四、土地財政與地方政府財政支出研究

(一)問題的提出

土地財政是中國特有的經濟現象。中國地方政府通過出售用于工業、商業和住宅用途的土地使用權益，來獲得財政收入。自1994年分稅制改革后，地方政府開始逐漸依賴于土地財政。這是因為，在稅制改革后，來自中央政府的轉移支付相對減少，而地方政府需要承擔的支出事項卻日益增加。因而，不與中央政府共享的預算外收入已成為地方政府的主要收入來源[27]。出于財政方面的動機，地方政府需要獲得預算外收入，來解決轄區內的財政預算問題，Li[28]和Xie等[29]的研究，討地方政府通過私人談判，將土地使用權出讓給房地產開發商的過程中，地方官員存在的尋租機會等。Li和Kung[30], Kung和Chen[31]亦發現，地方政府用于住宅和商業用途的土地使用權出讓金是攫取預算外收入的主要來源。根據國土資源部的統計，在2010年，土地出讓金收入與地方財政預算收入的比例為0.68，而在2000年前，這一比例遠低于0.10，顯示地方政府對于土地財政的依賴在近幾年快速增加。中國土地財政的重大影響也已經引起了學術界的高度關注，一部分學者開始探討政府財政收支能力與商業用地的相關性，主要文章關注于房地產市場[5],[32],[33],[34]，他們普遍認為地方政府的財政激勵是推動房價上漲的重要因素。此外，同前所述，土地財政的來源被認為與政績考核與地方官員的競爭相關，因此，另一部分學者則關注于探討晉升激勵和工業用地之間的相關性，他們認為，通過為企業提供土地，特別是工業用地，可以刺激當地經濟發展，好的經濟發展則能為地方官員提高未來晉升的機會[21],[31],[35],[36],[37]。這就激勵了地方政府壓低土地出讓費來吸引更多的企業進駐和投資的行為。

本篇研究則著重于探討第二個問題，政府工業用地出讓和地方政府激勵的關聯性。從前述可知，土地出讓與地方政府在升遷方面激勵的關聯，已有許多文獻探討，因此，本文偏重于探討工業用地出讓和地方政府公共財政激勵的相關性，尤其著重于地方政府的財政支出。除了促進地方經濟發展之外，財政需求是否為地方政府出讓工業用地的激勵呢？首先，我們需要先了解地方政府財政支出和土地出讓金之間的關聯，兩者的關聯由圖1-18表示。

圖1-18采用2009—2014年101個地級市的數據，橫軸為地方政府的財政支出，縱軸為地方政府的工業和商業用地土地出讓費用(以下稱為土地價格)，而實線表商業土地出讓，虛線則表工業土地出讓。如圖1-18所示，雖然商業用地的地價比工業用地的地價高出許多，但是兩者均與地方政府的財政支出呈現正相關。除此之外，如將異常值排除在外，這些擬合曲線將是近似線性的。顯示地方政府為了地方財政需求，而有出讓地方工業土地的激勵，而這背后機制為何？此種正相關性質為本篇研究的動機。

本篇的目的著重于探討地方政府支出與工業地價的相關性。首先，先構建一個簡單的模型來解釋相關性背后的可能機制。模型刻畫了地方公共財政的特性，即地方政府是具有壟斷地位的土地供給者，并致力于極大化經濟績效，以求極大化其升遷機會。此模型中，我們亦考慮土地的購置成本，收購土地的成本在土地財政中發揮著重要的作用，但是由于數據不可得，使得土地成本在目前的文獻中很少被提及，因此，此為本文一重要突破點。而模型也顯示土地的購置成本是土地價格和財政支出的決定因素。此外，當政府支出對企業生產力扮演一重要的角色時，土地購置成本的增加會同時導致土地價格和政府支出的增加，這也就解釋了圖1-18所存在的政府支出和地價之間的正相關關系。更進一步的，我們也使用實證的估計結果來證明理論模型，實證結果顯示當控制其他變量時，政府財政支出和土地價格仍存在著正相關性。

(二)土地財政和政府支出的理論模型

為了考察土地財政和政府支出的關系，我們構建了一個簡單的理論模型。在模型中，設定有兩個參與者，一個代表性企業和一個地方政府。該企業的產出用柯布道格拉斯(C-D)生產函數來刻畫，并且這里政府的總支出和土地都對企業的生產有貢獻，具體形式如下：

其中，y, k, l 和G分別表示企業的產出、資本、土地和政府總支出。α和β分別代表土地和政府支出占產出份額。乍看起來，該模型設定的生產函數是規模報酬遞增的，這可能看起來是不符實際的。但是，實際上，當企業位于郊區或偏遠地區時，交通和基礎設施投資對于生產來說可能是非常重要的，因此，生產函數是規模報酬遞增是符合現實狀況的。假設企業選擇k和l來最大化生產利潤，而r和Pl分別是資本和土地的價格。為了簡化起見，我們暫時不考慮資本市場，且k是固定的，為嚴格的正數。所以，我們可以求得企業生產一單位的產品對資本和土地的需求。假定kd表企業對資本的需求，而ld 表企業對土地的需求，兩者需求如下：

