第三節(jié)　社區(qū)居民委員會

社區(qū)居民委員會是依據(jù)《中華人民共和固居民委員會組織》組織和建立起來的，是社區(qū)居民的管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)，是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層性群眾性自治組織。

一、社區(qū)居民委員會的創(chuàng)立和發(fā)展

1居民委員會的創(chuàng)立

新中國成立后，我國各地先后成立了由群眾自己組織起來的名稱不一、規(guī)模不同、結(jié)構(gòu)各異的自治性組織，其中有防護(hù)隊(duì)、居民小組、中心小組、居民委員會、居民福利會、居民代表會、專門委員會、居民大組等，居民委員會的規(guī)范和統(tǒng)一就是在這些組織的基礎(chǔ)上形成的。新中國第一個居民委員會是1949年10月23日誕生的杭州市城區(qū)紫陽街道上羊市街居民委員會。

1954年12月第一屆全國人大常委會制定并頒布了《城市居民委員會組織條例》，全國城市居民委員會的建設(shè)開始進(jìn)入普遍化、規(guī)范化和制度化的新階段。當(dāng)時未建立居民委員會的地方，依照條例的規(guī)定普遍建立了居民委員會；已經(jīng)建立居民委員會的地方，依照條例進(jìn)行整頓和規(guī)范。大規(guī)模建立居民委員會的工作直到1956年結(jié)束，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的新的城市基層組織體系基本確定。

2居民委員會的發(fā)展

（1）曲折發(fā)展期（1958～1979年）

1958年，隨著我國“大躍進(jìn)”和人民公社化的興起，城市基層政權(quán)組織和居民組織被人民公社所取代。大多數(shù)城市在1～2個街道辦事處轄區(qū)范圍改設(shè)人民公社，并將居民委員會作為組成部分，納入人民公社體系。1962～1965年，隨著城市人民公社的解體，居民委員會組織又相繼全面恢復(fù)。1966～1976年“文革”期間，居民委員會組織和居民工作再一次遭到嚴(yán)重破壞。在極“左”路線的影響下，有些居民委員會實(shí)行了軍事編制，設(shè)連、排、班。隨著各級革命委員會的建立，居民委員會也相繼稱為革命居民委員會，其主要任務(wù)變成了抓階級斗爭，搞群眾專政，嚴(yán)重?fù)p害了居民利益，違背了居民自治原則。“文化大革命”結(jié)束后，國家各級組織與各項(xiàng)事務(wù)逐步得到恢復(fù)，革命居民委員會恢復(fù)為居民委員會，其性質(zhì)、功能也隨之得到恢復(fù)。

（2）平衡發(fā)展期（1980～2000年）

1980年，國家重新頒布了《城市居民委員會組織條例》和與其相關(guān)的《城市街道辦事處組織條例》《人民解調(diào)委員會暫行通則》《治安保衛(wèi)委員會暫行組織條例》，居民委員會的建設(shè)再次納入法制化的軌道。1982年，居民委員會寫入憲法，使居民委員會具備了憲法地位。1989年12月26日，第七屆全國人大常委會第十一次會議通過并頒布了《中華人民共和國居民委員會組織法》，對居民委員會的性質(zhì)、規(guī)模和機(jī)構(gòu)設(shè)置、主要任務(wù)、組織形式、產(chǎn)生方式、工作經(jīng)費(fèi)和補(bǔ)貼來源等做出更明確、更具體的規(guī)定。多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)法律要求制定頒布了實(shí)施辦法。居民委員會組織體系走向健全，工作內(nèi)容獲得拓展，居民自治水平穩(wěn)步提高。

