2017年寧波法治建設總報告

姜彥君

摘要：2017年是寧波繼往開來，深化法治寧波，喜迎十九大勝利召開的關鍵一年。在新一屆黨政領導班子帶領下，寧波市充分貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中、七中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列講話精神和治國理政新理念、新思想、新戰略，堅持以人民為中心的發展理念，在推進“五位一體”總體布局、“四個全面”戰略布局，深入踐行“八八戰略”，建設“名城名都”的大背景下，在地方立法、法治政府建設、司法公正建設、法律援助和法治教育各方面都取得了一定進步。法治建設表現為四大特點：一是凸顯人民主體地位，深化民主監督；二是法治政府建設走向深化；三是司法建設以改革促公正；四是集法治合力，深化社會治理。在十九大勝利召開的新時代，全面深化法治寧波建設將成為寧波法治建設的發展趨勢。

關鍵詞：法治；地方立法；法治政府；司法公正；法治教育

一、2017年寧波法治建設的總體情況

（一）堅持人民主體地位，深化重點立法和監督

2017年寧波人大及其常委會認真貫徹黨的十八大，十八屆三中、四中、五中、六中、七中全會精神和修改后的《立法法》的規定，按照市委關于全面深化法治寧波建設、進一步發揮市人大及其常委會在立法工作中主導作用的要求，堅持人民主體地位，緊緊圍繞中心，著眼服務大局，全力做好立法和監督工作。

1．服務“名城名都”建設，推進重點立法

2017年寧波人大及其常委會緊緊圍繞進一步提升全面小康社會、國際港口城市現代化水平的目標和建設“四好示范區”的任務，立足于服務“名城名都”建設，堅持從全市改革發展穩定大局出發，堅持立法決策與改革決策相銜接，遵循總量控制、突出重點、適應改革、急需先立的原則，加強了對立法工作的通盤考慮和統籌安排，保障立法進程與我市經濟社會改革發展、全面深化法治寧波建設的客觀需要相適應。2017年圍繞我市“名城名都”建設展開立法。審議項目4項，分別是《寧波市居家養老服務條例》《寧波市城市綠化條例》（修訂）、《寧波市有線廣播電視管理條例》（修訂）、《寧波市榮譽市民條例》；審議預備項目5項，分別是《寧波市地理信息共享促進條例》《寧波市非機動車管理條例》（修訂）、《寧波市生態區保護條例》《寧波市家庭教育促進條例》《寧波市生活垃圾分類管理條例》；調研項目10項。

2．加強法律法規監督

2017年人大注重法律法規的監督檢查。一是貫徹落實《寧波市人大常委會關于加強生態建設和環境保護工作的決議》，開展《寧波市大氣污染防治條例》實施情況檢查。重點聽取2014年決議做出以來的貫徹落實情況、《寧波市大氣污染防治條例》的實施情況、生態建設和環境保護各項工作取得的成效及存在問題等情況匯報。二是組織開展第三方立法后評估，強化立法執行狀態的監控。2017年4—8月，人大法工委對《寧波市殯葬管理條例》《寧波市城鄉規劃條例》開展立法后評估。這次評估采取第三方評估的方式進行，市人大法工委分別委托市法學會、浙江大學寧波理工學院法政學院對法規進行立法后評估。現評估工作已完成，第三方評估對進一步修改完善《寧波市殯葬管理條例》《寧波市城鄉規劃條例》和加強執法提出了重要意見和建議。三是發揮專委會作用，強化專委會對專項法律實施情況的監督。市人大相關專委會組織聽取《浙江省工會勞動法律監督條例》執行、《浙江省華僑捐贈條例》執行等工作調研，開展專委會專項法規監督工作。

（二）堅持執法為民，深化法治政府建設

2017年寧波市政府以落實全面深化法治寧波建設任務為目標，圍繞加快政府職能改革和自身建設抓落實，加快“最多跑一次”改革，深化“四張清單一張網”改革，推進政府職能轉變，打造法治、創新、廉潔、高效和服務型政府，取得了一定成效。

1．深化體制改革，提高工作效率

（1）完善行政審批機制，行政審批事項實現“一窗受理”。“最多跑一次”推動寧波改革審批受理方式，2017年3月，914項行政審批事項在寧波行政服務中心實現“一窗受理”。行政服務中心是市民、企業檢驗“最多跑一次”改革成效的前沿陣地。市行政服務中心目前已將原入駐的46個部門整合為基本建設項目、不動產登記、商事登記、商貿服務、公安服務、交通運輸、社會民生事務、涉外事務8個綜合服務辦理區，103個綜合服務窗口。改革后設立的綜合服務窗口將改變各部門各自受理、獨立辦理、業務分散的現狀，讓市民辦事更為便捷。市民辦理914項行政審批事項不必再來回跑各個窗口，只需選擇對應的綜合服務窗口即可實現“一窗受理”。如，2017年上半年，全市市場監管系統向社會公布事項目錄清單并實行動態管理，共公布事項目錄118個，辦理4.5萬件。同時，通過“政務+金融”服務的方式，在全市171家銀行網點實行代理登記業務。“最多跑一次”改革已取得明顯成效。

