五、土地財(cái)政與地方政府政治周期研究

(一)問題的提出

在過去的30多年里，中國經(jīng)濟(jì)取得了迅速的增長。學(xué)界普遍認(rèn)為，在干部管理體系的驅(qū)動(dòng)下，中國地方官員對(duì)仕途的強(qiáng)烈關(guān)注在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了顯著的作用[41]。這種干部管理體系，為地方官員提供了“胡蘿卜加大棒”(晉升或降級(jí))的激勵(lì)來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心目標(biāo)。自20世紀(jì)80年代以來，轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)成為中央考核地方官員的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。因此，為了增加晉升的機(jī)會(huì)，地方官員有動(dòng)機(jī)去促進(jìn)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展和繁榮。地方官員對(duì)仕途的關(guān)切已經(jīng)被證明與其轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)[42]，甚至也影響當(dāng)?shù)毓賳T的政策選擇[43-46]。另一方面，財(cái)政分權(quán)也被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)因素之一。在20世紀(jì)80年代至90年代初，以分權(quán)為主的財(cái)稅改革，為地方當(dāng)局提供了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長從而帶來更多財(cái)稅收入的激勵(lì)[30],[47]。例如，地方官員喜歡通過建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，提供稅收優(yōu)惠和簡化行政規(guī)則來營造親商和促進(jìn)發(fā)展的環(huán)境，從而吸引投資和增加稅收[21]。隨著1994年的分稅制改革，地方政府的財(cái)政收入份額從1993年的78%急劇下降到1994年的45%(見圖1-20)。然而，財(cái)政支出的分配并沒有變化，地方政府負(fù)責(zé)平衡自己的預(yù)算[36]。各級(jí)政府把財(cái)政責(zé)任施加于下一級(jí)政府，這就導(dǎo)致了地方政府嚴(yán)重的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，事權(quán)和財(cái)權(quán)分配不平均。在2016年，地方政府預(yù)算收入占全國的55%，而地方政府支出卻高達(dá)85%。因此，出于財(cái)政預(yù)算的考慮，地方政府在追求收入和發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面變得更加積極。

1994年分稅制改革后，中央政府又在2002年要求從地方政府中扣除高達(dá)50.00%的企業(yè)所得稅，而2003年增加到60.00%，這導(dǎo)致了地方政府財(cái)政收入大幅度下降，地方政府財(cái)源緊迫，卻又需要提供公共服務(wù)。當(dāng)面臨提供公共服務(wù)的財(cái)政壓力時(shí)，地方政府被迫尋找替代性的收入來源來履行公共財(cái)政義務(wù)，平衡預(yù)算和其他自身利益[30]。對(duì)于地方政府來說，為彌補(bǔ)財(cái)政支出，預(yù)算外收入的稅收無須繳交給中央政府。在這種財(cái)政背景下，土地財(cái)政，即地方政府通過土地出讓產(chǎn)生的收入來維持財(cái)政支出，成為中國地方政府財(cái)政收入的主要來源之一[48]。地方政府在出讓土地使用權(quán)后，可以從第三方收取土地出讓費(fèi)用等。根據(jù)中國國土資源部的統(tǒng)計(jì)，土地出讓金從2009年的514億元猛增至2015年的29800億元，年增長率為36.22%。在2000年以前，地方政府土地出讓收入占財(cái)政收入的比例低于10.00%，但至2010年，經(jīng)過30多年的經(jīng)濟(jì)改革后，地方政府對(duì)土地出讓收入占財(cái)政收入的比例高達(dá)67.62%，這明顯表明了地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度越來越高(見圖1-20)。大量的文獻(xiàn)相繼表明了在中國快速城鎮(zhèn)化的背景下，土地財(cái)政激勵(lì)措施的重要性。如Cao等[5]將城市快速擴(kuò)張歸因于低成本土地的征用，地方政府能夠以低成本獲得農(nóng)民的土地，進(jìn)而通過推動(dòng)房地產(chǎn)和建筑業(yè)的發(fā)展(而不是促進(jìn)工業(yè)化)，從而最大限度地增加稅收[30]。Lichtenberg和Ding[49]發(fā)現(xiàn)土地轉(zhuǎn)換和城市空間擴(kuò)張與土地出讓的經(jīng)濟(jì)效益相關(guān)聯(lián)。Ye和Wu[50]使用1999—2009年中國地級(jí)市的數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的城市在推動(dòng)土地城市化方面更具侵略性，此外，地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴性日益增加，也促使了房價(jià)的上漲[5],[34]。

在中國，土地征用和土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是由地方政府來管轄的。在地方政府征收土地后，土地出讓有四種不同形式：協(xié)議、公開招標(biāo)、拍賣和掛牌。私人協(xié)議的出讓是指土地使用者和地方政府之間的一對(duì)一談判。在談判中，參與方必須考慮各種問題，從經(jīng)濟(jì)效益和成本到政治、法律、社會(huì)、文化，技術(shù)甚至心理問題[51]。此外，通過協(xié)議出售的土地由于多為非公開的，交易價(jià)格遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)值，這導(dǎo)致某些地方官員能借由協(xié)議出售土地創(chuàng)造更多的尋租機(jī)會(huì)[21],[28]。因此，在許多情況下，土地資源可能未被最有效地利用，而這也是滋生腐敗的主要根源[52]。再者，比較常見的，有些地方政府會(huì)特意降低土地價(jià)格，包括免費(fèi)出讓土地，以吸引企業(yè)投資、促進(jìn)GDP增長[53]。另外一種土地出讓的形式則為拍賣，拍賣通常包括多個(gè)投標(biāo)人，以更透明的方式出讓使用權(quán)，并帶來了更高的交易價(jià)格[21]。地方政府盡管失去了尋租機(jī)會(huì)，但是卻可以從城市土地市場(chǎng)中獲得更多的土地出讓收入[28]。許多的文獻(xiàn)探討了不同的土地出讓策略的差異。Tao等[21]利用1999—2003年的地市級(jí)數(shù)據(jù)，研究了經(jīng)由協(xié)議還是拍賣進(jìn)行土地出讓對(duì)地方財(cái)政產(chǎn)生的影響。Wang和Hui[53]通過2000—2012年的202個(gè)中國城市公開拍賣住宅用地交易的數(shù)據(jù)，探討了城市土地開發(fā)空間格局，發(fā)現(xiàn)城市領(lǐng)導(dǎo)對(duì)仕途的關(guān)注與城市土地開發(fā)向外擴(kuò)張呈正相關(guān)。Wang和Hui[53]則比較了兩種土地拍賣類型“英式拍賣”和“兩階段拍賣”，研究發(fā)現(xiàn)后者更可能推高房價(jià)，尤其是在敏感的政治事件期間。此外，Cai等[52]提供強(qiáng)有力的證據(jù)表明，“兩階段拍賣”由于缺乏跳躍性的報(bào)價(jià)和價(jià)格差異，往往伴隨著腐敗問題。而Yang等[54]通過應(yīng)用北京的數(shù)據(jù)，也證實(shí)了這兩種拍賣機(jī)制的價(jià)格差異。然而，這兩種不同的土地出讓方式(即協(xié)議與拍賣)是怎樣被地方官員的激勵(lì)所驅(qū)動(dòng)的？地方官員與土地出讓機(jī)制相關(guān)的戰(zhàn)略空間選擇是什么？面對(duì)這一系列問題，本篇著眼于通過審視中國土地財(cái)政周期，來探究地方官員的激勵(lì)措施與這兩種土地出讓方式的關(guān)聯(lián)性。

