ)設(shè)施的安全風(fēng)險防范措施（技防、人防、心防等措施）的了解程度，“穩(wěn)評”后再次詢問該問題，對比前后的變化，等等。以“穩(wěn)評”作為介入變量，客觀指標(biāo)測量可以直觀反映出“穩(wěn)評”活動開展前后的實(shí)際影響，測量效度信度都有保證。

2．公眾態(tài)度的改變程度

態(tài)度是個體對特定對象所持有的相對穩(wěn)定的心理傾向，通常由認(rèn)知、情感和行為意向三個部分構(gòu)成。由于前一個指標(biāo)單獨(dú)測量“穩(wěn)評”后公眾認(rèn)知水平的變化，因此這部分態(tài)度指標(biāo)主要測量認(rèn)知成分中的贊成反對因素，可以通過比較公眾在“穩(wěn)評”前后對于決策的贊成（和反對）程度的變化來完成測量。公眾情感層面的變化指標(biāo)主要包含個體針對特定重大決策的情感體驗(yàn)，如喜歡與厭惡、尊重與輕視、同情與冷漠等，可在“穩(wěn)評”前后分別測量然后比對其中的變化，以說明“穩(wěn)評”的影響水平。行為意向方面，主要測量公眾對于擬實(shí)施決策的行動反應(yīng)或準(zhǔn)備狀態(tài)，可以對比“穩(wěn)評”前后公眾對決策的接納程度的變化，或者對比公眾因政策的強(qiáng)行通過而可能采取的行動意向等。

3．公眾參與能力的改變程度

“穩(wěn)評”不僅為決策機(jī)構(gòu)提供信息參考，更為重要的是它可以促進(jìn)公民社會的成長，鞏固社會團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)。作為一個直接體驗(yàn)性評價指標(biāo)，該評價維度主要面向?qū)嶋H參與過決策“穩(wěn)評”的公眾主體。公眾參與能力的變化指標(biāo)主要包括：公眾參與意愿、信息獲取能力、理性分析能力和共識達(dá)成能力四個維度。參與意愿指標(biāo)可以測量“穩(wěn)評”前后公眾在特定公共事務(wù)上的主觀能動性的改變情況，尤其是要對比公眾參與公共決策的自覺性水平的改變。信息獲取能力的評價要對比“穩(wěn)評”前后公眾為論證自己主張而有意識地搜集、保存、整理相關(guān)材料證據(jù)的能力變化。理性分析能力是公眾參與水平提升與否的重要指標(biāo)，可以著重對比公眾在參與“穩(wěn)評”活動前后對決策的核心內(nèi)容（如決策的收益和風(fēng)險）的理解力的變化，或者對比“穩(wěn)評”前后公眾在觀點(diǎn)論證方面的技能（如思維方式、推斷邏輯）的變化。評價“穩(wěn)評”影響公眾參與能力的第四個測量指標(biāo)是共識達(dá)成能力，包括對比“穩(wěn)評”前后公眾在承認(rèn)對方也有利益訴求的意愿及程度，平等對話的意愿及程度，相互妥協(xié)的意愿及程度。對于公眾參與能力的改變的測量，同樣可以采取主觀指標(biāo)和客觀指標(biāo)相結(jié)合的方式進(jìn)行設(shè)計(jì)。主觀方面可以直接詢問公眾在“穩(wěn)評”前后某項(xiàng)指標(biāo)的高低水平，如讓被訪者選擇“自己與政府在決策目標(biāo)上的利益共同點(diǎn)有多少”，對比“穩(wěn)評”前后該問題的選擇變化?？陀^指標(biāo)則可以詢問“公眾搜集資料時信息渠道有哪些（如政府網(wǎng)站、官辦傳媒、民辦傳媒、自己收集、道聽途說等）”，對比參與“穩(wěn)評”前后這些選擇的變化，從而在一定程度上說明“穩(wěn)評”的影響力。