（3）快速發(fā)展期（2000年至今）

這個時期，社區(qū)建設(shè)在全國全面展開，居民委員會隨著社區(qū)建設(shè)的快速發(fā)展而發(fā)展，發(fā)生了顯著變化。一是居民的概念有了新的內(nèi)涵。過去的居民主要是指沒有單位歸屬的城市人，是自然人居民、個體居民；現(xiàn)在的社區(qū)居民除了這些居民外，還有駐社區(qū)單位居民。二是居民委員會的名稱由原來的居民委員會更名為社區(qū)居民委員會。2000年11月19日中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》要求，按照便于服務(wù)管理、便于發(fā)展社區(qū)資源、便于社區(qū)居民自治的原則，并考慮地域性、認(rèn)同感等社區(qū)構(gòu)成要素，對原有街道辦事處、居民委員會所轄的區(qū)域作適當(dāng)調(diào)整，以調(diào)整后的居民委員會轄區(qū)作為社區(qū)地域，并冠名社區(qū)。三是居民委員會所轄?wèi)魯?shù)、人數(shù)有了很大變化。經(jīng)過社區(qū)體制改革后，社區(qū)居民委員會的規(guī)模調(diào)整為一般1000～3000戶。四是居民委員會的工作條件得到明顯改善。絕大部分社區(qū)居委會都有了工作場地，使用上了電腦。五是居民委員會成員的收入有了大幅增加，許多社區(qū)居民委員會成員的待遇達(dá)到當(dāng)?shù)厣夏晟鐣骄べY水平。六是居民委員會成員的構(gòu)成發(fā)生了較大變化，越來越多的年輕人走上居民委員會工作崗位。七是居民委員會工作內(nèi)容更加豐富，承擔(dān)了大量管理和服務(wù)工作，在服務(wù)居民群眾、搞好城市管理、密切黨群干群關(guān)系、維護(hù)社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。

二、社區(qū)居民委員會的性質(zhì)、特點(diǎn)、作用和主要職責(zé)

1社區(qū)居民委員會的性質(zhì)

《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第二條規(guī)定：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。”憲法法律明確了城市居民委員會的性質(zhì)，這說明居民委員會不是一級政權(quán)組織和行政組織，它是具有一套組織系統(tǒng)的群眾性的自治組織，是我國城市居民群眾在本居住地域內(nèi)自己管理自己、自己教育自己、自己服務(wù)自己的共同管理好本居住地區(qū)各項(xiàng)事務(wù)的組織，是人民群眾直接管理自己事務(wù)的組織形式。

2社區(qū)居民委員會的特點(diǎn)

（1）基層性

社區(qū)居民委員會是獨(dú)立存在于城市的最基層組織，它介于基層及其派出機(jī)關(guān)與城市居民、社區(qū)單位之間，是基層聯(lián)系廣大社區(qū)居民和社區(qū)單位的橋梁和紐帶。因此，通過社區(qū)居委會把政策文件及指示精神及時傳達(dá)給社區(qū)成員，社區(qū)居委會直接把群眾的意見、要求和建議及時反映給有關(guān)部門。

（2）服務(wù)性

社區(qū)居委會作為基層自治性組織，主要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)社區(qū)的有序管理，為社區(qū)成員服務(wù)。這種服務(wù)既包括物質(zhì)方面的服務(wù)，也包括文化、教育方面的服務(wù)。社區(qū)居委會應(yīng)當(dāng)組織居民開展形式多樣的社區(qū)文體活動，采取各種方式豐富方便社區(qū)居民的生活，全面地為社區(qū)成員的生活和生產(chǎn)服務(wù)。

（3）自治性

社區(qū)居民委員會是城市居民實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督的群眾性自治組織。城市居民正是通過社區(qū)居委會這一組織形式，實(shí)現(xiàn)了對社區(qū)事務(wù)和與自身利益相關(guān)事務(wù)的管理和參與，以維護(hù)自己的合法權(quán)益，確保社區(qū)居委會的自治性質(zhì)，保證居民群眾切實(shí)能夠行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利，這是我國實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，健全制度，豐富形式，擴(kuò)大居民政治參與的重要體現(xiàn)。社區(qū)民主自治必須在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持黨的四項(xiàng)基本原則，遵守憲法、法律、法規(guī)和政策。

3社區(qū)居民委員會的作用

社區(qū)居委會是我國基層群眾性自治組織，在城市社區(qū)中有重要的地位，發(fā)揮著及其重要的作用：

（1）社區(qū)居民委員會是實(shí)現(xiàn)人民民主的重要組織形式。

（2）社區(qū)居民委員會是城市基層政權(quán)的重要依靠力量。城市基層政權(quán)包括不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)的人民政府及其派出機(jī)構(gòu)——街道辦事處。實(shí)踐證明，社區(qū)居民委員會是城市基層政權(quán)建設(shè)的基石，沒有社區(qū)居委會協(xié)助政府開展工作，城市社區(qū)管理就難以順利進(jìn)行。

（3）社區(qū)居民委員會是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶。

（4）社區(qū)居民委員會是兩個文明建設(shè)的重要力量。

4社區(qū)居民委員會的主要職責(zé)

（1）根據(jù)《城市居民委員會組織法》第三條的規(guī)定，居民委員會的任務(wù)主要包括：

①宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，維護(hù)居民的合法權(quán)益，教育居民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)，愛護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，開展多種形式的社會主義精神文明建設(shè)活動；

②辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)；

③調(diào)解民間糾紛；

④協(xié)助維護(hù)社會治安；

⑤協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項(xiàng)工作；

⑥向人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)反映居民的意見、要求和提出建議。

（2）2010年8月26日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的意見》（中辦發(fā)〔201O〕27號，以下簡稱中辦發(fā)27號文件）進(jìn)一步明確了城市社區(qū)居民委員會的主要職責(zé)：

①依法組織居民開展自治活動

社區(qū)居民委員會是社區(qū)居民自治的組織者、推動者和實(shí)踐者，要宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，教育居民遵守社會公德和居民公約、依法履行應(yīng)盡義務(wù)，開展多種形式的社會主義精神文明建設(shè)活動；召集社區(qū)居民會議，辦理本社區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)；開展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動，興辦有關(guān)服務(wù)事業(yè)，推動社區(qū)互助服務(wù)和志愿服務(wù)活動；組織居民積極參與社會治安綜合治理、開展群防群治，調(diào)解民間糾紛，及時化解社區(qū)居民群眾間的矛盾，促進(jìn)家庭和睦、鄰里和諧；管理本社區(qū)居民委員會的財(cái)產(chǎn)，推行居務(wù)公開；及時向人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)反映社區(qū)居民群眾的意見、要求和提出建議。

②依法協(xié)助城市基層人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作

社區(qū)居民委員會是黨和政府聯(lián)系社區(qū)居民群眾的橋梁和紐帶，要協(xié)助城市基層人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的社會治安、社區(qū)矯正、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、社區(qū)教育、勞動就業(yè)、社會保障、社會救助、住房保障、文化體育、消費(fèi)維權(quán)以及老年人、殘疾人、未成年人、流動人口權(quán)益保障等工作，推動政府社會管理和公共服務(wù)覆蓋到全社區(qū)。

③依法依規(guī)組織開展有關(guān)監(jiān)督活動

社區(qū)居民委員會是社區(qū)居民利益的重要維護(hù)者，要組織居民有序參與涉及切身利益的公共政策聽證活動，組織居民群眾參與對城市基層人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)及其工作人員的工作、駐社區(qū)單位參與社區(qū)建設(shè)的情況進(jìn)行民主評議，對供水、供電、供氣、環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化等市政服務(wù)單位在社區(qū)的服務(wù)情況進(jìn)行監(jiān)督。指導(dǎo)和監(jiān)督社區(qū)內(nèi)社會組織、業(yè)主委員會、業(yè)主大會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)開展工作，維護(hù)社區(qū)居民的合法權(quán)益。

三、社區(qū)居民委員會的組織制度

1社區(qū)居民委員會的設(shè)立原則和規(guī)模

《城市居民委員會組織法》第六條規(guī)定：“居民委員會根據(jù)居民居住狀況，按照便于居民自治的原則設(shè)立。”

對居民委員會設(shè)立的規(guī)模，《居民委員會組織法》規(guī)定一般在100戶～700戶的范圍內(nèi)設(shè)立。中辦發(fā)27號文件提出：“社區(qū)居民委員會的設(shè)置要充分考慮公共服務(wù)資源配置和人口規(guī)模、管理幅度等因素，按照便于管理、便于服務(wù)、便于居民自治的原則確定管轄范圍，一個社區(qū)原則上設(shè)置一個社區(qū)居民委員會。”

2居民委員會的設(shè)立、撤銷、規(guī)模調(diào)整

《城市居民委員會組織法》規(guī)定：“居民委員會的設(shè)立、撤銷、規(guī)模調(diào)整由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府決定。”

社區(qū)居民委員會撤銷，是指對已經(jīng)設(shè)立的社區(qū)居民委員會予以機(jī)構(gòu)建制上的解除。社區(qū)居民委員會的撤銷要從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際出發(fā)，本著有利于居民開展自治活動，有利于社區(qū)居民委員會的組織建設(shè)，有利于城市管理和適應(yīng)城市建設(shè)的原則而決定。在一個居住區(qū)域內(nèi)的居民，不能自發(fā)地隨意組織社區(qū)居民委員會。依法建立的社區(qū)居民委員會也不得由居民自己決定調(diào)整其規(guī)模，更不能決定本社區(qū)居民委員會的分設(shè)或與其他社區(qū)居民委員會的合并以及撤銷。家屬委員會的設(shè)立、撤銷、規(guī)模調(diào)整，應(yīng)當(dāng)由家屬委員會所屬單位和不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府決定。