目前，許多研究考察了政治周期對(duì)官員財(cái)政行為的影響。Guo[43]將在縣級(jí)層面的政府總預(yù)算周期視為干部管理制度引起的地方官員對(duì)仕途的關(guān)切，研究發(fā)現(xiàn)，地方官員往往在第三、四年期間增加總支出，從而最大限度地提高晉升機(jī)會(huì)。Gong等[45]研究發(fā)現(xiàn)，在地級(jí)市以政治預(yù)算周期為依據(jù)的基礎(chǔ)上，城市領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)仕途的關(guān)注所造成的政治預(yù)算周期與重要的政治事件的時(shí)間是同步的，尤其在省級(jí)黨代會(huì)召開期間。而Tsai[36]則重點(diǎn)考察了省級(jí)政府的預(yù)算周期，研究發(fā)現(xiàn)省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的任期對(duì)預(yù)算周期的影響可以說是無足輕重的，主要因?yàn)槭〖?jí)官員頻繁的政治調(diào)動(dòng)，導(dǎo)致他們對(duì)于任期充滿不確定性，也就不會(huì)因?yàn)槿纹诙淖兘?jīng)濟(jì)或財(cái)政政策。雖然任期對(duì)預(yù)算周期的影響不顯著，但Tsai[36]發(fā)現(xiàn)，由于省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的“雙重”身份，不但擔(dān)任地方領(lǐng)導(dǎo)班子，亦為中央政府精英，使得他們激勵(lì)遵從中央政府的政策，因此，在全國黨代會(huì)期間，可以清楚地觀察到政治周期，意即省級(jí)政府的政治預(yù)算循環(huán)和五年一度的全國黨代會(huì)召開時(shí)間息息相關(guān)。Gong等[45]也發(fā)現(xiàn)了類似的結(jié)論，而他們將省級(jí)行政單位的政治周期歸因于地方官員對(duì)經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)的激勵(lì)和反腐敗制度。據(jù)我們所知，目前還沒有其他研究是以土地財(cái)政為重點(diǎn)的政治周期。由于土地財(cái)政是地方政府預(yù)算融資最重要的來源之一，因此理清地方官員的財(cái)政激勵(lì)與相應(yīng)的土地出讓策略之間的關(guān)系是非常重要的。本篇不僅對(duì)地方官員對(duì)土地財(cái)政的依賴情況進(jìn)行了深入分析，還將對(duì)研究政治預(yù)算周期的經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)有所貢獻(xiàn)。

在本篇中，首先，我們會(huì)簡要回顧土地改革及其演變的背景。然后，我們重點(diǎn)關(guān)注地方政府在土地財(cái)政上的財(cái)政和政治激勵(lì)，識(shí)別土地出讓策略的可能機(jī)制。為了“利益”(政治租金和財(cái)政收入)最大化，我們認(rèn)為地方官員有動(dòng)機(jī)去操控土地出讓政策，主要是通過私人談判或不同時(shí)間點(diǎn)的公開拍賣來調(diào)整土地使用的空間分配。由于土地財(cái)政的規(guī)劃和執(zhí)行主要為地級(jí)市政府主導(dǎo)，本篇的分析關(guān)注于地級(jí)市層面，重點(diǎn)考察了對(duì)各級(jí)地市政府最重要的政治事件，其一為省級(jí)黨代會(huì)對(duì)土地財(cái)政周期的影響，其二為地級(jí)市官員的任期對(duì)土地財(cái)政周期的影響。省級(jí)黨代會(huì)為省級(jí)政府最重要的政治事件，亦涉及地市基本上所有重大政治問題和官員的換屆選舉，每五年舉行一次，由于地級(jí)市官員的大部分重大政治安排都是在省級(jí)黨代會(huì)期間決定的，地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)有激勵(lì)措施，在這個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻用經(jīng)濟(jì)績效來打動(dòng)他們的上級(jí)，極大化升遷的可能性。因此，我們也預(yù)期他們?cè)谑〖?jí)黨代會(huì)召開時(shí)，會(huì)相應(yīng)地操縱土地出讓的策略。如果我們的假設(shè)是正確的，那么土地財(cái)政周期與黨代會(huì)周期應(yīng)該是同步的。另外，國家和黨的憲法規(guī)定地方官員的任期為五年，這意味著地方官員的評(píng)估更有可能在任期第3年或第4年的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行，由于地方官員晉升期望的變化，土地財(cái)政周期也可能受到影響。為了說明推動(dòng)地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人在土地出讓策略上的行為，可能存在不同的機(jī)制，我們提出了一個(gè)簡單的理論模型，結(jié)果表明一個(gè)以仕途晉升為主導(dǎo)，利潤最大化的地方官員有動(dòng)機(jī)去通過在不同時(shí)期操縱土地出讓策略，從而來最大限度地提高他的晉升機(jī)會(huì)和財(cái)政收入，因此導(dǎo)致了土地財(cái)政周期的變動(dòng)。

在實(shí)證上，本篇利用2003—2012年中國283個(gè)地級(jí)市數(shù)據(jù)，探討了土地財(cái)政周期的存在，著重于協(xié)議或拍賣的土地出讓數(shù)量(如“面積”)和土地出讓價(jià)格的變化。實(shí)證結(jié)果表明，中國的土地財(cái)政周期與省級(jí)黨代會(huì)周期同步，在黨代會(huì)召開前兩三年，地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)通過降低協(xié)議出讓土地的份額，并增加拍賣土地的份額，達(dá)到極大化利益的目標(biāo)。在省級(jí)黨代會(huì)召開期間(當(dāng)年或前一年)，則出現(xiàn)了相反的情況：通過協(xié)議出讓土地的份額增加，而拍賣出讓土地的份額減少。我們認(rèn)為，盡管一系列改革限制政府避免通過私人協(xié)議進(jìn)行土地出讓，但反而使得地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人有策略性地利用土地出讓手段，達(dá)到其對(duì)于制造業(yè)或商業(yè)/住宅目的的需求。我們的實(shí)證結(jié)果與我們的理論模型預(yù)測(cè)相一致。除了土地面積之外，實(shí)證結(jié)果也顯示，土地價(jià)格也存在著土地財(cái)政周期，顯示土地出讓的份額與土地價(jià)格之間存在負(fù)相關(guān)關(guān)系。研究結(jié)果表明，為了在黨代會(huì)期間最大限度地提高經(jīng)濟(jì)績效，地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人的土地財(cái)政策略選擇更有可能受到政治激勵(lì)和財(cái)政激勵(lì)的推動(dòng)。但是，地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)的任期對(duì)土地財(cái)政周期的影響是微乎其微的，可能也與其面對(duì)極大任期不確定性相關(guān)。我們的實(shí)證結(jié)果表明，土地財(cái)政周期和省代會(huì)息息相關(guān)，中國地方領(lǐng)導(dǎo)人的財(cái)政策略不僅僅受財(cái)政預(yù)算分配的約束，土地使用空間分配和土地價(jià)格亦構(gòu)成了地方官員的土地出讓政策，對(duì)中國的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和波動(dòng)了發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用。

(二)土地財(cái)政與地方官員的激勵(lì)

