第三節　社區居民自治的基本形式

一、居民會議制度

社區居民自治應當堅持居民自愿的原則，也就是堅持社會主義民主的原則。居民會議制度是居民自治的重要形式。

1居民會議的特征、地位和作用

（1）居民會議的特征

①權威性

居民會議在居住地區的居民組織中具有最高的法律地位和最高權力，是城市基層群眾自治組織的權力機關和議事機關。社區居民委員會及下設的任何機構的權力，都不能超過居民會議的權力。同時，這些機構的一切工作和活動都要對居民會議負責，受它的監督。

②廣泛性

居民會議由全體18周歲以上的居民組成，因而具有廣泛性的群眾基礎，直接代表和反映全體居民的意志和利益。

③直接性

對涉及全體居民利益的重大問題，居民可以直接表達意愿，直接進行討論，展開辯論，提出自己的意見和建議。對于自己贊同的事情，可以投贊成票；對于自己不贊成的事情，可以投反對票。

（2）居民會議的地位

居民會議的地位是與其性質相適應的。居民會議是居民自治組織的最高決策機構，它在整個自治組織機構中處于最高地位。居民自治組織機構、社區黨組織、社區居民委員會及其工作委員會和居民小組必須接受居民會議的監督，同時居民會議有權撤換和補選社區居民委員會成員。社區居民委員會是居民會議的執行者，向居民會議負責。

《居民委員會組織法》規定了居民委員會向居民會議負責并報告工作的內容。定期向居民會議報告工作，是居民委員會必須堅持的一項工作制度。居民委員會是居民會議決定的執行機構，真正權力屬于居民會議。

（3）居民會議的作用

居民會議作為基層群眾自治組織的最高權力機關，它對充分發揚社會主義民主，培養居民的民主生活習慣，增強居民當家作主意識，防止居民委員會成員獨斷專行，具有極為重要的作用。

①有利于實現居民自治。

②有利于防止社區居民委員會成員的獨斷專行。

③有利于培養居民的民主意識和民主生活習慣。

④有利于充分發揮集體智慧的作用。

2居民會議的主要職責

（1）聽取和審議社區居民委員會工作報告。

（2）討論決策本社區公益事業的發展規劃和年度計劃。

（3）選舉撤換和罷免社區居民委員會成員。

（4）討論制定和修訂社區自治章程和居民公約。

（5）討論決定涉及全體社區成員利益的其他重大事項。

（6）改變或撤銷社區居民委員會不適當的規定。

3居民會議的形式

（1）居民會議的三種形式

①全體會議。即由全體18周歲以上的居民參加的會議。這種會議的好處是能夠全面反映居民的意見和要求，所做出的決定具有較大的權威性。但這種會議形式人數較多，不便于經常召集和舉行。

②由每戶派代表參加的會議。這種會議也能把各方面的意見和要求反映出來，但具有一定的局限性。

③由每個居民小組選舉代表二至三人參加的會議。這種會議由于人數較少，便于召開，比較符合我國城市的實際情況，但缺乏廣泛性。

由于以上三種會議形式各有長短處，所以一般應根據居民的要求和居民會議所要討論問題的性質，決定采取何種形式。

（2）參加居民會議的人員規定

從理論上講，每個居民都有參與本居住地區各項事務管理的權利，但居民會議是實現居民自治的最高形式，所討論的問題都是涉及本居住地區居民切身利益的重要問題。因此，參加居民會議的居民必須具備一定的條件和社會經驗，能夠全面客觀地權衡利弊，對自己的言行負責。《居民委員會組織法》第九條規定：“居民會議由18周歲以上的居民組成。”這樣規定主要考慮到：

①《憲法》規定，年滿18周歲的中華人民共和國公民有選舉權和被選舉權。

②《民法通則》第十一條第一款規定：“18周歲以上的公民是成年人，具有完全民事行為能力，可以獨立進行民事活動，是完全民事行為能力人。”

此外，《居民委員會組織法》第十八條規定：“依照法律被剝奪政治權利的人編入居民小組，居民委員會應當對他們進行監督和教育。”《刑法》第五十四條規定：“剝奪政治權利是指被剝奪公民的選舉權、被選舉權、言論、出版、集會、結社、游行示威的自由，擔任國家機關職務的權利，擔任企事業單位和人民團體領導職務的權利。《憲法》規定的其他權利，如勞動權、休息權、受教育權、財產權、繼承權等，被剝奪政治權利的人和一般公民一樣依法享有。”所以一般應允許他們參加居民會議，參加討論決定涉及居民自治的有關事項，這有利于對他們進行教育改造。但在選舉居民委員會成員時，依照法律被剝奪政治權利的人不享有選舉權和被選舉權。在撤換和補選居民委員會成員時，這些人也不享有表決權。

（3）居民會議的舉行

居民會議的召集根據法律規定和實踐經驗，在以下三種情況下，居民委員會應當召集居民會議：

①決定的問題是屬于居民會議的職權，包括制定居民公約、討論決定涉及居民利益的問題，討論決定辦理公共事務和公益事業及其費用的籌集等。

②居民委員會需要向居民會議報告工作，一般每年至少應有一次。

③有1/5以上的18周歲以上的居民、1/5以上的戶或者1/3以上的居民小組提議，應當召集居民會議。這種提議可以口頭或書面形式，直接向居民委員會提出。

對于參加居民會議的人數，《居民委員會組織法》也作了規定，即居民會議必須由全體18周歲以上的居民、戶的代表或者居民小組選舉的代表過半數出席，才能舉行。否則會議以及它所作出的決定都是無效的。