（2）綜合行政執法體制改革落實到位。目前寧波已進入從城市管理領域邁向城鄉統籌的跨部門跨領域綜合行政執法階段。2016年以來，我市將綜合行政執法體制改革作為加快法治政府建設的引領性工作，“一盤棋”推進縣（市）區和鄉鎮（街道）執法管理工作。到2017年年底，在上一年已推進的各項執法權落實的基礎上，我市再逐步增加土地和礦產資源、房地產業、價格、旅游、教育、商務、林政、體育、安全生產方面的法律、法規、規章規定的全部或部分行政執法職權。

2．完善規章建制，做到有法可依

2017年政府規章立法計劃項目共計15件，其中：修訂項目2件，《寧波市餐廚垃圾管理辦法》《寧波市政府信息資源共享管理辦法》；預備項目4件，《寧波市違法建設處置辦法》《寧波市物業專項維修資金管理辦法》《寧波市培訓機構管理辦法》《寧波市防御雷電災害管理辦法》；調研論證項目9件。同時，對現行有效的政府規章項目進行全面清理，提出下年度修改、廢止規章的意見。

3．強化依法行政，提高執法水平

（1）落實行政執法三項制度。依據《國務院辦公廳關于印發<推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度試點工作方案>的通知》（國辦發〔2017〕14號）,2017年7月8日，寧波市人民政府制定了《寧波市推行重大行政執法決定法制審核制度試點工作實施方案》（甬政發〔2017〕44號），嚴格落實行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度。各市縣區積極實踐，對規范依法行政行為發揮重要作用。據浙江政務服務網顯示，截至2017年9月底，寧波兩級行政執法部門共實施行政處罰案件250978件，其中市本級實施行政處罰案件6983件。從行政復議糾偏情況來看，截止至2017年9月底，全市各級行政復議機關新收到行政復議申請860件，受理734件。其中涉及行政處罰273件，占受理總數的37.19%。已審結的727件案件中，維持341件，占審結數的46.91%；駁回117件，占16.09%；撤銷28件，確認違法17件，責令履行8件，三者合計53件，占7.29%；以和解、調解等方式撤回復議申請或終止的合計216件，占29.71%；綜合糾錯率達37.00%。

（2）開展行政執法案件評查，規范行政執法行為。2017年8月29日市政府法制辦組織開展行政執法案卷評查工作，對全市行政執法部門的行政執法案卷進行評查。案卷評查小組通過交叉互評的方式，對各區縣（市）政府教育、交通兩個行政執法領域及各執法部門報送的2016年6月1日至2017年5月31日期間已辦結的行政許可、行政處罰和行政強制案卷進行評查。共抽查了48個執法部門171卷行政執法案卷，評查小組對評查中發現的問題進行認真梳理，提出意見建議。

4．加強內部監控，強化法治監督

一是在規范性文件備案審查方面，采用系統報備方式，對規范性文件進行備案審查。截至2017年9月底，全市11個縣市區和全部政府部門共提交申請審查文件254項。在審查方式上，繼續發揮上一年的審查經驗，市政府法制辦采用部門審查與專家審查相結合的做法。二是加強規范性文件清理工作，2017年7月，市政府法制辦發出《關于進一步做好地方性法規、規章、規范性文件清理工作的通知》，截至9月20日，全市各地各部門共發布文件清理通知29份，對上一年發布的行政規范性文件進行了清理。三是開展立法后評估工作。2月7日，市政府法制辦印發了2017年度政府規章立法后評估工作計劃。確定了《寧波市高層多業主建筑消防安全管理規定》等4項政府規章作為本年度規章立法后評估項目，并組織有關部門開展立法后評估。

5．強化法治政府評估，提高監督實效

在法治政府建設評估方面，繼續采用政府內部評估與外部評估相結合的方式，外部評估包括第三方專業評估和社會評估。政府內部評估占總評成績的55%，第三方專業評估占總評成績的30%，社會評估占總成績的15%,2017年第三方專業評估，在政府內部評估的指標體系基礎上，突出七個方面的社會監督觀測點的測評。一是完美依法行政制度方面，對規范性文件質量、規范性文件執行和清理情況重點測評；二是在推進行政決策科學化、民主化、法治化方面，重點對每個市縣區和市直機關的重大行政決策事項的合法性審查和集體審議程序做出測評；三是政府依法履行職能方面、“信用寧波”建設推進情況、環境保護監管職現落實情況、食品藥品安全監管職現落實情況做出測評；四是堅持嚴格規范公正文明執法方面，將重大行政執法決定法制審核制度運行情況作為重點測評；五是強化對行政權力的制約和監督方面，突出政務公開狀態和政務監督情況的評價；六是有效化解社會矛盾糾紛方面，側重社會負面影響的評價；七是強化組織保障和法治能力建設方面，突出對執法人員法律執業能力和法律顧問八用發揮情況作出測評。總體測評結果看，10個區縣，優秀率80%;37個市直機關，優秀率62.1%

（三）堅持司法為民，深化司法改革，維護公平正義

2017年是司法改革攻堅之年，寧波市法院、檢察院兩系統，認真貫徹落實《人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》和《最高人民檢察院關于深化檢察改革的意見（2013—2017年工作規劃）》，貫徹落實中央政法委《關于嚴格執行法官、檢察官入額遴選標準和程序的通知》，積極推進司法制度改革，在改革中求發展，在維護寧波社會穩定，保障司法公平正義上做出貢獻。