1．土地財(cái)政的制度背景

在介紹理論模型之前，我們先簡短介紹土地財(cái)政的制度背景。自20世紀(jì)90年代以來，土地財(cái)政已成為地方政府預(yù)算資金的最重要來源之一。1990年，國務(wù)院通過了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，從而正式建立了城市土地市場(chǎng)體系，地方政府管理土地征收和土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，并負(fù)責(zé)向城市土地使用者出讓使用權(quán)，其中商業(yè)用途40年，工業(yè)用地50年，住宅用地則為70年。1998年出臺(tái)的《土地管理法》進(jìn)一步規(guī)范了征地的法律框架和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，地方政府能夠合法獲得集體所有的農(nóng)村土地，幾乎所有用于非公共城市用地的土地(如商業(yè)、住宅和工業(yè)用地)必須經(jīng)過合法的征地程序并先轉(zhuǎn)為國有城市土地[5]，農(nóng)村土地所有者(如農(nóng)民或農(nóng)村集體)不允許私自轉(zhuǎn)為城市用地，由于他們?cè)谕恋貎r(jià)格的談判能力上也相對(duì)較低，使得政府往往能以較便宜的價(jià)格收購農(nóng)村土地。許多學(xué)者認(rèn)為，正是這樣的城鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)換推動(dòng)了中國過去幾十年來的快速城市化和工業(yè)化進(jìn)程[48],[49]。

中國對(duì)土地使用權(quán)的出讓最早是在1987年的深圳出現(xiàn)的，當(dāng)時(shí)協(xié)議出讓的期限是50年。1992年，中國對(duì)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行了調(diào)整，并重點(diǎn)關(guān)注外商和私營企業(yè)使用的土地。如前所述，招標(biāo)、拍賣和掛牌不像私人協(xié)議(通常是通過一對(duì)一或閉門式談判)，在出讓使用權(quán)時(shí)更加透明，因此，2002年開始，政府針對(duì)招標(biāo)、拍賣和掛牌有了一系列的規(guī)定，國土資源部首先出臺(tái)《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，規(guī)定商住土地應(yīng)通過招標(biāo)，拍賣或掛牌出讓。2003年和2006年又分別出臺(tái)《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》和《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》進(jìn)一步規(guī)范了城市土地使用的制度。前者強(qiáng)調(diào)，如果兩個(gè)以上的潛在買家進(jìn)行競(jìng)爭，特定地塊的土地使用權(quán)不能通過協(xié)議進(jìn)行出讓，以維持土地出讓的公平和透明，后者則規(guī)定，通過招標(biāo)、拍賣或掛牌的形式出讓工業(yè)用地使用權(quán)，地價(jià)應(yīng)高于基準(zhǔn)價(jià)格，避免政府為了吸引投資，不合理地壓低土地價(jià)格。所有這些規(guī)定的目的是為了使土地出讓法制化，地方官員能通過更透明的過程出讓土地。但實(shí)際執(zhí)行面上，大部分城市土地出讓仍然是通過協(xié)議的方式，特別是制造業(yè)工業(yè)用地，為了吸引投資，地方政府甚至采用了假拍賣的方式[21]，從1993—1998年，89%的土地使用權(quán)通過協(xié)議出讓，僅11%通過招標(biāo)或拍賣出讓[5]，而從1995—2002年，協(xié)議仍占出讓約86%的土地交易份額[56]。雖然《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》頒布，在中央政府的壓力下，通過招標(biāo)和拍賣的方式出讓住宅和商業(yè)用地的份額有所增加，但是大部分制造用地的土地使用權(quán)仍通過協(xié)議出讓[5]。

2．地方官員的激勵(lì)和土地出讓策略

如前所述，20世紀(jì)80年代的財(cái)政改革激勵(lì)了地方官員增加財(cái)政收入的需求，地方官員不僅要平衡其管轄區(qū)內(nèi)的預(yù)算，還要發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。另外，在干部管理體系的驅(qū)動(dòng)下，地市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)也有政治激勵(lì)來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)績效，從而最大限度地獲得提升、晉升的機(jī)會(huì)，土地財(cái)政的收益也被證明與政治升遷正向相關(guān)。因此，地方官員既有財(cái)政也有政治上的激勵(lì)去操縱土地出讓策略，極大化自己的利益。

土地出讓策略(通過協(xié)議或拍賣)會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)收入來源：一個(gè)是一次性的土地出讓費(fèi)用等；另一個(gè)則來自未來的稅收[21]。通過拍賣出讓的土地，通常出讓費(fèi)用相當(dāng)可觀，但此僅為一次性付款，一旦交易結(jié)束，資金流就斷了。如需產(chǎn)生持續(xù)的收入，則需要依賴交易完成之后的稅收，但不同土地用途可能稅收金額也不同。例如，商業(yè)用途的土地出讓往往會(huì)在最初產(chǎn)生一大筆出讓金，但之后稅收比例較低，而住宅用途的土地，由于中國目前并沒有普遍實(shí)施房產(chǎn)稅，交易之后的稅收微乎其微，但工業(yè)和制造業(yè)用地的出讓(雖然一開始的土地出讓金和商住土地比起通常較為低廉)，則有可能在交易完成后提供大量的長期應(yīng)納所得稅額[21]。更重要的是，制造業(yè)是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?，通常具有很大的溢出效?yīng)，可刺激周邊地區(qū)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)一步創(chuàng)造高薪就業(yè)機(jī)會(huì)，引進(jìn)技術(shù)。為此，地方政府為了吸引工業(yè)投資和提高GDP增長，通常以非常低的價(jià)格(有時(shí)甚至無償)策略性地出讓土地[21],[37]。此外，由于協(xié)議出讓土地的透明度較低，導(dǎo)致地方官員有尋租空間，因此，地方官員經(jīng)常選擇協(xié)議來進(jìn)行出讓工業(yè)用地的交易。工業(yè)用地出讓導(dǎo)致了過低的土地出讓金，影響地方政府的財(cái)政收支，為了完成財(cái)政任務(wù)，這些官員會(huì)利用公開拍賣商業(yè)和居住用地來提高商用和居住土地價(jià)格，通過開發(fā)商業(yè)和住宅用地來彌補(bǔ)工業(yè)用地出讓的低廉出讓金，從而最大限度地增加財(cái)政收入[57]，而商業(yè)地價(jià)的上漲也可能引發(fā)地方政府的土地囤積，威脅到地方可持續(xù)發(fā)展[58]。由以上所述可知，土地出讓金溢價(jià)即使大幅上漲，但是大部分收益僅來自出讓居住和商業(yè)用地，而非工業(yè)用地。此種商業(yè)和工業(yè)用地價(jià)格的差異，不僅符合地方官員的財(cái)政激勵(lì)意圖，也與當(dāng)?shù)毓賳T仕途關(guān)切的政治激勵(lì)有關(guān)，即中央政府制定的干部管理制度，引發(fā)地方政府為了吸引投資而不惜降低工業(yè)用地價(jià)格的逐底競(jìng)爭(race to the bottom)，亦為“錦標(biāo)賽競(jìng)爭”[38],[59])。

總而言之，在干部考核制度下，地方官員有動(dòng)機(jī)去促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長，從而提高晉升機(jī)會(huì)，同時(shí)創(chuàng)造足夠的財(cái)政收入來履行財(cái)政義務(wù)。然而，他們也有動(dòng)機(jī)策略性采取兩種土地融資方式，增加尋租機(jī)會(huì)：意即通過協(xié)議低價(jià)出讓土地，或通過拍賣高價(jià)出讓土地。地方官員有意地采取這兩種差異性策略，特別是利用每種土地出讓方式的土地供應(yīng)面積，借由利用土地供給極大化本身利潤。大量的文獻(xiàn)關(guān)注到這兩種土地財(cái)政的策略差異，檢驗(yàn)了地方政府對(duì)土地出讓的財(cái)政激勵(lì)和對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的影響[34],[48],[53]，但是鮮有研究討論土地出讓機(jī)制策略操縱的問題。據(jù)我們所知，在土地財(cái)政周期方面，目前還沒有重點(diǎn)關(guān)注地方官員的激勵(lì)措施與這兩種土地出讓策略之間聯(lián)系的研究，本篇旨在填補(bǔ)這一研究的空白。

