前言

近20年來，地方政府財政對土地出讓收入的依賴受到了社會各界的廣泛關注。土地財政這一“中國特色現象”，既有積極效應，也隱藏著危機。本書從政府激勵行為、工業企業發展、風險評估、公共產品補償機制等四個不同角度切入，全方位研究中國的土地財政問題。

中國的地方政府對土地財政高度依賴，形勢十分嚴峻，這背后的邏輯與地方政府的激勵行為不無關系。因此，本書第一篇先試圖從地方政府激勵行為的角度，分析中國地方政府的土地財政現狀和成因，考察和比較各省級政府對土地財政的依賴程度。作者發現，無論是理論模型或是實證分析均顯示，地方政府的財政政策和土地財政息息相關，地方政府激勵方式的改變亦導致土地出讓政策產生周期性的變化。

地方政府的激勵行為除對其土地出讓政策有所影響之外，也影響了當地工業企業的發展，第二篇即從地區工業化水平、工業企業經營效率及工業企業創新能力的角度切入，探討土地財政對工業企業發展的影響。由于發展房地產業的收益高于發展工業，使得地方政府偏好以房地產業作為地方的經濟支撐，從而對工業產生了擠出效應，導致工業化水平下降。從短期發展效應來看，土地財政有損工業企業經營效率；而從長期發展效應來看，土地財政削弱了工業企業的創新水平。作者認為，在中國面臨轉變經濟發展模式的過程中，土地財政行為亟待修正。

土地財政除了不利于工業企業的發展與創新之外，還面臨許多問題與風險，第三篇即運用文獻查閱、實地調查和統計分析等方法進行風險識別和傳導路徑分析，計算歷年土地財政風險評估值，旨在提出化解風險的對策建議，助力土地財政進一步的健康運行。作者研究發現，預算制度的缺失和監管不力，以及支出結構安排的隨意性，使得土地財政面臨了支出風險。隨著償付期的密集到來，“土地融資”債務風險將成為當前最嚴重的危機。作者認為，新預算法的及時出臺，也許能有效地緩解當前的債務風險。

最后一篇從工程性公共產品成本補償機制的角度解釋土地財政的本質。從發展歷程來看，伴隨城市化進程的加快，土地出讓金成為工程性公共產品供給與需求的橋梁，本質上，亦為一種“寓征于價”的隱蔽稅；從土地出讓金收支運行的結果看，對相關主體具有“帕累托改進”效應。短期內工程性公共產品的供給難以擺脫對土地出讓金的路徑依賴，政府即便開征“房地產稅”，稅收收入也替代不了土地出讓金。作者建議未來在“租售并舉”的背景下，政府應對土地出讓制度和土地出讓金分配制度做重大調整，對于土地資源、地產收益和房產收益，亦應采用不同手段進行調節。

本書的主要創新點表現為以下三個方面。

第一，研究視角創新。從政府激勵行為研究土地財政的形成機理、從工業企業發展剖析土地財政的負面影響、從風險評估研究土地財政的綜合效應、從公共產品補償機制探究土地財政的性質定位，全書構建了土地財政的制度成因—負面影響—綜合風險—性質定位的邏輯框架，視角獨到新穎。

第二，研究方法創新。首先，注重理論機制的分析挖掘。如通過建立局部均衡模型考察地方政府投資決策的博弈過程，為理解土地財政與地方政府財政支出關系提供了理論機制的支撐；從房地產業擠占工業企業內部資金、金融體系長期信貸資金和地方政府財政資金角度探究土地財政對工業企業發展效應的影響機制；梳理了土地財政收入風險、土地財政支出風險和“土地融資”債務風險共同影響土地財政風險的機制；從工程性公共產品成本補償的理論分析，挖掘土地出讓金與公共產品關聯關系的機制。其次，廣泛運用大樣本量的實證分析。如利用了2009—2014年的101個地市級城市數據，對工業用地地價和政府財政支出進行了分析；使用2003—2012年的283個地級市的面板數據對土地財政和政府政治周期的關系進行了分析；采用2000—2013年省級面板數據分析了土地財政與工業化水平的關系；以2007—2014年我國A股上市工業企業為樣本，分析了土地財政與工業企業經營效率及創新水平的關系；采用2005—2014年我國地級市的面板數據對土地出讓金與公共產品供給的關系進行了分析；采用2006—2015年全國和浙江省的數據對土地財政風險水平進行了測評。最后，善于用質疑的思路分析。如地價越高的省市，地方政府土地財政的依賴程度肯定越高嗎？土地出讓金是地價、租金、稅收或其他？房地產稅是否能替代土地出讓金？在質疑的分析中產生了富有創新意義的結論。

第三，研究結論創新。如地價水平最高的北京市、上海市和廣東省，地方政府對經營土地的收入依賴性較小，這一發現為重新審視各地方政府財政收入結構的合理程度提供了借鑒；土地出讓方式的操縱性行為與地方官員的政治周期緊密相關，這一發現為研究政治激勵與地方政府土地出讓行為提供了新的視角；土地財政扭曲了產業結構，引發了“早熟的去工業化”現象，有損工業企業的經營效率，不利于工業企業的創新和轉型升級，因此在轉變經濟發展模式過程中，土地財政行為亟待修正；土地財政風險水平經歷了先升后降的過程，表明近年來國家對于土地財政管控效果的釋放，而“土地融資”債務風險成為當前最嚴重的風險；未來一個時期內，工程性公共產品供給難以擺脫對土地出讓金的路徑依賴，“房地產稅”與土地出讓金不是替代關系，對于土地資源、地產收益和房產收益，政府應采用不同手段進行調節。

著者

2018年2月