1．人民法院“三大舉措”推進司法為民

（1）堅持服務大局，精準服務求實效。全市各級法院主動聚焦全市經濟社會發展的新目標，認真貫徹落實發展新理念，積極開展依法服務企業保障經濟健康發展專項活動，在精準服務上下功夫求實效。2017年4月，市中級人民法院發布了《關于依法精準服務企業保障經濟健康發展推進“名城名都”建設的若干意見》（下簡稱《若干意見》），及《2017年依法精準服務企業專項活動方案》（下簡稱《方案》），著重從營造良好的創業環境、投資環境、創新環境、誠信環境、服務環境及和諧環境等六個方面出發，明確了服務企業的方向。2017年9月，最高人民法院對同意寧波中級人民法院內設專門審判機構并跨區域管轄部分知識產權案件做出批復，寧波知識產權法庭正式成立。

（2）堅持司法為民，服務民生求實效。寧波市法院不斷創新便民利民機制，不斷滿足人民群眾多元司法需求。推動建立常態化的基本解決執行難工作大格局，力爭提前實現“用兩到三年時間基本解決執行難”的目標，切實提升人民群眾的司法獲得感。2017年，完善寧波市訴訟（調解）服務中心，整合全市調解資源，暢通訴調對接渠道，創新矛盾糾紛多元化解方式，打造便捷、高效、多元、“一站式”糾紛解決途徑。

（3）堅持智慧法院建設，信息化運用求實效。一直以來，寧波努力打造網絡化、陽光化、智能化的智慧法院，推動互聯網、云計算、大數據等信息技術與審判執行、司法公開、便民服務等工作的深度融合，努力實現全流程網絡辦案、全節點司法公開、全方位智能服務，為人民群眾提供更加便捷高效的司法服務。2017年3月中國社科院法學研究所發布的中國司法透明度指數報告顯示，寧波市中級人民法院司法透明度位居全國81家法院第二名。至此，市中院已經連續四年穩居該排行榜前兩名，領先全國法院（見表1—表4）。

2．檢察機關“三大目標”爭先創優求發展

2017年全市檢察機關緊緊圍繞我市經濟社會發展大局，堅持以執法辦案為中心，以強化法律監督、強化自身監督、強化隊伍建設為總要求，推動全市檢察機關隊伍展現新面貌，努力實現“三大目標”，爭先創優求發展。

（1）打擊犯罪，維護穩定。2017年，檢察系統把維護穩定作為首要職責，有機融入后G20時代平安建設，法治建設升級，全力以赴為黨的十九大勝利召開營造和諧穩定的社會環境。2017年1—9月份，共批捕各類刑事犯罪嫌疑人5672人，起訴10822人。

（2）服務發展，保駕護航。密切關注“拆治歸”以及“中國制造2025”試點示范城市、國家保險創新綜合試驗區、第二批跨境電子商務綜合試驗區等建設中出現的新情況新問題，增強工作預見性，提高服務精準度。加強產權司法保護，護航非公經濟發展，深度參與剿滅劣V類水攻堅行動，為人民群眾提供更多優質司法服務。

（3）依法履職，強化監督。全面加強對偵查、審判、執行等訴訟活動的監督，2017年重點加強對行政訴訟活動和違法行政行為的法律監督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。進一步加大檢察創新力度，以未成年人司法保護、智慧檢務、“一站式”檢察服務大廳建設等為抓手，構建寧波檢察品牌方陣。2017年1—9月，共監督偵查機關立案19件；追加逮捕5人，追加起訴149人；對不符合逮捕、起訴條件的，決定不批捕的2050人、不起訴的1477人；對認為確有錯誤的刑事裁判提出抗訴的，法院已采納4件；對認為確有錯誤的民事、行政裁判提出抗訴案件5件。

（四）堅持便民惠民，建設精準高效和便捷惠民的法律服務機制

2017年，寧波司法行政系統認真貫徹市委辦公廳、市政府辦公廳下發的《關于加強公共法律服務體系建設的實施意見》，繼續以產品、平臺、標準建設為著力點，不斷優化公共法律服務供給水平。

1．深化公共法律服務平臺建設

（1）加強公共法律服務實體平臺建設。縣—鄉—村三級實體平臺進一步加大工作力度，健全服務網絡。各地按照“統一進駐、規范設置、定期值班”要求，進一步推進鄉鎮（街道）公共法律服務窗口全覆蓋。在完成全覆蓋的基礎上，各地充分利用司法所、政府法律顧問、村社區法律顧問、志愿者隊伍等資源，加強法律服務。

（2）加強公共法律服務網應用。全市公共法律服務網已全面開通，各區縣（市）積極參與調試應用，安排專門人員從事信息化工作，加強培訓，做到熟練應用，真正發揮信息化平臺的優勢。繼續加強12348熱線日常管理，各地加強熱線電話的日常管理，安排律師值班，加強對上崗值班律師的管理與業務培訓。進一步做好在線法律咨詢。在掌上法律顧問、寧波普法網及其官方微博微信等線上法律咨詢留言服務的基礎上，整合資源，啟動寧波市公共法律服務網法律咨詢在線留言工作，實行工作日當天回復制度。