(三)土地財(cái)政與政治周期理論模型

在干部管理體系的驅(qū)動(dòng)下，如果地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)通過操作土地出讓策略來獲取財(cái)政收入和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，那么，地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)將會(huì)怎樣分配土地來最大限度地提高他們的晉升機(jī)會(huì)呢？我們構(gòu)建了一個(gè)簡單的理論模型，分析以協(xié)議或拍賣出讓土地策略的選擇，來表明土地財(cái)政政治周期可能的模式。

1．理論模型的設(shè)定

我們假設(shè)地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人是熱衷于職權(quán)的，且升遷與否是唯一考量(office-motivated)，而他們的晉升是由上級(jí)政府所決定的(省級(jí)政府)。上級(jí)政府部門以他們的個(gè)人能力[3]來評(píng)估考核地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人，為簡化模型，我們假設(shè)個(gè)人能力僅由他們?cè)谳爡^(qū)內(nèi)的財(cái)政能力和經(jīng)濟(jì)績效表現(xiàn)來決定。我們用R表示在地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人轄區(qū)內(nèi)的財(cái)政收入，G表示轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長。地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人的目標(biāo)是極大化被提拔升遷的可能性，晉升的決定是由上級(jí)政府部門根據(jù)地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人在轄區(qū)內(nèi)以往的財(cái)政能力和經(jīng)濟(jì)績效表現(xiàn)來決定。[2]因此，在地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人任職期間R和G 的加總，與地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人被提拔的機(jī)會(huì)呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。此外，令VF 和VE 為價(jià)值函數(shù)(value function)，代表創(chuàng)造的財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)績效的效用，兩者均假設(shè)為邊際收益遞減，即V＇F>0, V＇E>0, V″F<0和V″E<0。因此，一個(gè)地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人的競(jìng)爭力由VF+αVE來衡量，這里α表示上級(jí)政府部門考量經(jīng)濟(jì)績效相對(duì)財(cái)政收入的權(quán)重。基于之前的討論，我們得知，如果一個(gè)地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)任期t年，那么，VF和VE的形式分別為：

[3]盡管黨政官員的晉升決定通常涉及許多非制度因素，如政治關(guān)系和派別之間的競(jìng)爭等[60]。但是，為了簡化起見，這里我們僅考慮地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人競(jìng)爭力。

[2]升遷與否是根據(jù)官員之前的表現(xiàn)來決定，這個(gè)假設(shè)普遍與政治經(jīng)濟(jì)周期模型的設(shè)定相同[61],[62],[63]。在我們的模型中，驅(qū)動(dòng)的機(jī)制類似于政治經(jīng)濟(jì)周期。在政治經(jīng)濟(jì)周期模型中，一個(gè)地方官員有動(dòng)機(jī)去取悅選民，從而最大限度地贏得選舉，在我們的土地財(cái)政周期模式中，地方官員則是有動(dòng)機(jī)來取悅上級(jí)政府，并最大限度地提升晉升機(jī)會(huì)。

這里的δ和β分別代表上級(jí)黨政部門對(duì)地方官員過去的財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效的減損考量。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的政治經(jīng)濟(jì)周期概率模型的假設(shè)[63], δ和β的值都很小，這也就是說地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人最近的表現(xiàn)在影響上級(jí)的晉升決定上遠(yuǎn)比過去重要得多。

模型假設(shè)有兩個(gè)時(shí)期，t-1期和t期。每個(gè)時(shí)期可用的土地面積表示為Lt-1和Lt。在每個(gè)時(shí)期，一個(gè)地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)可以決定如何通過不同的土地出讓策略來分配土地：通過協(xié)議出讓的土地?cái)?shù)量用Ln 表示，而通過公開拍賣的土地則用La 表示。為了最大限度地發(fā)揮效益，所有可用的土地將在每個(gè)時(shí)期用完，所以在t期，，在t-1期，。這兩種不同的土地出讓策略會(huì)產(chǎn)生不同的財(cái)政收入來源，并導(dǎo)致不同的經(jīng)濟(jì)影響。這兩種土地出讓策略的區(qū)分在我們的設(shè)定中至關(guān)重要。我們假設(shè)通過協(xié)議出讓的土地價(jià)格用pn表示，而通過拍賣出讓土地的價(jià)格用pa 表示。不同土地出讓方式的出讓金差別極大，土地拍賣的價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于協(xié)議，所以我們?cè)O(shè)定pa?pn。因此，在t期時(shí)，地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)在轄區(qū)內(nèi)的財(cái)政總收入是。另外一方面，我們要探討土地出讓對(duì)經(jīng)濟(jì)成長的影響，由于在實(shí)踐中，通過協(xié)議出讓的土地更多用于工業(yè)目的[5],[21]，并產(chǎn)生很大的溢出效應(yīng)，所以協(xié)議出讓土地通常被認(rèn)為是有助于地方經(jīng)濟(jì)增長。值得注意的是，在這里，我們的模型只考慮了土地使用直接的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，而忽視了財(cái)政收入對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的間接影響，因此，雖然拍賣出讓土地可以產(chǎn)生財(cái)政收入，進(jìn)一步可能間接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，但導(dǎo)致的財(cái)政支出所創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)增長是難以衡量的，這取決于地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人的預(yù)算分配，超出了我們的討論范圍。因此，該模型排除了財(cái)政收入進(jìn)一步推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長的因素。由上可得，在t期，一個(gè)地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人在其轄區(qū)內(nèi)創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)增長可用來表示，這里f表示以協(xié)議出讓土地所帶來的經(jīng)濟(jì)績效函數(shù)，并且滿足f ＇>0和f ″<0。

模型中事件的時(shí)間安排如下：首先，在每一時(shí)期，地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人決定協(xié)議和拍賣土地的數(shù)量。然后，在t期結(jié)束時(shí)，上級(jí)政府部門根據(jù)對(duì)地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人的競(jìng)爭力(財(cái)政能力和經(jīng)濟(jì)表現(xiàn))來進(jìn)行評(píng)估，從而做出是否晉升的安排。

2．土地資源配置

地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)為了最大限度地增加被提拔的可能性，努力地提高他們的個(gè)人競(jìng)爭力。因此，他們的目標(biāo)函數(shù)是：

這里S=0.1。另外，地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人同時(shí)面臨的土地資源約束式為和。通過將 和代入式(9)，并且通過一階條件，可求得式(10)和式(11)，即為地方領(lǐng)導(dǎo)人在t-1期和t期以協(xié)議出讓土地的數(shù)量：

將式(10)和式(11)合并，我們可得

由于 VF 和 VE 是凹函數(shù)，V＇F >0和 V＇E >0。如果等式- 滿足的話，那么 成立?？紤]到f也是凹函數(shù)，不等式成立，所以必有，而且這個(gè)不等式對(duì)于任意β均成立，這里0<β<1。反之，如果 成立，那么必然成立。當(dāng)時(shí)，如果β比較大時(shí)，那么；如果β比較小時(shí)，則有。前一種情況要求，而后一種情況與之相反，。由此我們可求得一個(gè)地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人的最優(yōu)的土地配置安排，見命題1。