除企業之外，另一個參與者是地方政府。很多研究中國政治經濟學的學者，如Li和Kung[30]及Xu[38]都認為，由于地方官員的晉升激勵，地方政府有動機去促進經濟的發展。因此，地方政府的目的在尋求最大化地區生產總值(亦即地方經濟發展)，我們假定地方生產總值如下所示：

其中，GDP是企業的總產出，N為企業的數量。

在此，我們假定時間只有一期，因此，地方政府的預算應滿足以下的均衡：

這里，μ是地方政府的土地重置成本，假定每單位土地的成本是固定的，地方政府通過向企業出讓土地使用權來獲取財政收入，從而補償土地的重置成本和提供公共產品。由于在中國，土地財政一重要的特征為地方政府是土地的壟斷提供者，因此，地方政府會把企業對土地的需求式(2)納入考慮范圍，從而來設定提供土地的數量和價格。概而言之，地方政府的問題是選擇G, l和Pl來最大化以下的拉格朗日函數：

其中，φ1和φ2是拉格朗日乘子。

解出以上的拉格朗日函數，可求得地方政府土地數量和價格的均衡：

首先，我們給定μ是正數，、G*和l*亦均為正數。上述的均衡解顯示和G*都不依賴于彼此，而是受其他變量影響。它們的相關性主要是由α、β和μ所決定的。同時，可以證明的是，如果β>α+1，隨著μ的增加， 和G*同時也會增大。由此可見，這兩者呈現正相關。然而，如果β<α+1，隨著μ的增加， 將會增加，而G*會減少，兩者呈現負相關。圖1-19描繪了當給定固定的N和k*時，在此兩種條件下，即β>α+1和β<α+1，隨著μ的增加(數值假定從5到6)將會呈現相反的相關性。意即，當β>α+1時，政府支出和土地價格如圖1-19的點線所顯示，接近于線性的且呈現正相關，這和圖1-19中顯示的相關性相類似，這或許表明在當下的中國，β>α+1的條件是成立的。圖1-19中的點畫線則呈現出在β<α+1條件下，政府支出和土地價格是呈現負相關性。

此模型所揭示的經濟學含義是，由于土地價格的構成包含，代表土地價格取決于政府支出和土地對企業產出的相對重要性。當地方政府知道政府支出在企業產出的作用是非常重要(即β較大)時，它可能通過索取更高的土地價格，從而將土地重置成本轉嫁給企業。另一方面，地方政府通過收取更多的土地出讓金，可以提供更多的財政支出，從而來刺激經濟的發展。而由于工業用地通常位于郊區或農村地區，地方政府必須為企業生產提供必要的基礎設施和能源，而與公共投資相比，單個企業的私人資本投資是相對較小的。因此，當土地重要性相對較高，意即滿足β>α+1的條件下，政府支出與工業地價會呈現正相關。

(三)土地財政和政府支出的經驗證據

圖1-19顯示了地方政府支出與土地價格兩者之間的關系。通過控制其他變量，此章節將進行實證分析來進一步檢驗這種相關性。本篇所用的數據來自2009—2014年的《中國統計年鑒》和《中國城市統計年鑒》，研究的樣本涵蓋了2009—2014年的101個地級市城市。由于地級市政府是土地定價和分配的基本單位，因此使用該地區層級數據。基礎回歸是線性的，計量模型設定如下：

其中，i 和t 分別表示城市和年份。被解釋變量y是價格，x是一系列控制變量，包括政府支出及其滯后性，γ為對應的系數，ε是誤差項。由于土地的重置成本不可觀測，并且與其他變量的相關性較不明確的，因此，工具變量法是不適用的。而由于在回歸中，根據模型，誤差中的土地重置成本以相同的方向同時影響到土地價格和政府支出，所以可能存在的內生性問題并不會使此實證研究的結果失效，我們也可以預期政府支出的系數為顯著的。除政府支出外，其他控制變量，包括人均國內生產總值、外國直接投資、勞動力工資、固定資產存量、土地供應等。時間趨勢也受到控制。由于隨著土地價格的上漲，地方政府將會獲得更多的財政收入，同時財政支出也會增加。為了避免此相關性導致結果的偏誤，所以除土地供應外，所有控制變量均滯后一年。實證分析的估計結果如表1-10所示。其中前四列采用固定效應模型，后兩列采用空間固定效應模型，政府支出為主要解釋變量，工業或商業用地土地價格作為被解釋變量。