2．開展公共法律服務，提高工作運行成效

（1）全面推進法律援助工作。貫徹落實省委辦公廳、省政府辦公廳《關于進一步完善法律援助制度的實施意見》，擴大援助范圍，降低援助門檻，拓展援助領域，豐富援助內容，為困難群眾提供優質、便捷、高效的法律援助服務。2017年1—9月，全市法律服務中心共接待涉法涉訴4095人次，接聽“12348”法律咨詢電話25461個，接受法律援助申請8426件，受理矛盾糾紛調解12893件，發放宣傳資料25771份，法律援助為受援人挽回或取得經濟利益16780.91萬元。很明顯，隨著社會治理狀態的好轉，群體性案件減少，與2016年同期相比，矛盾糾紛調解案件與法律援助案件數量呈下降態勢。

（2）積極發揮公共法律服務化解矛盾的樞紐作用。2017年6月，寧波市司法局發布《關于建立完善法律服務工作者參與人民調解工作機制的實施意見》（甬司發〔2017〕43號），明確法律服務工作者參與人民調解工作是公益性法律服務工作。司法行政機關會同律師協會、基層法律服務工作者協會和人民調解協會組織，引導法律服務工作者以適當身份和方式參與人民調解工作。

3．強化考核，彰顯法律服務規范化

（1）建立法律服務監管隨機抽查制度。為深化行政管理體制改革，加快政府職能轉變，我市進一步推進簡政放權、放管結合、優化服務，規范行政執法行為。2017年1月3日，寧波市司法局發布了《關于法律服務監管隨機抽查工作的實施方案》，該方案落實了《浙江省人民政府辦公廳關于全面推進“雙隨機”抽查監管的意見》《浙江省司法廳關于法律服務監管隨機抽查實施意見》和《寧波市人民政府辦公廳關于進一步加強和創新政府監管有關工作的實施意見》等文件精神，在寧波全面推行隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員的抽查監管工作，規范法律服務事中、事后監管。

（2）確立醫療糾紛人民調解考核機制。醫療糾紛調解委員會能否公平公正地調處醫療矛盾糾紛，能否及時準確上報預警信息，需要監督機制的約束。為此，2017年1月9日，寧波市司法局發布了《寧波市醫療糾紛人民調解委員會人民調解工作考核機制實施細則（試行）》，使醫療糾紛調解納入規范化管理。

（五）樹立民眾法律信仰，打造特色法治宣傳教育平臺

2017年是我市第十三次黨代會的召開之年，是全面實施“十三五”發展規劃和“七五”普法規劃的關鍵之年。全市司法行政工作緊緊圍繞市委、市政府和省司法廳的部署要求，堅持穩中求進工作總基調，充分履行法律保障、法律服務、法治宣傳工作職能，在強化普法教育方面取得了一定成效。

1．深化國家機關普法責任制建設

為了貫徹落實《寧波市法制宣傳教育條例》和市委、市政府辦公廳印發的《關于建立重點單位法治宣傳教育責任清單制度的意見》,2017年5月，寧波市普法教育領導小組又進一步深化了“誰執法誰普法”的責任機制，完善法治宣傳教育責任清單制度，加大“誰執法誰普法”的執行力度，形成法治宣傳教育齊抓共管的良好格局。區縣（市）、各行政部門積極貫徹落實，制定具體普法計劃和任務，推進法制宣傳教育的深化發展。

2．完善社會普法機制

突出抓好領導干部及國家工作人員的學法用法。將法治教育納入中小學幼兒園教師培訓計劃，探索建立學生法治教育考核評價體系。培育和發展各類社會普法組織和普法隊伍，完善“七五”普法講師團，推進社會普法工作室、普法志愿者隊伍建設。建立政府購買服務、社會投入、公益贊助和市場運作相結合的社會普法教育運作機制。積極推進“互聯網+法治宣傳”理念，完善法治宣傳基礎數據庫，實施“法治宣傳全屏計劃”。2017年是村（社）區換屆之年，寧波市委組織部、市民政局、市司法局等部門圍繞村（社）區換屆工作，設立普法宣傳專欄，運用傳統媒體、新媒體、LED顯示屏，宣傳《憲法》《村民委員會選舉法》等法律法規和“五不能”“九嚴禁”“十不準”等相關政策，營造風清氣正的換屆環境。2016年以來，寧波市圍繞重點工作，組織開展各類法治宣傳活動8600余場次，發放宣傳資料160余萬份，播放法治視頻短片8萬余次，接待群眾咨詢9萬余人次。

3．加強法治文化建設

實施“法治文化”共建，推進特色法治文化場館建設。大力實施“一地一品”特色法治文化示范點建設。截至2017年7月，寧波各地已建成區縣（市）級法治文化建設示范點42個，鄉鎮（街道）級法治文化建設示范點139個，村（社區）級法治文化建設示范點339個，其中有6個被命名為省級法治文化示范點。如寧海茶院鄉精心打造特色法治文化公園；鎮海區司法局通過“三舉措”，精心打造法治文化小區；象山縣科協結合海洋文化夜市開展科普法宣傳。

4．提升基層社會治理法治化水平

把社會主義核心價值觀融入法治建設，實現良法善治。堅持“德治、法治、自治”相結合，深化“民主法治示范村（社區）”創建活動，提升創建質量。發揮農村（社區）法律顧問作用，做好村級組織換屆期間的法治宣傳教育。指導行業依法治理，深化“誠信守法企業”“依法治校示范校”創建活動。推進法治教育基地、青少年法治教育基地建設，不斷提高基層社會治理法治化水平。如，奉化團區委分類施策，建立健全青少年關愛幫扶工作體系；寧海縣檢察院設立“向日葵未成年關愛幫教基地”；余姚市鹿亭鄉三舉措扎實推進“無違建”鄉鎮創建；余姚市牟山鎮多措并舉推進平安建設著力化解矛盾，開展綜合整治。