命題1：一個(gè)以晉升為唯一目標(biāo)的地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人，當(dāng) - 時(shí)，相比于t-1期，會(huì)偏好在t期更多地通過協(xié)議的方式出讓土地。而在相反的條件下，即，只要貼現(xiàn)因素β足夠小，相比于t-1期，一個(gè)地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人仍然會(huì)偏好于在t期以協(xié)議的方式出讓更多的土地 。

這個(gè)簡單的模型表明，為了職位的晉升，地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人有動(dòng)機(jī)去操縱土地資源的配置?？紤]到Pa?Pn, 表示在t 期，通過拍賣比協(xié)議的方式出讓一單位的土地能獲得的財(cái)政收入；而表示在t-1期，通過拍賣比協(xié)議的方式出讓一單位土地能獲得的財(cái)政收入。因此，-表示兩個(gè)時(shí)期土地配置的財(cái)政收入差距，并且貼現(xiàn)到 t 期。當(dāng) 滿足時(shí)，一個(gè)地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人在t期以協(xié)議出讓土地的機(jī)會(huì)成本比t-1期的更小些。此外，當(dāng)β小于1時(shí)，表示相比于t-1期，地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人將會(huì)更加重視t期的經(jīng)濟(jì)增長。因此，一個(gè)熱衷升職的地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人偏好于在t期以協(xié)議的形式出讓土地。另一方面，當(dāng)相反的條件滿足時(shí)，，相比于t-1期，地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人在t期通過重新配置土地(即拍賣轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)議出讓)，能獲得更高的財(cái)政收入，這表明在t期以協(xié)議出讓土地的機(jī)會(huì)成本更高。當(dāng)面臨著獲取財(cái)政收入還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)衡時(shí)，β值對(duì)于地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人的決定是非常重要的。當(dāng)β值比較大時(shí)，這表明在t-1期的經(jīng)濟(jì)績效是相對(duì)重要的。然而，如前所述，我們與標(biāo)準(zhǔn)的政治經(jīng)濟(jì)周期模型保持一致，所以β值通常是非常小的，這也就是說，地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人在t期的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)比t-1期在影響他的政治前途上更為重要。因而，即使在t期以協(xié)議出讓土地的機(jī)會(huì)成本更高，但是它可以被t期的經(jīng)濟(jì)績效(重新分配土地，即拍賣轉(zhuǎn)化為協(xié)議出讓)所補(bǔ)償。因此，現(xiàn)實(shí)中更可能觀察到在t期以協(xié)議出讓土地多于t-1期。

了解了協(xié)議出讓的理想分配之外，通過拍賣出讓的土地在這兩期里該如何分配呢？假設(shè)兩期土地的供給(L)均是固定的，即L=Lt=Lt-1，則可得L=。而根據(jù)命題1的結(jié)論，可以推導(dǎo)出命題2。

命題2：一個(gè)以晉升為唯一目標(biāo)的地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人，當(dāng) 時(shí)，相比于t-1期會(huì)偏好在t期更少地通過拍賣的方式出讓土地。而在相反的條件下，即，只要貼現(xiàn)因素β足夠小，相比于t-1期，一個(gè)地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人也會(huì)偏好在t期更少地通過拍賣的方式出讓土地 。

命題2成立的條件為不等式Lt-1≥Lt成立。我們認(rèn)為，在現(xiàn)實(shí)世界里，這一不等式Lt-1≥Lt成立是合理的，此不等式意味著土地資源是有限的，所以，可利用土地的總量隨著時(shí)間逐漸減少，政府的供給也會(huì)逐步下降，因此我們的模型假設(shè)是符合現(xiàn)實(shí)意義的?？偨Y(jié)來看，基于我們的模型，可以推導(dǎo)出這樣兩個(gè)假設(shè)。其一，在官員考核提拔期間，地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人有動(dòng)機(jī)增加以協(xié)議出讓土地的數(shù)量，而在官員考核提拔之前，則與之相反，會(huì)減少協(xié)議出讓土地的數(shù)量；其二，關(guān)于通過拍賣出讓土地，則呈現(xiàn)出相反的模式：在官員考核提拔期間，地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人有動(dòng)機(jī)減少以拍賣出讓土地的數(shù)量，而在官員考核提拔之前，則會(huì)增加拍賣出讓土地的數(shù)量。

(四)土地財(cái)政與政治周期經(jīng)驗(yàn)證據(jù)

1．研究數(shù)據(jù)描述和介紹

為探討上述的理論模型，本篇采用2003—2012年中國的283個(gè)地級(jí)市面板數(shù)據(jù)。在這段時(shí)期，土地出讓收入是地市級(jí)政府主要的財(cái)政收入來源之一。數(shù)據(jù)的來源管道眾多，土地出讓的數(shù)據(jù)來源于《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》(中華人民共和國國土資源部，2004—2013)，該年鑒概述了土地資源的土地開發(fā)利用情況，包括通過不同的出讓方式來統(tǒng)計(jì)土地出讓的數(shù)量和收入。城市的人口經(jīng)濟(jì)資料則來自《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》(中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局，2004—2013)。另外，我們構(gòu)建了政治變量，包括地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人特征和省級(jí)黨代會(huì)的時(shí)間安排，這些數(shù)據(jù)主要來自《中國地市級(jí)黨委書記數(shù)據(jù)庫2000—2010》[64]以及官方媒體發(fā)布的中國領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)據(jù)庫。部分缺失的官員信息，我們通過互聯(lián)網(wǎng)搜索引擎從新華網(wǎng)、人民網(wǎng)和百度百科等進(jìn)行了補(bǔ)充。

在本篇中，主要被解釋變量是土地出讓變量，包括每種土地出讓方式的供地面積和價(jià)格。所有土地變量和經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)均以現(xiàn)行人民幣計(jì)價(jià)，然后根據(jù)各省的統(tǒng)計(jì)年鑒，采用“社會(huì)零售物價(jià)總指數(shù)”進(jìn)行貼現(xiàn)，其中2003年指數(shù)設(shè)定為100。為了確保結(jié)果不受異常值的影響，我們對(duì)所有變量進(jìn)行了5%和95 %的極端值處理(Winsorize)。圖1-21顯示了2003—2014年通過協(xié)議和拍賣的土地出讓的宗數(shù)，在此期間，通過協(xié)議出讓土地宗數(shù)隨時(shí)間而下降，而拍賣出讓的宗數(shù)逐漸增加。而通過協(xié)議和拍賣/招標(biāo)，土地出讓的成交額和面積的變化也呈現(xiàn)出類似的趨勢(shì)，如圖1-22所示。盡管通過協(xié)議出讓土地的成交額相當(dāng)穩(wěn)定，但是拍賣土地的收入大幅增加(圖1-22)。這種變化可能來自于房地產(chǎn)市場(chǎng)快速發(fā)展的結(jié)果[28]。因?yàn)橥恋劁N售增加，財(cái)政收入大幅增加，所以地方政府支持房地產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，以獲得更高的稅收和經(jīng)濟(jì)增長[57]。但當(dāng)考慮土地出讓的單位價(jià)值時(shí)，兩種出讓方式均顯示出相同的土地價(jià)格上漲趨勢(shì)，如圖1-23所示。從圖1-23中可以看出，通過協(xié)議出讓土地的價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于拍賣價(jià)格，這符合我們先前的推論，地方政府通過協(xié)議的方式來降低土地價(jià)格從而吸引工業(yè)投資，并且通過拍賣來提高地價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償。

