二、公務員道德的概念與結構

道德在不同時代和不同文化體系中有不同的標準。就個體來說，道德不是天生的，是后天社會的教育、制度、文化等因素交互作用的結果。道德是以善惡評價為標準，依靠社會輿論、傳統習俗和人的內心信念的力量來調整人們之間相互關系的行為規范、道德品質和道德行為的總和，是人類經過長期的社會實踐和群體交往而形成的在一定歷史階段相對穩定的價值取向。從不同的角度可以對道德現象做出不同的劃分。比如，根據人們生活的領域，可以把道德劃分為社會公德、婚姻家庭道德、職業道德等幾類；從道德主體的角度，可以把道德劃分為個體道德、群體道德以及組織道德等。

（一）公務員道德的概念

公務員概念在不同國家其內涵各不相同。我國公務員是由過去的“干部”演化而來的。官德、干部道德、公務員道德，常在我們的語言系統中通用，都是指執掌社會公共權力的人員的道德，是為官當政者從政德行的綜合反映。干部管理制度正處于改革過程中，與現階段干部管理體制相符合，同民主政治發展進程相適應，《中華人民共和國公務員法》將公務員定義為“依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員”。因此，我國公務員的范圍包括：中國共產黨和各民主黨派機關工作人員，各級人大機關工作人員，各級國家行政機關工作人員，各級政協機關工作人員，法官，檢察官等。這比許多西方國家公務員的范圍要寬泛。

公務員道德的概念也有廣義和狹義之分。狹義的公務員道德主要指公務員職業道德，即公務員執行公務時的道德狀況。廣義的公務員道德既可以是指公務員這個群體的職業道德，也可以指公務員個體的道德品德。本研究報告就是在廣泛的意義上使用公務員職業道德這一概念的。研究的內容既包括作為群體的公務員職業道德的現狀，也包括作為個體的公務員道德品德的現狀。公務員職業道德建設既涵蓋公務員道德規范的制定、相關制度的完善等因素，也包括公務員的品德修養和完善。

（二）公務員道德的結構

結構即系統內部諸要素的相互關聯。公務員道德是由公務員道德價值觀、公務員道德規范、公務員道德品德以及公務員道德文化四種因素所構成的。其中，公務員道德價值觀是核心，公務員道德規范是社會對公務員這一群體的規范性要求，公務員道德品德則是公務員對道德規范的內化，公務員道德文化是指規導并影響公務員狀況的組織文化和社會文化。公務員道德結構，從不同的角度可做不同的劃分，肖鳴政教授將之劃分為“五德”，一般認為，社會公德、人際交往品德（包括家庭關系中的品德）可看作作為普通人也應當遵循的美德，所以可將之概括為公民品德。因而，這里把公務員道德品德分為公民品德、職業品德和發展品德三個方面。此外，由社會期待和公眾參與構成的道德文化則是公務員道德生成的文化背景和土壤。為了簡潔地描述公務員道德結構，可用下圖表述：

1．公務員道德價值觀

道德價值觀是指人們對善與惡、榮與辱、正義與非正義等的價值取向的基本觀點。公務員道德價值觀就是公務員這一群體關于善與惡、榮與辱、正義與非正義的基本認識和看法，即公務員所特有的，對一系列道德活動價值的一般看法或評價。當面臨工作選擇以及復雜的道德情境時，公務員往往是依據自身具有的道德價值觀對自己的行為做出選擇。如，作為還是不作為，為人還是為己，取義還是取利，要長遠利益還是要眼前利益等等。不同的公務員道德素質不同，會有不同的選擇。當公務員面臨道德選擇尤其是道德沖突時，起調節和決定作用的是公務員所具有的道德價值觀以及行為的道德意志。公務員道德價值觀是在職業生活和道德生活中逐漸形成的。公務員在其成長過程中和反復不斷的道德實踐中，對各種價值不斷進行體驗、辨別、比較，形成一定的價值序列。道德價值觀一經定型和穩固，便有一種道德價值取向在價值觀體系中上升到主導地位，并成為指導主體活動的最高價值原則，也往往轉化為公務員的道德信念。在各種道德活動場合，主體都能堅定不移地按照道德信念行動，并在道德選擇和評價中都遵循固有的道德價值觀。

2．公務員道德規范

公務員道德規范建設狀況和公務員職業建設以及從嚴治黨息息相關。習近平總書記在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上指出：我們深入研究探索，汲取全黨智慧，堅持依規治黨和以德治黨相統一，堅持高標準和守底線相結合，把從嚴治黨實踐成果轉化為道德規范和紀律要求，黨內法規制度體系更加健全。公務員道德規范分為兩個層次。第一個層次是倫理法規。倫理法規可以看作對公務員的底線要求，其特點是義務性和強制性，表達的是公務員最基本的義務和要求，通常以“禁止”的方式表達，以立法的形式實施。目前，行政道德立法已經成為一種國際模式，在我國，人們對于行政道德立法尚未完全達成應有的共識。當然，主張道德立法并不是要將有關行政道德的一切內容都以法律的形式固定下來，強制執行。行政道德立法有其特定的內容，它特指那些關乎公共權力運行及對腐敗的防范具有根本意義的道德規范，如公職人員財產申報制度、問責制等。第二個層次是道德規范。道德規范是基于公務員職業責任層面的道德要求，其特點是責任性和主動性，表達的是公務員在對職業精神領會的情況下主動承擔的責任和要求，以“應當”的方式表達，通常指導性比較強，操作性比較弱。比如，目前公務員培訓中重點強調的熱愛祖國、服務人民、恪盡職守、清正廉潔等就是倡導性的道德規范。如果把這些規范細化、可操作化，使之成為考核標準，那就因具有一定的強制性而較接近倫理法規了。