二、2017年寧波法治建設的主要特點

（一）凸顯人民主體地位，深化民主監督

1．黨委認真踐行以人民為中心的發展思想管理干部

自2016年年底寧波市委十二屆十三次全體（擴大）會議審議《中共寧波市委關于認真學習貫徹黨的十八屆六中全會精神從嚴鍛造“四鐵”干部隊伍的決定》后，按照決定要求，2017年黨委按照“四鐵”干部隊伍建設要求加強隊伍建設。把造福人民群眾作為第一追求，認真踐行以人民為中心的發展思想；把倡導擔當實干作為第一導向，提振激發干部隊伍的精氣神；把嚴守紀律規矩作為第一遵循，確保把從嚴管理干部的要求落到實處；把堅持黨管干部作為第一原則，切實強化黨組織的領導和把關作用。

2．人大進一步加強法律法規實施情況的公眾監督

根據《寧波市人大常委會關于進一步加強和改進人大監督工作的決定》，市人大常委會向社會公開征集2017年監督工作建議議題，將相關議題列入人大立法監督項目，提高法律實施監督的公眾參與度。

3．政協民主監督注重實效

2017年市政協十五屆一次會議，共收到以提案形式提出的意見建議704件。總體來看，會議提案質量較高，大多數提案是在認真選題、深入調研、精心準備的基礎上提出的，意見建議具有較強的針對性和可操作性。提案議題十分廣泛，圍繞深化協調發展、促進民生改善、提升城市品質、推進人才強市、建設美麗寧波、提升城市文明水平、提高社會治理能力等問題，提出了許多建設性意見和建議。2016年全市政府系統共承辦515件市政協提案，目前已全部辦理并答復委員。從反饋意見看，提案者對辦理工作滿意（基本滿意）率達98.8%。市政協通過重點提案召開“三見面”協商會，由提案人、提案督辦人、提案主辦人三方見面，進行協商會談，跟蹤問效。政協繼續開展創建全國文明城市“五連冠”民主監督明察活動，深入寧波城區，深入基層，進行文明狀態督查。

4.“一府兩院”主動接受民主監督

一是市政府堅持為民執政，接受人民監督。如，5月12日市政府與市政協就2017年重點工作進行面對面對接，通報了市政府、市政協2017年重點工作安排，兩家單位負責人進行了深入的協商交流，達成了廣泛共識。二是人民檢察院注重人大代表意見建議。如，在4月12日寧波市十五屆人大一次會議各代表團分組審議“兩院”報告會議上，市檢察院派出37名中層以上干部認真聽取人大代表對檢察工作的意見和建議。在聽取人大代表的批評、意見和建議后，市檢察院及時整理匯總代表們的審議討論意見。

（二）法治政府建設走向深化

1．推行重大行政執法決定法制審核制度

2017年初，國務院辦公廳印發了《推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度試點工作方案》（國辦發〔2017〕14號），并將寧波市作為重大執法決定法制審核制度的試點之一。為此，2017年7月8日寧波市人民政府發布《寧波市推行重大行政執法決定法制審核制度試點工作實施方案的通知》（甬政發〔2017〕44號），從建立審核制度、落實審核主體、確定審核范圍、明確審核內容、完善審核程序、探索審核工作信息化建設六大方面做出制度安排，并以慈溪市、海曙區、江北區等區縣為試點單位，積極參與，認真謀劃，扎實推行重大行政執法決定法制審核制度試點工作。目前，慈溪市下發了《慈溪市人民政府關于印發慈溪市推行重大行政執法決定法制審核制度試點工作實施方案的通知》，切實加強對推行重大行政執法決定法制審核試點工作的督促檢查，并將試點工作開展情況納入法治政府建設考核評價內容。奉化區制定《奉化區人民政府重大行政決策程序規定》，明確本區人民政府重大行政決策要經過決策動議、公眾參與、風險評估、專家論證、合法性審查、集體審議六個程序，并要求決策程序應根據信息公開相關規定向公眾公開。

2．進一步加大常態化執法監督力度

一是落實特邀行政執法監督員制度，依據《寧波市特邀行政執法監督員工作規則》，聘任特邀行政執法監督員，強化以特邀行政執法監督員為主要形式的社會力量參與行政執法監督。二是依據《寧波市行政執法專項監督辦法》，明確行政執法專項監督職權、主體、程序和監督結果運用等內容。三是推動行政執法監督和檢察監督的協作機制，依據《寧波市關于加強行政執法檢察監督與政府法制監督協作配合的若干意見》，建立協作聯席會議、監督信息互通和工作協助、建議落實反饋和案件線索移交等制度。同時，健全行政執法和刑事司法銜接機制，啟動“兩法銜接”共享信息平臺建設。四是依托網上執法辦案平臺，對行政執法辦案實行更有效的監督。通過網上案卷調閱，監督證據完全采集，以信息化手段固定執法證據，規范執法環節；通過執法監督模塊，對執法質量、執法培訓、執法獎懲等情況準確記載，全面掌握、及時評估執法狀況。