在我們的實(shí)證模型中，主要控制變量包括結(jié)構(gòu)和人口指標(biāo)。結(jié)構(gòu)指標(biāo)包含人均國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)和地方財(cái)政赤字。相對(duì)而言，富裕的城市比貧窮的城市創(chuàng)造更多的財(cái)政收入，因此采用人均GDP控制地級(jí)市間經(jīng)濟(jì)狀況的變化。

此外，地方財(cái)政赤字反映了一個(gè)城市的財(cái)政狀況。一個(gè)有預(yù)算赤字的城市，可能更多地依賴土地財(cái)政作為收入來源，從而通過拍賣來提高地價(jià)。這里的人口指標(biāo)是各地級(jí)市的總?cè)丝?。核心的自變量是省?jí)黨代會(huì)召開的時(shí)間，省級(jí)黨代會(huì)每五年定期舉行一次，幾乎一半的省(自治區(qū)、直轄市)在全國黨代會(huì)召開前一年舉辦省級(jí)黨代會(huì)，其中半數(shù)在全國黨代會(huì)的同一年舉行(見表1-12)。省級(jí)黨代會(huì)被認(rèn)為是省級(jí)行政單位最重要的政治事件之一，決定著地級(jí)市官員晉升與否，激發(fā)官員在省級(jí)黨代會(huì)期間策略性的操控土地出讓政策。此外，我們還考慮了地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人任期對(duì)土地財(cái)政周期的影響。表1-13顯示了這些土地變量和控制變量的描述性統(tǒng)計(jì)。

2．研究的模型和方法

本篇的目的是考察中國地級(jí)市的土地財(cái)政周期，重點(diǎn)關(guān)注省級(jí)黨代會(huì)的影響，計(jì)量模型如下：

被解釋變量是土地財(cái)政的變量，即在t年第i 個(gè)城市通過協(xié)議或拍賣的方式出讓土地的地價(jià)。核心的解釋變量是二元變量，PCCP 代表省級(jí)黨代會(huì)，PCCPit-2、PCCPit-1、PCCPit、PCCPit+1和PCCPit+2分別表示省級(jí)黨代會(huì)召開前兩年、前一年、當(dāng)年、后一年和后兩年，以此來反映官員對(duì)土地財(cái)政的財(cái)政激勵(lì)行為。Xit是控制變量，包括總?cè)丝凇鴥?nèi)生產(chǎn)總值、滯后的地方預(yù)算收入和地方預(yù)算支出。同時(shí)，我們考慮了時(shí)間趨勢(shì)和城市固定效應(yīng)。同時(shí)，需要指出的是，在估計(jì)省級(jí)黨代會(huì)的影響時(shí)，我們控制的是時(shí)間趨勢(shì)而不是年固定效應(yīng)，這是因?yàn)椋霐?shù)地級(jí)市的黨代會(huì)在全國黨代會(huì)召開同一年舉行，另一半的城市在全國黨代會(huì)召開的前一年舉行。一旦省級(jí)黨代會(huì)和年份的虛擬變量包含在模型中，就很難從其他時(shí)間效應(yīng)中識(shí)別出省級(jí)黨代會(huì)效應(yīng)，且容易導(dǎo)致多重共線性問題，使估計(jì)結(jié)果難以解釋。

第二個(gè)估計(jì)模型考察了地方官員的任期對(duì)土地政策的影響。核心的解釋變量為官員的任期，由于地方官員任期(Tenure)與土地政策選擇可能存在著非線性的關(guān)系。因此，我們采用任期和任期的平方向去估計(jì)兩者間可能存在的曲線關(guān)系，我們用任期和其平方向替代了第一個(gè)估計(jì)回歸模型中的省級(jí)黨代會(huì)變量，而得到第二個(gè)估計(jì)模型——式(14)。在這個(gè)模型中，考慮了年固定效應(yīng)和城市固定效應(yīng)，進(jìn)行估計(jì)的計(jì)量模型如下：

然而，一個(gè)人的任期與相應(yīng)的土地政策之間可能不存在線性或曲線關(guān)系，為了去探討此非線性關(guān)系，我們使用地方官員任期的虛擬變量，根據(jù)我們的數(shù)據(jù)，由于不到10%的地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)會(huì)在職位上超過五年，所以，我們以此為基礎(chǔ)，構(gòu)建變量Tenure1到Tenure5。

3．實(shí)證研究主要分析結(jié)果

(1)省級(jí)黨代會(huì)對(duì)土地供給面積和價(jià)格的影響

表1-14和表1-15展示了省級(jí)黨代會(huì)對(duì)土地財(cái)政周期的實(shí)證結(jié)果，地方領(lǐng)導(dǎo)人在黨代會(huì)時(shí)會(huì)選擇協(xié)議還是拍賣的土地出讓策略。我們重點(diǎn)關(guān)注虛擬變量省級(jí)黨代會(huì)的系數(shù)，其反映了在省級(jí)黨代會(huì)期間土地供給數(shù)量的變化。值得注意的是，省級(jí)黨代會(huì)五年一屆，只有四個(gè)虛擬變量被包括在內(nèi)，以避免多重共線性的問題。表1-14表明，在省級(jí)黨代會(huì)期間(會(huì)議召開前一年和當(dāng)年)通過協(xié)議出讓的土地面積往往會(huì)增加；它們不僅具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義，而且在數(shù)量上也相對(duì)較大，相比之下，這種影響在省級(jí)黨代會(huì)結(jié)束后(PCCPt+1, PCCPt+2和PCCPt-2)變?yōu)樨?fù)向。表1-14的實(shí)證結(jié)果符合我們的假設(shè)，即地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)有動(dòng)機(jī)將出讓土地作為一種形式的投機(jī)活動(dòng)，具體來說，在省級(jí)黨代會(huì)結(jié)束后，地方官員傾向于減少以協(xié)議的方式出讓土地，以便其可以在關(guān)鍵時(shí)刻使用，從而提高晉升機(jī)會(huì)。所以在省級(jí)黨代會(huì)召開年份，為了產(chǎn)生更多的經(jīng)濟(jì)效益和最大限度地提升經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)，地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)激勵(lì)增加以協(xié)議的方式出讓土地，從而吸引更多的工業(yè)方面的投資。

表1-15反映了在省級(jí)黨代會(huì)召開前后，拍賣出讓土地面積的變化情況。除了第4列外，表1-15的所有回歸均表明，在省級(jí)黨代會(huì)召開期間，拍賣的土地?cái)?shù)量趨于減少，這與在省級(jí)黨代會(huì)召開前相當(dāng)大規(guī)模的“積累”相關(guān)。即使沒有詳細(xì)的數(shù)據(jù)顯示土地出讓方式和土地出讓目的之間的相關(guān)性，但現(xiàn)有文獻(xiàn)表明，通過協(xié)議出讓的土地更有可能用于制造業(yè)，而通過拍賣出讓的土地更有可能涉及商業(yè)/住宅用途。所以，地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)有可能抬高商業(yè)/住宅用地的價(jià)格，以最大限度地增加土地出讓收入，所以有策略地減少拍賣土地的數(shù)量，以期控制土地供應(yīng)，Wang和Hui[53]亦指出土地供給為地方官員操縱土地財(cái)政的重要工具之一。