（三）“穩(wěn)評”對社會的影響力

從更為深層次的角度看，“穩(wěn)評”的效果好不好關(guān)鍵在于引發(fā)社會不穩(wěn)定的問題是否得到妥善解決。社會對某些重大決策不支持、不贊同和不參與都是表象，而根源是不同的社會利益群體對決策目標(biāo)的價值認(rèn)識各異，由此導(dǎo)致的社會分歧和沖突也就不易調(diào)和，這又促使本已脆弱的公共信任進(jìn)一步斷裂，使決策更加難以獲得廣泛的社會支持。故而，開展“穩(wěn)評”正是試圖從根本上找出上述困境的癥結(jié)并加以妥善解決的有效措施。評價該“穩(wěn)評”的效果，當(dāng)然也就應(yīng)該從其社會價值分歧的彌合、矛盾的化解和信任的恢復(fù)幾個方面進(jìn)行測量評價。

1．價值分歧的彌合程度

人們在決策上表現(xiàn)出的態(tài)度和行為模式源自內(nèi)在的價值取向。價值體系是分層次的，最內(nèi)核的部分是那些本體論判斷和帶有信仰屬性的社會規(guī)范。無論是什么類型的重大決策，也無論是決策方還是受影響方都會有一些基本價值觀，如人的本性是善還是惡、自然主義還是人類中心主義、效率優(yōu)先還是公平優(yōu)先、自由重要還是安全第一、舒適為先還是健康為要，等等。在所有的政策領(lǐng)域，都會首先考慮這些價值取向，而且這些內(nèi)核價值具有相當(dāng)程度的先驗(yàn)性、終極性且一旦形成就非常難以改變。如果“穩(wěn)評”前后不同類型的社會群體在此項(xiàng)價值上的趨同化水平，則可以極大地反映出“穩(wěn)評”的社會影響力。價值體系的中觀層面則是一些策略性的規(guī)范和信念，這類價值更貼近決策實(shí)際。比如，對政府角色的判斷是“掌舵還是劃槳”、什么是公共利益的解讀、是環(huán)境保護(hù)還是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、技術(shù)悲觀主義還是樂觀主義以及社會哪個群體的利益最為重要，等等都屬于此類。類似的，讓不同的社會群體在“穩(wěn)評”前后都對上述問題做出判斷，然后比較其中的變化，以度量社會價值在策略層面所受到的影響水平。價值體系的表層是那些為實(shí)現(xiàn)內(nèi)核而持有的工具性表述。例如，對于大多數(shù)決策，是傾向于高壓實(shí)施還是誘導(dǎo)說服、是精英決定還是公眾參與、是零和競爭還是雙贏多贏，等等。通過對“穩(wěn)評”前后社會各群體在工具價值層面的判斷對比，借以發(fā)現(xiàn)不同社會群體的價值偏好是否因“穩(wěn)評”而發(fā)生改變，特別是要?dú)w納出各群體在價值上的趨同性程度，進(jìn)而反映出“穩(wěn)評”的社會影響力。

