第二節　城市建設項目投資決策過程階段

一、項目投資決策過程階段的目的和意義

（一）城市建設項目投資決策的目的

1.主要內容

是通過投資決策分析考察該城市建設項目是否在工程上可行，在經濟上合算，對社會有效益，從而為項目是否可以上馬建設、按何種方案建設提供根本而有力的決策依據，最終決定項目投資的立項。

2.建設項目投資決策首先必須考慮風險防范

投資決策是工程項目管理中最重要的決策，對企業的獲利能力、資金結構、償債能力以及長遠發展都有著直接影響。隨著我國市場經濟的發展，市場競爭日益激烈，投資主體和投資渠道趨于多元化發展態勢，如何優化配置資源，有效地利用資源，提高投資決策水平和效益，是當前工程項目經營發展中的突出問題。因此，能否做出正確的資本決策是工程項目經營發展的關鍵。

建設項目一般周期長、投資大、風險大，并且有不可逆轉性，一旦開始運行，工程建起來，設備安裝后，即使發現錯誤，也很難更改，損失很難挽回。因此，項目決策是項目的首要環節，對項目能否取得預期的經濟和社會效益起著關鍵的作用。若決策失誤，后期實施階段不管如何努力，也無法彌補損失。投資估算直接關系到下一階段即設計階段的概算、施工圖預算的編制和項目資金籌措方案，對項目決策及成敗至關重要。投資估算要考慮充分，估算合理，充分估計出項目建設過程中及建成后的收益與風險，并提出應對和防范措施，也要防止高估，盡可能做到全面、準確、合理。

3.建設項目投資決策的目的

企業投資項目的目的：追求財務效益、經濟效益的最大化。社會公共項目的目的：追求經濟效益與社會效益的平衡。

任何經濟活動（市場經濟條件下）都圍繞市場展開，通過對市場供需狀況、競爭狀況及需求結構的分析（經濟學的基本要求），得出建設項目可行性研究的科學、客觀結論，從而指導、支持和輔助投資決策，即最終確定是否應該、如何進行城市建設項目的投資決策。

（二）城市建設工程投資決策的內涵及分類

1.建設工程投資決策基本內涵

城市建設工程投資決策的內涵是按照一定的項目目標，根據投資方向、投資布局的戰略構想，充分考慮國家有關的方針、政策，在廣泛占有信息資料的基礎上，對擬建項目進行技術經濟分析和多種角度的綜合分析評價，決定項目是否建設、在什么地方和什么時間建設，選擇并確定項目建設的較優方案。

投資決策的范疇一般包括項目目標的確定、項目建設規模和產品（服務）方案的確定、場（廠）址的確定、項目技術方案和設備方案的確定、項目工程方案確定、項目環境保護方案以及融資方案的確定等。投資決策對于項目的成敗具有決定性的作用。

2.建設工程投資決策類型

城市建設工程的投資主體主要有企業和政府兩類。

企業投資包括國有企業投資、民營企業投資和三資企業投資。企業投資是整個社會投資的基礎，主要追求經濟效益最大化。

政府投資是指為了適應和推動國民經濟和區域經濟的發展，為滿足社會的文化、生活需要，以及出于政治、國防等因素的考慮，由政府通過財政投資，發行國債或地方財政債券，利用外國政府贈款以及國家財政擔保的國內外金融組織貸款等方式進行的投資。政府投資主要追求社會效益最大化，其投資目標具有兩重性，一是公益目標，二是經濟目標。

由此，從不同決策者的角度可將項目決策分為以下幾類。

① 企業投資項目決策。企業投資項目決策是指企業根據總體發展戰略、自身資源條件、在競爭中的地位以及項目產品所處的生命周期階段等因素，以獲得經濟效益、社會效益和提升持續發展能力為目標，作出是否投資建設項目的決定。

② 政府投資項目決策。政府投資項目決策是指政府有關投資管理部門根據經濟和社會發展的需要，以滿足社會公共需求，促進經濟、社會、環境可持續發展為目標，作出政府是否投資建設項目的決定。

③ 金融機構貸款決策。金融機構貸款決策是指銀行等金融機構遵照“獨立審貸、自主決策、自擔風險”的原則，依據申請貸款的項目法人單位的信用水平、經營管理能力和還貸能力以及項目的盈利能力，作出是否貸款的決定。