表1-14和表1-15中的實(shí)證分析結(jié)果(即兩種不同的土地出讓機(jī)制)支持我們的假設(shè)。另外，其他的結(jié)果也提供了間接的支持，盡管地方財(cái)政赤字對(duì)以協(xié)議出讓土地的影響是不顯著的，但是也顯示正向的關(guān)系，并且在以拍賣出讓的土地面積作為被解釋變量時(shí)，地方財(cái)政赤字表現(xiàn)出輕微的顯著性，這表明財(cái)政預(yù)算問題或多或少是決定土地供應(yīng)的影響機(jī)制之一。當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)財(cái)政赤字時(shí)，地方政府傾向于增加土地供應(yīng)量，以獲取超額的財(cái)政租金。

由此可見，土地供給的土地財(cái)產(chǎn)周期與省級(jí)黨代會(huì)的周期是同步的，但是，兩種土地出讓方式呈現(xiàn)出不同的機(jī)制。除了土地供給外，我們還需要進(jìn)一步探討土地財(cái)政的地價(jià)周期來支持我們的研究結(jié)果。所以，我們使用土地出讓的價(jià)格作為被解釋變量，實(shí)證分析結(jié)果見表1-16，以省級(jí)黨代會(huì)召開后一年(即PCCPt+1)為基準(zhǔn)年。從表1-16的第2列可以看出，在省級(jí)黨代會(huì)召開后，通過協(xié)議出讓土地的價(jià)格有所增加，而在省級(jí)黨代會(huì)期間地價(jià)相對(duì)較低。實(shí)證結(jié)果表明，地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人可能會(huì)在省級(jí)黨代會(huì)召開年份增加協(xié)議出讓的土地，并有策略地提供低于市場(chǎng)價(jià)格的“低價(jià)”地價(jià)。而對(duì)于通過拍賣出讓的土地，或多或少地觀察到相反的模式(表1-16的第3列)。在省級(jí)黨代會(huì)召開之后，通過拍賣出讓土地的價(jià)格與省級(jí)黨代會(huì)期間(特別是前一年)相比相對(duì)較低。實(shí)證結(jié)果表明，地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人可能會(huì)在省級(jí)黨代會(huì)召開前增加土地的囤積，從而通過拍賣獲得地價(jià)高峰期，并且可以在省級(jí)黨代會(huì)年份能夠進(jìn)行土地的投機(jī)。這與Du和Peiser[58]的發(fā)現(xiàn)一致，即地價(jià)和土地囤積量之間存在正相關(guān)關(guān)系?？偠灾丶?jí)市領(lǐng)導(dǎo)有動(dòng)力壓低協(xié)議的地價(jià)來吸引制造業(yè)投資，同時(shí)通過拍賣提高地價(jià)，增加財(cái)政收入，追求財(cái)政租金。

(2)地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)任期的影響

表1-17和表1-18分別以土地出讓的面積和土地價(jià)格為被解釋變量，考察了地方領(lǐng)導(dǎo)任期對(duì)土地財(cái)政周期的影響，任期(Tenure)和任期的平方項(xiàng)(Tenure2)，以及Tenure的虛擬變量等的系數(shù)為主要的解釋變量。第2列和第4列中的任期和任期的平方項(xiàng)的系數(shù)反映了官員任期對(duì)土地財(cái)政的曲線效應(yīng)，而第3列和第5列的任期(Tenure)的虛擬變量的系數(shù)則側(cè)重于估計(jì)可能存在的非線性關(guān)系。表1-17第3列表明，在地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)任期開始時(shí)，協(xié)議出讓的土地?cái)?shù)量相對(duì)較高，而這種影響在任期第四年減弱。與之相反，在任期的第四年，地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)更偏愛于增加拍賣出讓土地的數(shù)量。這種結(jié)果或多或少與省級(jí)黨代會(huì)的周期相一致，由于任期的不確定性，地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)為得到上級(jí)主管部門的重視，因此，他有動(dòng)機(jī)在一上任時(shí)便去關(guān)注土地政策。雖然通常來說，地方政府領(lǐng)導(dǎo)的任期是五年，但實(shí)際上，五年的期限限制并沒有被嚴(yán)格執(zhí)行。根據(jù)我們的計(jì)算，從2003—2014年，地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)在任期的前三年內(nèi)進(jìn)行職務(wù)調(diào)整的比例高達(dá)45%以上，這表明地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)的政治變遷存在著高度的不確定性。因此，他們可能有動(dòng)機(jī)在任職的初期便來操縱土地政策。所以，我們觀察到在這段時(shí)期，協(xié)議出讓土地?cái)?shù)量的增加，而拍賣出讓土地的份額相對(duì)較低，這與之前討論的省級(jí)黨代會(huì)周期的模式相似。然而，表1-18中的所有系數(shù)都是不顯著的，這表明地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)的任期對(duì)土地價(jià)格的影響可能是極微小的。在中國，官員任期的限制可能不是嚴(yán)格的，地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)的任期和政府換屆的不確定性導(dǎo)致在其任期內(nèi)操控土地政策的動(dòng)機(jī)較少，從表1-17和表1-18可以看出，除少數(shù)情況外，地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)的任期對(duì)土地財(cái)政周期的影響幾乎是可以忽略不計(jì)的。

4．穩(wěn)健性檢驗(yàn)

(1)地方官員任期和省級(jí)黨代會(huì)的影響

盡管前面的實(shí)證結(jié)果表明，地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)的任期對(duì)土地財(cái)政周期幾乎沒有什么影響，這可能是因?yàn)榈丶?jí)市領(lǐng)導(dǎo)人的任期和省級(jí)黨代會(huì)的時(shí)間安排是重合的。因此，在原來的省級(jí)黨代會(huì)模型的基礎(chǔ)上，我們加入了地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)任期的第一年的虛擬變量(Tenure1)和不同的省級(jí)黨代會(huì)虛擬變量的交叉項(xiàng)，以此反映與省級(jí)黨代會(huì)周期相關(guān)的政府換屆的影響，由于PCCPt+1作為基準(zhǔn)，所以該變量省略。在控制不同省級(jí)黨代會(huì)年份作為協(xié)變量時(shí)，我們得到的結(jié)果均為一致的。另外，以協(xié)議出讓土地的數(shù)量為被解釋變量，如果用Tenure2和Tenure3取代Tenure1，則回歸分析的結(jié)果相似但是效應(yīng)減弱的；如果更換為Tenure4和Tenure5，回歸分析的結(jié)果均不顯著。這樣的結(jié)果表明，一個(gè)地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)在他上任初時(shí)對(duì)此有更大的關(guān)注，回歸分析的結(jié)果見表1-19。表1-19的第2列表明，所有交叉項(xiàng)的系數(shù)都和其對(duì)應(yīng)的省級(jí)黨代會(huì)年份正負(fù)相一致，并且其大多數(shù)是顯著的(除了PCCPt-2× Tenure1和PCCPt+2×Tenure1)，這意味著新上任的地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人可能有更多的動(dòng)機(jī)，根據(jù)省級(jí)黨代會(huì)的周期來操控協(xié)議出讓土地的份額。這可能的原因是，新上任的地方領(lǐng)導(dǎo)面臨著高度的不確定性，強(qiáng)烈地希望在任期初能夠用政績表現(xiàn)來打動(dòng)他的上級(jí)，增加升遷的概率，從而導(dǎo)致了更為顯著的土地財(cái)政周期。然而，這樣的影響對(duì)于拍賣出讓土地的份額并不顯著(見表1-19第3列)。新上任的地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)這樣的偏好可能是因?yàn)榕c拍賣出讓土地相比，協(xié)議出讓土地或許更容易被實(shí)現(xiàn)和操縱，并且使當(dāng)?shù)鼐兡軌蜃非箢A(yù)期的收益。另外，該模型對(duì)省級(jí)黨代會(huì)變量得出的結(jié)果與我們前面的結(jié)論(見表1-14和表1-15)幾乎一致，這顯示了結(jié)果的穩(wěn)健性。