（三）司法建設以改革促公正

1．推進司法改革，落實司法體制改革重大舉措

一是推行法官檢察官員額制，落實司法改革。實行檢察官、法官員額制，是貫徹落實黨中央全面推進的司法體制改革的標志性重大舉措。寧波檢、法兩大系統2017年積極落實最高法院和最高檢察院推進司法改革精神，采用系統推進做法，積極推進司法制度改革，首先完成員額法官、檢察官的遴選工作。2017年76名員額法官、48名員額檢察官在寧波產生。二是創新探索落實司法責任制。為全面落實司法責任制，加強對檢察官履職的監督，市檢察院探索出臺《寧波市檢察機關檢察官履職監督辦法（試行）》（下簡稱《辦法》），對入額檢察官司法辦案工作實施全面動態監督。《辦法》要求，全市檢察機關要緊扣司法辦案重點環節，聚焦“辦好案”，按照事中監督與事后監督、全程監督與重點監督、內部監督與外部監督相結合的原則，通過業務管理、流程監控、案件質量評查、司法規范化檢查、申訴復查、外部評價等方式，對入額檢察官執行法律法規、司法解釋情況，執行司法規范、規章制度情況，辦案質量及效果情況以及履行崗位職責的其他情況進行全面、全程、動態監督。三是探索審判團隊組建。寧波各級法院，在新的司法體制改革中，積極探索審判團隊的組建、工作方式的理順、司法資源的合理配置，力爭保持改革過程的平穩過渡，促進改革成效。如鎮海法院審判團隊組建就顯現出了明顯成效。鎮海法院在客觀測算的基礎上科學組建了26個審判團隊，并積極探索繁簡分流模式。

2．強化過程管理，提升管理質效

在新型司法改革模式下如何保障司法效率成為擺在各級法院面前的新課題。為此，寧波法院系統從三個方面做出探索。一是強化審限管理，集中清理積案。運用大數據管理對案件進行跟蹤督（催）辦，動態監督案件辦理情況以及臨界審限案件，按適用程序、承辦人、法定審限剩余天數等列表通報，督促案件承辦人抓緊辦理。二是強化質量評查，保障質量提升。堅持定期進行案件、裁判文書質量評查，將案件、裁判文書的評查結果納入崗位目標考核，增強審判人員規范意識。三是強化監督指導，實現提速增效。強化院長、中心主任、中心副主任、合議庭、承辦人以及審管辦的審判職責，同時發揮其監督指導作用。如，鎮海法院通過這三種途徑的踐行，取得了良好效果。2017年1—6月，鎮海法院新收案件5341件，審結5485件，同比分別上升15.16%和25.49%，同期結案率達到102.7%，位居全省第三位。

（四）集法治合力，深化社會治理

2017年，寧波加大城市環境治理力度，大力實施“六項整治提升行動”，在推進污水治理工程、打擊環境違法犯罪、提升城市文明水平方面取得了一定成效。集法治合力，深化社會治理。

1．強化民主管理，群力打造文明城市

一是市委政策引領。2017年8月，市文明委作出部署：大力實施“六項整治提升行動”，著力查補短板，進一步提升文明城市創建整體水平，奮力爭創新一輪全國文明城市，得到了各界廣泛響應。二是各界積極跟進。社會各界在全市大力實施“六項整治提升行動”。大力實施公益廣告刊播提質擴面行動、車輛停（擺）放秩序整治行動、社區物業服務質量提升行動、環境衛生集中整治行動、市政設施建設提升行動、市民文明規范養成行動。

2．多措并舉推進“五水共治”

“五水共治”行動開展以來，全市全面治理480條“垃圾河”“黑臭河”，開展剿滅劣Ⅴ類水攻堅行動，實現12121條河道和小微水體“河長制”全覆蓋。寧波還出臺了《關于進一步深化落實河長制全面推進治水工作的若干意見》，各區縣（市）對河長制河道作了相應排摸調整，“河長制”管理模式涉及全市7515條河道、4606個小微水體。目前，各級河長均已調整到位。截至7月底，我市“污水零直排區”鄉鎮（街道）建設工作累計完成投資額29.4億元，首批34個鄉鎮（街道、園區）計劃在2017年底基本建成“污水零直排區”。

3．打擊違法犯罪，促進社會治理

2017年以來，寧波市檢察機關先后出臺了《開展破壞環境資源犯罪專項立案監督活動工作方案》《關于在全市檢察機關開展破壞寧波東海漁場漁業資源犯罪專項立案監督活動工作方案》等。通過聯席會議、情況通報、查閱案卷等方式，和環保、漁業等行政執法機關互通信息、通力合作，形成打擊破壞生態環境資源犯罪工作合力。2017年1—6月，全市兩級檢察機關共批捕破壞環境資源類犯罪嫌疑人43人，共審查起訴破壞環境資源類案件77件165人，比2016年同期分別增加71.11%和108.86%；監督移送涉嫌犯罪案件25件，監督立案4件，有效打擊了破壞環境資源犯罪，促進社會治理走向深化。

三、2017年寧波法治建設存在的不足

通過上述研究，可見2017年寧波市法治建設取得了明顯成就，全面推進依法行政、建設法治政府逐漸成為各地各部門的共識。但從存在的問題來看，法治建設還存在不足，需要進一步完善。