（三）城市建設項目投資決策分析的意義

① 明確項目建設的需求和目的。

② 了解項目面臨的市場、社會、環境等的條件制約，從而得出正確的決策和應對方法。

③ 尋找和選擇可行的投資建設方案。

④ 擬選方案的實施路徑建議。

⑤ 分析、了解、測算、評價擬選方案的社會效益、經濟效益、環境效益的預測結果。

⑥ 項目立項決策的主要理由和結論。

二、項目建議書

一個工程項目的建設是從項目建議書開始的。

（一）項目建議書的基本概念

建設工程項目建議書是項目建設單位、項目法人依據國民經濟發展中長期規劃和國家相關產業政策、生產力布局等相關規定要求，按照地方和城市社會經濟發展的規劃要求，根據地方和城市所處的社會經濟地位、市場地位、外部條件、環境條件等主要因素，就某一具體新建、改擴建項目提出的實施該項目投資建設的建議文件。項目建議書一般是由項目投資方向其主管部門上報的文件，主要是從總體上論述項目設立的必要性和可能性，把項目投資的設想變為概略的投資建議。項目建議書的呈報可以供項目審批機關作出初步決策，也可減少項目選擇的盲目性，為下一步可行性研究打下基礎。

（二）項目建議書的主要內容及其用途

1.項目建議書的主要內容

簡單說，建設工程項目建議書主要回答如下問題。

① 這是一個什么建設項目（包括項目名稱、類型、主要功能或將發揮的作用等內容）。

② 建議投資該建設項目的主要供需依據是什么（包括現有同類項目的功能發揮或供應情況、該類項目功能需求預測等內容）。

③ 該項目的建設規模是多大（如建筑面積、容量、載重量、通行能力等）。

④ 該項目擬選址何處建設及選址的主要理由。

⑤ 該項目建設的主要初步工程方案內容（如建筑特征和總體方案，主要建筑物、構筑物工程及其功能等內容）。

⑥ 該項目建設投資及其估算數量。

⑦ 該項目建設的主要效益分析（包括經濟效益、社會效益、環境效益以及可能的政治、文化等其他特定效益情況）。

2.項目建議書的主要作用

① 作為項目擬建主體上報審批部門審批決策的依據。② 作為項目批復后編制可行性研究報告的依據。③ 作為項目的投資設想變為現實的投資建議的依據。④ 作為項目發展周期初始階段基本情況匯總的依據。

三、項目可行性研究報告

（一）項目可行性研究的基本概念

1.城市建設工程項目可行性研究報告

可行性研究報告是在制訂城市建設工程項目計劃的前期，從工程技術、財務測算、社會影響等角度，進行投資建設方案的多方面分析、論證和評價，以明確該工程項目建設建議是否在技術上可行可靠、在經濟上合算有效益、對社會總體上有正面良性影響等情況的書面材料。可行性研究報告是在項目建議書基礎上的全面深化、細化、修正、提升和完善。

2.建設工程可行性研究報告的主要用途

就建設工程項目管理而言，一般建設工程項目可行性研究報告的作用主要體現在如下幾個方面。

① 作為向發改委、主管部門申報立項審批的文件內容。

② 用于項目融資貸款、項目對外招商合作的重要文件。

③ 用于項目規劃設計依據的基礎性文件。

④ 作為土地房屋征收等的參考依據性文件等。

（二）項目可行性研究的主要內容

根據項目可行性研究的目的和作用，可行性研究報告主要通過實事求是的調查研究和評價分析，提出如下內容。

（1）基本情況

① 項目單位基本情況。包括單位名稱、地址及郵編、聯系方式、法人代表、人員、資產規模、隸屬關系等情況。

② 項目負責人基本情況。包括姓名、職務、專業、聯系方式，與項目相關的主要業務經歷和業績等。

③ 項目基本情況。包括項目名稱、項目類型、項目屬性、主要工作內容、預期總目標及階段性目標情況；主要預期經濟效益或社會效益指標；項目總投入情況（包括人、財、物等方面）。

④ 合作單位的基本情況。包括單位名稱、地址及郵編、聯系方式、法人代表、人員、資產規模等情況。

（2）必要性和可行性

① 項目背景情況。項目建設單位的背景及發展現狀；項目建設單位需求分析；項目是否符合國家政策規定，是否有利于產業升級換代轉型等要求；是否屬于國家政策優先支持的領域和范圍。

② 項目實施的必要性。項目實施可以解決哪些當前急需解決的問題，對促進單位和區域的相關事業發展，對促進單位和區域的經濟、社會、文化、環境效益的提升和發展有何實際而重要的意義，對改善民生、發展公益、促進區域進步有何實際作用和效果等。

③ 項目實施的主要工作思路與設想。項目預算的合理性及可靠性分析；項目預期的社會效益與經濟效益分析，與同類項目的對比分析；項目預期效益的持久性和穩定性分析。

④ 項目風險與不確定性分析。項目實施存在的主要風險、困難與不確定性分析預測；應對風險的主要措施和運作研究。

（3）實施條件

① 人員條件。項目負責人的組織管理能力，技術負責人的知識、經驗、專業業務能力水平，項目主要參加人員的姓名、職務、職稱、專業等方面的情況，對同類項目建設的熟悉、了解情況。