(2)地方官員轄區(qū)特征和省級(jí)黨代會(huì)的影響

以上的實(shí)證分析結(jié)果表明，地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)激勵(lì)通過協(xié)議或拍賣的方式對(duì)土地出讓進(jìn)行分配。然而，我們有必要考慮可能來自各個(gè)城市之間其他差異所造成的影響。例如，每個(gè)城市在制造業(yè)或商業(yè)/住宅開發(fā)方面都有自己的比較優(yōu)勢(shì)，這可能會(huì)限制地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)土地投機(jī)的行為。為了驗(yàn)證結(jié)果是穩(wěn)健的，我們按照工業(yè)產(chǎn)值的平均值，將城市分為工業(yè)化和非工業(yè)化城市，構(gòu)建了一個(gè)是否工業(yè)化的虛擬變量。在省級(jí)黨代會(huì)基礎(chǔ)模型中，我們加入了是否工業(yè)化城市虛擬變量和不同省級(jí)黨代會(huì)虛擬變量之間的交叉項(xiàng)，從而考察在工業(yè)化和非工業(yè)化城市之間土地出讓政策操縱情況的變化，回歸分析結(jié)果見表1-20。表1-20的第2列表明，所有交叉項(xiàng)的系數(shù)都與其對(duì)應(yīng)的省級(jí)黨代會(huì)虛擬變量的系數(shù)符號(hào)相反，但是并不顯著。然而，對(duì)于拍賣出讓土地的情況，少量的交叉項(xiàng)(PCCP × Industrialized city 和PCCP t+1×Industrialized city)系數(shù)是顯著的，但是它們對(duì)應(yīng)的省級(jí)黨代會(huì)虛擬變量是不顯著的(見表1-20的第3列)。為了使結(jié)果更加清楚容易解釋，我們采用一般線性約束檢驗(yàn)，具體的結(jié)果見表1-20的底部表格。表1-20的底部表格表明，對(duì)于協(xié)議出讓土地的情況而言，非工業(yè)化城市的土地財(cái)政周期更為明顯；對(duì)于拍賣出讓土地的情況而言，工業(yè)化城市則表現(xiàn)更為明顯。這個(gè)實(shí)證結(jié)果表明，非工業(yè)化城市更注重吸引制造業(yè)投資，而工業(yè)化城市則更多地集中從住宅和商業(yè)房地產(chǎn)中收取租金。對(duì)于有利于發(fā)展制造業(yè)的城市而言，地方官員會(huì)花費(fèi)更多的精力來促進(jìn)商業(yè)/住宅行業(yè)，所以投機(jī)性的土地財(cái)政周期被體現(xiàn)出來，反之亦然，表明財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)之間的權(quán)衡對(duì)于地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)未來的仕途至關(guān)重要，因此地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)的土地政策必須著重兩者均衡的發(fā)展。

(3)地方官員個(gè)人特征和省級(jí)黨代會(huì)的影響

地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人特征差異也可能導(dǎo)致這種機(jī)制。許多文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，地方官員的政策偏好取決于他們的社交網(wǎng)絡(luò)[65-67]。與“非本地”官員相比，“本地”官員，即在當(dāng)?shù)刂鸺?jí)提拔的官員，擁有更好的社交網(wǎng)絡(luò)，會(huì)傾向于出臺(tái)迎合地方精英的政策。因此，土地財(cái)政周期可能會(huì)隨著地方官員對(duì)當(dāng)?shù)夭煌氖煜こ潭榷嬖诓町悺８鶕?jù)職業(yè)發(fā)展軌跡和出生地，我們將地級(jí)市官員分為“本地”和“非本地”，構(gòu)建是否“本地”的虛擬變量。一個(gè)“本地”的地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)表示其主要的升遷是在他所管轄的城市內(nèi)發(fā)生，或他是出生在他所管轄的城市內(nèi)，因此，本地官員與當(dāng)?shù)鼐⒂泻芎玫年P(guān)系。而“非本地”的地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)表示他是從其他城市調(diào)任過來的，也不出生在他所管轄的城市，所以與當(dāng)?shù)鼐⒌穆?lián)系較少。通過將是否“本地”的虛擬變量和不同省級(jí)黨代會(huì)虛擬變量的交叉項(xiàng)添加到省級(jí)黨代會(huì)基準(zhǔn)模型中，以此來刻畫對(duì)土地利用的影響是否因地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)而異，回歸分析結(jié)果見表1-21。表1-21中所有交叉項(xiàng)的系數(shù)均不顯著，表明地方官員的“本地性”對(duì)土地財(cái)政周期的影響是無足輕重的。在表1-21的底部表格亦展示了一般線性約束檢驗(yàn)，證實(shí)這樣的結(jié)論。

(五)研究的主要結(jié)論

以上分析表明，中國地方官員的財(cái)政安排不僅僅受財(cái)政預(yù)算撥款的限制，在干部管理體系的驅(qū)動(dòng)下，土地財(cái)政亦為重要的財(cái)政來源之一，而土地出讓的空間分配和價(jià)格則為地方官員利用土地財(cái)政的重要政策，影響了中國的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和波動(dòng)。以往的文獻(xiàn)中廣泛討論了中國土地財(cái)政的重要性。然而，鮮有研究考察地方官員有策略性地對(duì)土地出讓方式的利用問題。在21世紀(jì)之初，盡管中央政府頒布了土地管理的相關(guān)法規(guī)，越來越多的土地以拍賣的形式進(jìn)行出讓，但是大部分土地供應(yīng)仍通過協(xié)議進(jìn)行，這表明地方政府利用土地使用權(quán)的出讓方式和“逐底競(jìng)賽”的過程。

如前所述，我們構(gòu)建了一個(gè)理論模型，刻畫了土地財(cái)政和政府政治周期的關(guān)系。為了增加晉升的機(jī)會(huì)，地方政府官員在省級(jí)黨代會(huì)召開前夕，會(huì)非常注重轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)績效，就會(huì)通過增加協(xié)議出讓的土地，也會(huì)減少拍賣出讓的土地面積，達(dá)到其目的。為驗(yàn)證此理論模型，我們使用中國2003—2012年的283個(gè)地級(jí)市的面板數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)在省級(jí)黨代會(huì)召開期間，地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)土地出讓方式進(jìn)行利用是顯著的。在這段時(shí)間里，地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)增加以協(xié)議出讓土地的份額，從而吸引投資提高晉升機(jī)會(huì)，并且降低以拍賣出讓土地的份額，以提高商業(yè)/住宅用地的財(cái)政收入。本篇的實(shí)證結(jié)果表明中國的政治周期不僅與財(cái)政預(yù)算安排有關(guān)，而且亦與土地的空間分配相關(guān)。具體來說，一個(gè)地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)有針對(duì)性地傾向于通過協(xié)議或拍賣的方式來操控土地的出讓情況。由此可見，中國地方領(lǐng)導(dǎo)的財(cái)政行為和土地政策偏好是被政治體制所束縛的。