（一）部分地方立法亟需修改完善

市人大及其常委會自1988年以來，共通過并報省人大常委會批準116件地方性法規，廢止了32件，現行有效的法規84件。總體來看，部分立法還存在著立法質量不高、解決實際問題有效性不足、可操作性不強等問題。部分法規由于制定時間較早，隨著經濟社會的快速發展，許多新情況、新問題的出現，原有規定已不能滿足實踐需要，亟需修改完善。如，2017年列入人大常委會立法會評估的《寧波市殯葬管理條例》，該法2002年制定，至今已有15年歷史，期間一直沒有修改過。近年來推進的殯葬惠民政策、生態葬法等殯葬改革，無法得到法律的保障；加之，后期出臺的《城鄉規劃法》（2007年制定）、《行政強制法》（2011年制定）對墓地規劃和殯葬執法都有要求，需要地方立法予以完善。據課題組調研，《殯葬管理條例》存在的不足主要有以下四點：一是《條例》中服務理念體現不夠充分；二是殯葬基礎設施規定不夠全面；三是法規對某些條款規定不健全，導致相關問題處理難以把握邊界；四是法律責任規定尚不到位，需要進一步深化。

（二）基層政府法治建設需要進一步強化

目前寧波基層法治政府建設還存在不足：一是基層政府領導法治思維和能力有待加強。受傳統思想觀念和工作習慣的影響，部分基層行政機關領導不依照法律規定的權限和程序行使行政權力的情況仍然存在。如，一些鄉鎮街道開展“三改一拆”“五水共治”工作時，沒有注意自身的法律地位和法律要求，直接作為執法主體走到執法工作一線，導致主體資格欠缺從而在行政復議或訴訟中被確認為違法或被判決敗訴。二是基層政府法制機構力量和人員素質比較薄弱。全市基層政府從事法制工作的機構和人員明顯不足，各區縣（市）的法制機構一般采取掛牌或者與政府辦公室合署的形式，配備3到7人不等；多數縣級政府的工作部門沒有法制工作人員。三是鄉鎮街道的法定職責簡單、不明確。現行法律法規賦予鄉鎮街道行政執法權限的不多，鄉鎮街道在大多數情況下并不是執法主體。鄉鎮街道主要是通過上級政府交辦或者委托的方式從事執法工作。但是從實際情況看，有的委托行為不符合法律規范，責任難以劃分。鄉鎮街道大量介入行政執法行為，因為超越法定職權或者違反法定程序而導致在行政復議或訴訟中被認定違法。四是工作體制不夠順暢。很多縣級以上政府部門是法定執法主體，但這些部門在鄉鎮街道并沒有相應的機構；鄉鎮街道看得見相應的問題，卻沒有相應的執法權，不能處理相應問題。五是行政執法體制改革的科學性有待加強。由于目前基層政府經濟社會發展的需求和行政執法權限之間存在著一定的矛盾，目前省市縣三級政府采取委托或者直接下放等形式賦予了基層相應的執法權力，但委托下放實施的行政執法事項過多，大大超出了基層政府的承接能力，導致基層執法不能完成預期任務。

（三）執法、司法力度需要進一步加強

總體來看，寧波在貫徹落實法律法規方面取得了很大成就，但從有法必依、執法必嚴和違法必究的法治要求來看，依然存在執法不到位現象，執法力度還需要進一步加強。如，2017年8月中央環保督察組來寧波督查，截至9月20日，通過省協調聯絡組信訪組累計轉交中央環保督察組受理寧波信訪件32批次，共866件。寧波累計出動11325人次，檢查企業2649家次，已責令749家企業按要求進行整改，對466起環境違法行為進行立案查處，立案金額達2417.5萬元，移送公安部門偵查4件，行政拘留3人，刑事拘留1人，累計問責34人，約談83人。僅僅一個多月的時間，就有466起違法行為被處罰。這說明我們平時的執法工作還沒有完全到位，還存在許多執法死角，需要加大執法力度，真正實現有法必依，執法必嚴，違法必究。

（四）社會治理的法治化需要進一步深化

在市政協開展創建全國文明城市“五連冠”民主監督活動中，發現社會治理的常態化管理機制有欠缺，需要進一步完善。主要問題表現在以下幾方面：一是公共場所就醫、買票秩序的規范化還需加強；二是交通指示牌的設置可進一步人性化、科學化；三是城區機動車輛停車行為還需進一步規范化，非機動車、共享單車的停車點、停車位有待明確劃定；四是垃圾分類的后續配套可進一步完善；五是高架橋等道路兩側的環境衛生有“死角”，道路兩邊綠化需要科學合理布置；六是城區水體治理需要進一步加強，改善生態環境，提升生活品質；七是工程車輛有隨意穿行現象，存在安全隱患；八是存在不文明飼養寵物、垃圾不分類、私自改變車棚使用性質、樓道亂貼廣告等現象，小區管理需進一步規范。

四、2018年寧波必將在新起點上全面深化法治寧波建設

中國共產黨第十九次代表大會做出“決勝全面建成小康社會，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程”的政治宣言和行動綱領，向全黨全軍全國各族人民發出了奮進新時代、開啟新征程的進軍號令。十九大報告明確提出，全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障，這是新時代對于法治認識的進一步深化。2018年是全面貫徹落實黨的十九大報告精神的開局之年，寧波在法治建設方面必將克難奮進、砥礪前行，向建設一流法治城市的目標邁進。