3社區(qū)居民委員會成員的職數(shù)、任期和選舉

（1）社區(qū)居民委員會成員的職數(shù)

《城市居民委員會組織法》第七條規(guī)定：“居民委員會由主任、副主任和委員共5～9人組成。”居民委員會成員的具體人數(shù)，應(yīng)根據(jù)社區(qū)居民委員會的規(guī)模大小、任務(wù)多少，按照精簡、效能的原則確定。

（2）社區(qū)居民委員會的任期

《城市居民委員會組織法》第八條規(guī)定：“居民委員會每屆任期3年，其成員可以連選連任。”

（3）社區(qū)居民委員會的選舉

居民委員會主任、副主任和委員，由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生；根據(jù)居民意見，也可以由每個居民小組選舉代表2～3人選舉產(chǎn)生。年滿18周歲的本居住地區(qū)居民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住限期，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是，依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外。召開居民會議選舉社區(qū)居民委員成員的具體方式，可根據(jù)情況確定。可以當(dāng)場投票，也可以設(shè)立投票箱，采取無記名的方式。不管采取哪種方式，都必須有社區(qū)內(nèi)過半數(shù)的居民代表參加并獲得參加投票人數(shù)的過半數(shù)選票，才能當(dāng)選。

4社區(qū)居民委員會的下設(shè)機(jī)構(gòu)

《城市居民委員會組織法》第十三條規(guī)定：“居民委員會根據(jù)需要設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會。”中辦27號文件提出，要調(diào)整充實(shí)社區(qū)居民委員會下屬的委員會設(shè)置，建立有效承接社區(qū)管理和服務(wù)的人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、群眾文化等各類下屬的委員會，切實(shí)增強(qiáng)社區(qū)居民委員會組織居民開展自治活動和協(xié)助城市基層人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)加強(qiáng)社會管理、提供公共服務(wù)的能力。

《城市居民委員會組織法》第十四條規(guī)定：“居民委員會分設(shè)若干居民小組，小組長由居民小組推選。”居民小組的設(shè)立，要有利于居民開展自治活動，便于居民小組開展活動，本著實(shí)用和效能的原則，從本社區(qū)居民委員會的實(shí)際出發(fā)。居民小組是社區(qū)居民委員會最基層的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，社區(qū)居民委員會的大量工作要通過居民小組貫徹到居民中去。居民小組要執(zhí)行社區(qū)居民委員會的決定，落實(shí)社區(qū)居民委員會的任務(wù)。

四、社區(qū)居民委員會與基層政府和駐區(qū)單位的關(guān)系

1社區(qū)居民委員會與基層人民政府的關(guān)系

《城市居民委員會組織法》第二條規(guī)定：“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對居民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作。”該法第二十條規(guī)定：“市、市轄區(qū)的人民政府的有關(guān)部門，需要居民委員會或者它的下屬委員會協(xié)助進(jìn)行的工作，應(yīng)當(dāng)經(jīng)市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)同意并統(tǒng)一安排。市、市轄區(qū)的人民政府的有關(guān)部門可以對居民委員會有關(guān)的下屬委員會進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。”

基層人民政府與社區(qū)居民委員會的關(guān)系是指導(dǎo)關(guān)系，這是由社區(qū)居民委員會的性質(zhì)所決定的。社區(qū)居民委員會是基層群眾性自治組織這一性質(zhì)，就必然決定它與基層人民政府的關(guān)系不是行政隸屬關(guān)系意義上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系。社區(qū)居民委員會在組織形式上不在國家政權(quán)組織體系之內(nèi)，而相對地獨(dú)立于國家政權(quán)組織體系之外行使自治權(quán)。因此，這二者的關(guān)系表現(xiàn)為指導(dǎo)、幫助的關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。

2社區(qū)居民委員會與駐區(qū)單位的關(guān)系

《城市居民委員會組織法》第十九條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、企業(yè)事業(yè)組織，不參加所在地的居民委員會，但是應(yīng)當(dāng)支持所在地的居民委員會的工作。所在地的居民委員會討論同這些單位有關(guān)的問題，需要他們參加會議時，他們應(yīng)當(dāng)派代表參加，并且遵守居民委員會的有關(guān)決定和居民公約。”

社區(qū)居民委員會與轄區(qū)內(nèi)單位之間，既非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系又非指導(dǎo)關(guān)系，而是相互聯(lián)系、配合、協(xié)調(diào)的關(guān)系，共同維護(hù)居民群眾的合法權(quán)益，貫徹執(zhí)行黨和國家的政策、法律，完成各自的職責(zé)任務(wù)。