② 資金條件。項目資金投入總額及投入計劃，對財政資金需求情況及額度，其他渠道資金來源及其籌措落實情況。

③ 基礎條件。項目建設單位及其合作單位、二級主體單位為項目建設已安排具備的基礎條件，重點說明已經具備的重要和關鍵的設備、設施條件。

④ 其他相關條件。

（4）項目具體的進度與計劃安排　包括項目建設總工期，總體形象計劃進度安排，總體施工路線與關鍵路線。

（5）主要結論　可行性研究的項目前景，市場分析，經濟、社會、環境效益等內容應有具體扼要而清楚明確的研究結論。一般對項目是否可行應有明確的肯定或否定意見。

四、項目投資決策審批

（一）城市建設工程投資決策的程序和內容

1.投資管理體制及其對投資決策的影響

投資管理體制是指政府管理投資活動所采取的基本制度、主要形式和方法，是投資活動的運行機制和管理制度的總稱。其內容包括：投資主體行為、資金籌措途徑、投資使用方式、投資項目決策程序、建設實施管理和宏觀調控制度等。

2004年7月，國務院決定深化投資體制改革，批準頒發了《關于投資體制改革的決定》（國發[2004]20號）。該文作為建設和完善社會主義市場經濟體制的重要舉措，打破了傳統計劃經濟體制下高度集中的投資管理模式，促進了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化的格局的形成與發展。

本次深化投資體制改革的一個基本出發點，就是要改進既有投資項目的決策規則和程序，提高投資決策的科學化、民主化水平。對于企業不使用政府投資建設的項目，政府一律不再實行審批制，區別不同情況實行核準制和備案制；對于政府投資項目，采用直接投資和資本金注入方式的，從投資決策角度只審批項目建議書和可行性研究報告。

2.企業投資項目決策的程序和內容

企業投資項目決策，特別是投資規模較大的大型項目的投資決策，關系到企業的長遠發展。應按照公司法人治理結構的權責劃分，經經理層討論后，報決策層進行審定，特別重大的投資決策還要報股東大會討論通過。有的企業投資項目是由項目的發起人及其他投資人出資，組建具有獨立法人資格的項目公司，由出資人或其授權機構對項目進行投資決策。對企業投資項目，政府僅對《政府核準的投資項目目錄》（由國務院投資主管部門會同有關部門提出、報國務院批準后實施）內的項目（重大項目和限制類項目）從維護公共利益角度進行核準，其他的項目，除國家法律法規和國務院專門規定禁止投資的項目以外，無論規模大小，均改為備案制。項目的市場前景、經濟效益、資金來源和產品技術方案等均由企業自主決策、自擔風險，并依法辦理環境保護、土地利用、資源利用、安全生產、城市規劃等許可手續和減免稅確認手續。

對于企業投資建設實行政府核準制的項目，一般是在企業完成項目可行性研究后，根據可行性研究的基本意見和結論，委托具備相應工程咨詢資格的機構編制項目申請報告，按照事權劃分，分別報政府投資主管部門進行核準。

由國務院投資主管部門核準的項目，其項目申請報告應有具備甲級工程咨詢資格的機構編制。

項目申報單位在向項目核準機關報送申請報告時，需根據國家法律、法規的規定，附送城市規劃、國土資源、環境保護、水利、節能等行政主管部門出具的審批意見和金融機構項目貸款承諾。項目核準機關在受理核準申請后，如有需要，應委托符合資質的咨詢中介機構進行評估。

3.政府投資項目決策的程序和內容

對于政府投資項目，仍要按照規定的程序進行決策。這類建設項目必須先列入行業、部門或區域發展規劃，由政府投資主管部門審批項目建議書，審查決定項目是否立項；再經過對可行性研究報告的審查，決定項目是否決策建設。根據投資體制改革有關完善政府投資體制、規范政府投資行為、合理界定政府投資范圍的規定，政府投資主要用于關系國家安全和市場不能有效配置資源的經濟和社會領域，包括加強公益性和公共基礎設施建設，保護和改善生態環境，促進欠發達地區的經濟和社會發展，推進科技進步和高新技術產業化。按照投資事權劃分，中央政府投資除本級政權等建設外，主要安排跨地區、跨流域以及對經濟和社會發展全局有重大影響的項目。

對于政府投資項目，采用直接投資和資本金注入方式的，從投資決策角度只審批項目建議書和可行性研究報告，除特殊情況外不再審批開工報告，同時應嚴格進行政府投資項目的初步設計、概算審批工作；采用投資補助、轉貸和貸款貼息方式的，只審批資金申請報告。政府投資項目一般都要經過符合資質要求的咨詢中介機構的評估論證，特別重大的項目實行專家評議制度。需要廣泛聽取各方面意見和建議的項目，實行政府投資項目公示制度。

（二）項目投資決策審批

項目投資決策審批分為政府投資項目和非政府投資項目兩類，政府投資項目實行審批制，非政府投資項目實行核準制或登記備案制。不同的性質項目其審批辦法和審批內容都有所不同。具體情況見表3-1。