（一）地方立法繼往開來，為“名城名都”建設引領護航

1．服務大局，強化引領保障

2018年，寧波應當抓住“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”這一主要矛盾，緊緊圍繞經濟社會改革發展中迫切需要解決的現實問題開展立法工作，積極開展立法預測，優先安排事關全局、貼近中心、回應群眾訴求的立法項目，保障立法更好地滿足改革發展的需要，增強改革的有效性和影響力。堅持把改革創新貫穿于立法工作的全過程，深入研究發展不平衡、不充分的主要問題，及時從立法制度設置上提出解決問題的路徑和辦法，及時將寧波改革發展的實踐成果通過立法形式確定下來，及時修改、廢止不適應改革要求的地方性法規，保證立法主動服務改革發展需要。

2．強化重點立法，實現“六個著力”

進一步加強重點領域立法，實現立法與改革決策銜接，發揮立法的引領和推動作用，要在“六個著力”上下功夫。深入實施創新驅動發展，著力建設創新型城市；統籌推進城鄉協調發展，著力提高城鄉建設水平；不斷完善社會治理體系，著力提高城鄉治理水平；大力發展公共文化事業，著力提升城鄉文明高度；持續加大民生事業投入，著力建設高品質幸福城市；全面深化生態環境治理，著力創建生態文明示范區。

3．實現良法善治，提高立法質量

要抓住提高立法質量這個關鍵，深入推進科學立法、民主立法，確保制定的法規符合客觀實際需要、反映人民群眾意愿，切實增強立法的及時性、系統性、針對性、有效性和可執行性，提升立法的精細化水平。

（二）深化基層政府法治建設，全力打造法治政府

1．全力提升基層政府工作人員的法治思維和能力

切實增強基層政府及其工作人員的法治觀念，培養其法治思維方式，按照法律規定、原理和精神去思考、分析和解決問題。在具體工作中，要按照有限政府、誠信政府、透明政府、高效政府和責任政府的要求履職，做到行政行為目的合法、職權合法、內容合法、程序合法和依據合法。

2．加強法制機構隊伍和人員建設

針對鄉鎮街道普遍沒有設置法制機構，導致“能來的不愿來，來了的留不住，留住的提不了”的現狀，一是在目前政府法制機構人員難以增加的情況下，至少要確保不減少現有機構和人員；二是重視法制工作經歷，將基層法制崗位的工作經歷和成績作為干部晉升的優選項，提高法制工作崗位對年輕人的吸引力；三是按照黨中央、國務院加強政府法律顧問和公職律師工作的意見要求，聘請優秀律師作為補充從事政府法制工作；四是在鄉鎮街道層面，實行外聘法律顧問到所在單位定期上班制度。

3．科學推進行政執法體制改革，完善和改進行政執法方式

針對基層鄉鎮街道職能越位、缺位同時存在的情況，結合鄉鎮街道行政管理體制改革和綜合行政執法體制改革的要求，一是合理配置基層政府的行政執法權限，按照有利于劃清職責邊界、優化職能配置的原則，對經批準劃轉的職能成熟一個劃轉一個，時機不成熟的暫不劃轉，不得隨意下放行政執法權限。二是規范權力下放行為。按照權力法定的原則要求，權力下放必須要有法律法規明確規定，在國家法律法規修改之前，可通過地方立法賦予鄉鎮街道行政執法權。三是明晰層級執法關系。結合“四張清單一張網”的編制與梳理，明晰區縣（市）政府及其部門與鄉鎮街道的職責邊界，避免鄉鎮街道與相關職能部門的權力交叉、責任扯皮。

（三）推進司法改革，以改革促進司法公正建設

1．深化檢察機關司法改革，使改革目標落地

一是要認真落實習近平總書記“全面落實司法責任制”的重要指示，落實最高檢《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》，敢于啃硬骨頭、涉險灘、闖難關，抓緊落實完善員額退出機制、推動領導干部辦案制度化常態化、以縣級檢察院為重點的內設機構改革、構建專業化新型辦案團隊等重點任務。二是要認真落實習近平總書記“深入推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革”的重要指示，充分發揮現代科技對證據收集和審查的指引、規范功能，從整體上提高公訴質量和水平，在更高層次上實現懲治犯罪與保障人權相統一。三是要認真落實習近平總書記“開展綜合配套改革試點，提升改革整體效能”的重要指示，堅持重點突破與整體推進相結合，抓好各項改革的配套落實和縱深推進，探索系統推進司法體制改革之路。

2．加強法院系統性司法改革，以改革促司法公正建設

2018年，人民法院要在員額制法官改革基礎上，進一步推進司法改革，促進司法公正建設。一是改革審判組織架構，推進司法責任制改革。構建新型審判團隊，按照“大團隊小審判單元”模式打造審判團隊。制定權責清單，對審判團隊和審判小組的工作職責，以及團隊中各類人員的權責予以明確，確保辦案過程中各司其職，形成合力。二是建立審判權運行新機制。制定相關文件，明晰審判權、審判監督權、審判管理權之間的界線，確保各項權力有序行使，促進審判執行工作的良性發展。三是強化監督制約。依托信息化科技手段，加強案件流程管理和節點控制，做到從立案到歸檔全程網絡監控，完善案件分配、辦案流程監控、案件質量評查、工作績效考核等案件管理制度體系，強化對司法權力行使的內部監督制約。

參考文獻

[1]周葉中．憲法[M]．北京：高等教育出版社，2016.

[2]黃合．“法治寧波”建設十周年綜述：法治之興普照四明[N]．寧波日報，2016-11-09.

（作者單位：浙江萬里學院）