3．公務員道德品德

公務員道德品德包括公民品德、職業品德和發展品德三個方面。公民品德是指公務員作為一個公民，在公共生活中，在與社會和他人交往中所應當具備的品德，既包括公共場所的社會公德，也包括在家庭生活中的家庭道德（由于家庭道德涉及的是與自己有密切關系的“他人”，這里也將之劃分到公民品德中）。職業品德是基于中國特色的公務員制度，公務員在職業生活中所應當具備的品德，也是公共行政這一行業對社會所承擔的道德責任和義務的體現。發展品德是指作為一名公務員，要做好本職工作必須遵守的更高層次的品德要求。只有具備了這些優秀的品德，才能在自己的職業生涯中具有發展優勢。這些品德也可以說是作為一名優秀的、具有發展前景的公務員應具備的品德。

4．公務員道德文化

公務員道德文化主要是指規導并影響公務員道德狀況的組織文化和社會文化。組織文化是公務員道德文化的核心內容，是組織成員共同遵守和分享的價值觀念和行為選擇方式的表達，通常組織制度、職責分工、領導表率、決策方式等對組織文化起非常重要的作用。社會文化主要是由一定時期公民的素養所構成的社會土壤。公務員作為社會一員，其道德素質也會受社會文化影響，如，社會價值導向、法律政策制度以及社會公眾期待和社會輿論等，都是構成公務員道德生成的社會文化土壤的因素。

公務員道德狀況不僅取決于公務員個體品德修養程度和組織文化的規范與完備，也取決于由社會期待與社會政策法律所構成的公務員道德生長的土壤。社會期待是指一定社會依據個體的身份和角色所表達的希望和要求。社會期待往往表現為根據社會對各種群體的不同要求制定出來的行為準則和規范。這些準則和規范作為一種要求對該群體的思想和行為發揮影響，成為個體的行為動機。社會期待有不同的層次，有國家的、政黨的、學校的、班級的、家庭的以及朋友的等等。但社會期待不同于正式的法律、黨紀、職務守則及其他的調節機制，它具有潛在性，通常以不成文的潛在要求和文化潛意識存在。對個體來說，社會期待包括兩方面：一是有義務根據群體的期待行事，二是有權利期望周圍人的行為符合他們的身份和角色。每個人都同時屬于各種不同群體，因而在自己的活動中都建立了一整套的社會期待系統。研究表明，從少年時期開始，當社會期待和個體的需要產生矛盾時，群體的社會期待常常能抑制個體的需要的實現。因此，教育學中非常注重研究社會期待，通過研究個體所參照的群體價值和行為準則，并通過特定的方式使之內化成為個體需要，從而實現教育的宗旨。

對公務員群體而言，社會期待指的是人們在不同的方面對于政府中的人員的工作所寄予的希望。包括：公務員的薪酬待遇，政治、法律機制對行政行為的約束，公眾對行政人員的看法，以及他們在大眾文化中所體現出來的公眾形象。其中大眾文化包括書籍、戲劇、政治漫畫和電影等。社會對從公務員那里獲得服務和產品的需求程度，標志著社會對公務員道德行為的期待水平。

公眾參與是社會期望表達的一個重要途徑，也是影響公務員道德的一個重要因素。盧梭在《社會契約論》中專門論述過公民與臣民的區別，他說：“作為主權權威的參與者，就叫做公民；作為國家法律的服從者，就叫做臣民。”從廣義上講，公眾參與除了公眾的政治參與外，還必須包括所有關心公共利益、公共事務管理的人的參與，要有推動決策過程的行動。在實際的活動中，公眾參與泛指以普通民眾為主體參與推動社會決策和活動實施等。在促進公務員道德生成的過程中，公眾參與可以促使公務員在做出行政決策和執行政策、法律的時候時刻考慮到公眾的利益，從公眾的視角進行思考，而不僅僅是出于政府決策的方便或是出于其他利益集團的利益。具體地說，公眾參與有助于澄清和明確法律與政策的意圖，保障公眾知情權、參與權、監督權，這既是法律和政策的宗旨，也是法律和政策出臺時需要遵循的規則和程序。公務員必須仔細計劃和系統安排公眾參與的機會。公眾參與意識可以促使公務員更多地了解當地公眾的需求，做出更符合公眾意圖的決策，從而促進公務員和政府公信力的提升。