2．社會矛盾的化解程度

社會矛盾和沖突因某些重大決策沒開展“穩(wěn)評”而被激化或引爆，那么通過科學(xué)民主的“穩(wěn)評”是否化解了社會矛盾并緩解了沖突呢？如果答案是確定的，則可以認(rèn)為“穩(wěn)評”取得了實(shí)效。評價社會矛盾的化解程度可以根據(jù)社會矛盾的表現(xiàn)形式進(jìn)行反推，具體的矛盾表現(xiàn)越輕微，那么在一定程度上則反映矛盾被化解的效果越明顯。本文參照張海波、童星教授關(guān)于社會矛盾的觀點(diǎn)，將社會矛盾化解的指標(biāo)分為暴力手段的使用情況的變化、訴求反映的合理化程度、社會不滿情緒疏解水平和集體性敵視減輕程度四個維度。暴力手段使用情況的評測，可以在“穩(wěn)評”前后分別詢問直接利益群體“當(dāng)重大決策有可能損害他們權(quán)益的時候是否采取極端或暴力方式維權(quán)”等問題來測量，也可以通過對比“穩(wěn)評”前后公眾實(shí)際使用的維權(quán)手段的暴力程度（如說理、吵鬧、謾罵、肢體沖突、人身傷害等）來判斷其改變的情況。訴求的合理性指標(biāo)方面，可以對比“穩(wěn)評”前后利益相關(guān)者訴求的主要內(nèi)容，區(qū)分哪些是現(xiàn)實(shí)可行的，哪些是“無理取鬧”的，亦可比較“穩(wěn)評”前后表達(dá)訴求的方法，如司法訴訟、理性信訪、鬧訪、聚眾圍攻、自我傷害、造謠等。社會不滿情緒的測量，主要測量社會相關(guān)群體對于重大決策背后所謂的“強(qiáng)勢集團(tuán)”的不滿情緒的水平。具體指標(biāo)包括：對比“穩(wěn)評”前后人們因政府的決策行為而產(chǎn)生的社會挫敗感和相對剝奪感的水平。若“穩(wěn)評”后人們的挫敗感、剝奪感有所疏解，則反映出“穩(wěn)評”對社會矛盾的實(shí)際化解起了作用。集體性敵視是從更為集群性的層面上測量社會矛盾，它體現(xiàn)了社會不同集團(tuán)的認(rèn)同區(qū)隔情況?？梢杂媚承┲饔^評價指標(biāo)來測度，如調(diào)查人們是否用“弱勢群體”“社會底層”進(jìn)行自我身份歸類，并用“官商”“天朝”“黨國”等詞語隱喻黨政機(jī)構(gòu)，對比這些稱謂在“穩(wěn)評”前后的變化，就能在一定程度上反映出社會各階層在文化心理上的疏離和敵視的變化程度。

3．公共信任的修復(fù)程度

公共信任是指社會公眾對公共管理體系的系統(tǒng)性信任，主要表現(xiàn)為公眾對政府的信任。公共信任的修復(fù)一般發(fā)生在公共信任受損后，是公共機(jī)構(gòu)單方或者政府公眾雙方共同努力讓公共信任重新回到積極的狀態(tài)的一項(xiàng)工作。多數(shù)因互不信任所引發(fā)的不合作與社會沖突如果能憑借“穩(wěn)評”活動的順利開展而得以減少，甚至公共信任恢復(fù)到積極水平，那將是“穩(wěn)評”發(fā)揮效果的充分體現(xiàn)。考察公共信任的修復(fù)水平，可以從信任的構(gòu)成要素入手進(jìn)行操作化。公共信任包括公眾對政府執(zhí)政能力的認(rèn)知、公眾與政府的社會關(guān)系定位以及公眾對制度情景的評價三個維度。根據(jù)這一構(gòu)成，本文將公共信任修復(fù)的測量也操作為公眾對政府決策能力認(rèn)知的改變狀況、官民關(guān)系的定位變化情況和制度評價變化的程度三個指標(biāo)。認(rèn)知維度的測量是需要對比“穩(wěn)評”前后，公眾對政府合法決策能力的評價，公眾對政府維護(hù)不同社會階層利益能力的評價，公眾對政府進(jìn)行此項(xiàng)決策意圖的合理的判斷等內(nèi)容。關(guān)系定位維度的測量，主要對比“穩(wěn)評”前后，公眾對政府作為公共利益的代言人其代表程度的判斷，對公務(wù)員作為“人民公仆”合格程度的評價，對政府決策程序的合法性、依規(guī)性的評價等內(nèi)容。制度情景維度的測量，可以比較“穩(wěn)評”前后公眾對政府重大決策規(guī)范的改善情況的評價。比如，詢問公眾對增加知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的制度設(shè)置的滿意度，對未來政府再次失信行為的發(fā)生概率的預(yù)測等內(nèi)容。