在前兩列的固定效應估計中，政府支出與土地價格在10%顯著水平上呈現正相關。在第三和第四列中，加入了其他的控制變量(包括人均國內生產總值，外國直接投資，勞動力工資，固定資產存量，工業和商業土地供應等)，再加入控制變量后，政府支出與工業用地價格的正相關性更為顯著。而從控制變量上看，各地方政府的人均GDP與工業、商業用地地價呈現顯著的正相關關系，而地方政府的固定資產與工業、商業用地地價則有顯著的負相關關系，而外商直接投資和勞動力的工資水平對兩者的地價則沒有顯著的影響。商業用地土地價格相關性較弱的原因可能是從事商業活動的企業在生產過程中，所依賴的公共服務要少于工業企業，所以，地方政府不能將土地重置成本進行轉嫁，讓商業企業來支付費用。土地供應與價格之間存在的正相關關系，和供需法則不符合，可能的原因是因為土地供給是由政府壟斷，地方官員會在需求較大或價格較高時釋放更多的土地，以其極大化收益，所以在回歸結果中呈現正相關。最后兩列中，則采用空間固定效應方法來進行穩健性檢驗，模型的設定是空間自回歸，即將上一年的土地價格加在式(5)的右側，并允許地域之間與鄰近地區的土地價格存在相關性。

式(6)中，Σ是空間權重矩陣，每個元素表兩個地級市之間的空間距離，ρ是要估計的相應參數，顯著的ρ表示地級市的土地價格之間存在著空間相關性。之所以考慮土地價格的空間相關性，是因為各地級市之間可能會對企業投資進行競爭，導致土地價格與空間距離相關聯[21]。假定價格的空間效應由距離決定，兩個地級市距離越近，ρ價格的相關性越大。ρ的理論值嚴格限制在-1和1之間[1]表1-10第五第六列空間計量模型估計結果表明，對于工業用地而言，政府支出與土地價格之間呈現正相關性，商業用地價格亦呈現正相關性。此一結果與固定效應相吻合，確認了模型的穩健性。對于其余的控制變量，結果也與固定效應相類似。此外，表1-10亦顯示地級市的工業用地價格空間相關性估計值呈負相關，這意味著某一地級市的土地價格往往與鄰近地區的土地價格相反。而商業用地土地價格的空間相關性則不顯著。

[1]對于面板數據中應用的空間相關性的詳細介紹，請參見相關計量經濟學文獻，例如Anselin等[39]和Elhorst[40]。

此外，我們還考察地級市官員的個人特征，如年齡、性別、教育、任期，是否在本地出生或提拔等，作為控制變量進行穩健性檢驗。估計的結果如表1-11所示。研究發現，除了年齡變量外，其他的特征都不隨時間變化。因此，我們使用隨機效應模型替代表1-10的固定效用模型。表1-11中，前四列采用隨機效應模型，后兩列采用空間隨機效應模型，政府支出為主要解釋變量，工業或商業用地土地價格作為被解釋變量。表1-11顯示這些變量與土地價格之間沒有顯著的相關性，也不影響其他變量的估計結果，因此在表中未予以匯報。總之，政府支出與土地價格，特別是工業用地地價的正相關關系是非常穩健的。

(四)研究的主要結論

鑒于土地財政在中國地方政府的財政方面非常重要，本篇從觀察的特征事實出發，即地方政府支出和地價正相關的關系，探討此相關性背后的影響機制。首先，本文構建了一個局部均衡模型，試圖進行解釋，本篇指出當地方政府發現，政府支出會對企業產出產生巨大影響時，地方政府會通過索取更高的土地出讓價格，來轉嫁土地重置的成本給企業。在現實操作中，由于工業用地通常位于郊區或農村地區等公共設備較為匱乏的地方，為吸引企業投資，地方政府必須為企業生產提供基礎設施和能源，此為一龐大的財政支出。與公共投資相比，單個企業的私人資本投資作用是微乎其微的。因此，地方政府通過出讓土地獲得的財政收入，可以提供更多的公共服務，與企業互利，進而實現經濟發展目標。這也是為什么我們能觀察到，土地價格與政府開支之間存在著顯著的正相關關系，但是，值得注意的是，本篇僅試圖提供背后機制，并無法證明兩者之間是否存在因果關系。

在實證檢驗的過程中，我們利用2009—2014年的101個地級市城市數據，采用固定效應對工業用地地價和政府財政支出進行簡單的線性回歸分析，研究發現兩者之間存在著顯著的正相關關系，驗證了我們的理論模型。此外，我們亦采用空間固定效應的方法進行了穩健性檢驗。最后，則考察地級市官員的個人特征，如年齡、性別、教育、任期，是否在本地出生或提拔等作為控制變量，進一步進行更嚴格的實證研究來檢驗這種相關性，估計結果支持了模型的預測，即工業用地地價的正相關性比商業地價更為顯著。無論是理論或是實證模型均顯示，政府支出與土地價格，特別是工業用地地價的正相關關系是非常穩健的。

本篇的貢獻之一是該模型考慮了土地的重置成本，這在以往的文獻中鮮有討論。在模型的設定中，土地重置成本是影響土地價格和政府支出的參數。但是，土地重置成本究竟是變量還是參數呢？這個問題不僅與中國的土地財政有關，還涉及地方政府征地手段，以及影響的農村和郊區的福利。與本篇研究相關的另一個主題是住宅用地。由于住宅用地本身是產品而不是投入要素，與公共財政的相關性及其背后的機制與工商業用地不同，而有鑒于住宅用地價格遠高于其他地區，出讓土地使用權的收入占地方財政收入的份額極高，對于民生的影響亦更為廣闊，相關的問題值得在更多的理論框架和政策影響下開展討論！