（4）居民會議的主持

居民會議由居民委員會全體組成人員集體主持。集體主持，就是對會議的議程、會議舉行過程中出現的問題，都應當集體討論決定。比如在會議中，居民提出應增加會議議程，是否增加，應由居民委員會集體討論提出意見經居民會議通過。

（5）居民會議的表決

居民會議作為居民自治組織的權力機構，在討論決定問題上與國家機構體系中的權力機關——人民代表大會相似，也是采取會議的形式和多數通過的原則，即居民會議的決定，有出席人數過半數通過，方能生效。

基層群眾自治的一個重要原則就是民主原則。這一原則表現在表決制度上，就是按照多數意見作出決定，即只有獲得了出席人數的過半數同意，居民會議才能作出決定，這樣的決定才能對全體居民有約束力。居民會議的表決形式大體有三種：

①口頭表決。即指以口頭表示對交付表決的事項是“同意”還是“反對”，或者“棄權”的一種表決方式；

②舉手表決。即指以舉手方式表示交付表決方式；

③無記名投票表決。居民會議在選舉、撤換和補選居民委員會組成人員時，采用無記名投票方式比較適當。

二、民主選舉制度

民主選舉是實施居民自治的前提。《居民委員會組織法》規定，居民委員會應當由居住地區全體有選舉權的選民選舉產生，這是符合我國當前城市居民群眾的民主要求的，是我國社會主義民主不斷發展的結果。《城市居民委員會組織法》第七條規定：“居民委員會由主任、副主任和委員共5～9人組成。多民族居住地區，居民委員會中應當有人數較少的民族的成員。”這是根據目前我國城市居民委員會的實際狀況確定的。

1．選舉的嚴格程序

居民委員會成員的選舉工作，有著嚴格的程序：

（1）推選選舉委員會；

（2）制定選舉辦法；

（3）進行選民登記；

（4）討論醞釀，確定通過候選人；

（5）召開選舉大會進行正式選舉；

（6）將選舉結果上報公告。

2．選舉的基本原則

居民委員會選舉的基本原則主要有以下幾個：

（1）選舉的普遍性原則；

（2）差額選舉的原則；

（3）無記名投票的原則；

（4）直接選舉與間接選舉相結合的原則；

（5）秘密寫票的原則；

（6）及時公開的原則；

（7）公平公正的原則。

三、民主決策和民主管理制度

民主決策和民主管理是居民自治的核心。按照法律規定和通行的做法，制定和修改居民公約，審議居民委員會工作報告，興辦社區公益事業等涉及全體居民利益的重要事項，都要召集居民會議、居民代表會議、駐地單位協商議事會、社區聽證會討論決定，會后要及時公布討論結果。居民委員會在實施民主管理中，應逐步建立健全和完善各項規范和制度，包括居民代表推選辦法、居民代表管理制度、居民委員會工作制度、居民委員會財務審批辦法等。

1．民主決策

民主決策主要體現在：

（1）堅持黨的領導.社區黨組織是社區全部工作和戰斗力的基礎，是社區各種組織和各項工作的領導核心。社區重大事項民主決策應在社區黨組織的統一領導下進行；

（2）充分發揚民主。民主決策要在廣泛征求居民群眾意見、建議的基礎上，嚴格按照民主集中制原則，集體討論決定；

（3）堅持依法辦事。民主決策要在法律法規和政策文件的范圍內，依照法定程序進行；

（4）堅持實事求是。民主決策的事項要符合本社區發展的需要，切實體現廣大居民群眾的意愿。

2．民主管理制度

民主管理制度主要體現在：

（1）社區干部的選拔任免；

（2）社區干部的考核獎罰；

（3）社區事務的管理。

四、民主監督制度

推行居務公開制度，建立公開欄，及時公布居民關注和涉及居民利益的重要事項，是實行民主監督的重要方式。社區居務公開由居委會負責組織實施，上級黨政組織、社區黨支部負責監督，居民代表、居民群眾參與監督。

1．社區居務公開的內容

（1）社區居委會主要職責、居委會成員分工及工作目標。

（2）居委會為民服務項目。

（3）居委會日常工作制度、作息時間。

（4）居委會年度為民辦實事的項目。

（5）居民關注的熱點、難點、重點事項。

（6）城市居民最低生活保障工作。

（7）居民對社區建設、居委會工作建議以及反饋情況。

（8）居民代表會議對社區工作者的評議情況。

2．居務公開的程序

（1）社區居委會提出公開內容和方案并報社區黨組織審定。

（2）社區黨支部、社區黨風廉政監督員對公開事項的內容進行審查。

（3）對公開內容進行張榜公布，接受居民群眾的監督。

（4）公開內容存檔備查。

3．居務公開的時間和方式

（1）居務公開的時間要及時，并應根據內容的性質、群眾關心的程度，區別不同情況，確定公開時間。有關政策、法規等固定性的工作要長期公開，涉及社區居委會工作者的評議情況、居民社會保障情況等常規性工作要定期公開，遇有重大事項和臨時性工作可視情況隨時公開。

（2）居務公開采取公開欄或召開居民代表成員會議兩種形式進行，但主要形式是公開欄。

4．居務公開監督

（1）社區居務公開的監督由社區黨支部、社區黨風廉政監督員和社區居民代表負責。街道紀工委對該街道所轄社區居務公開負責督促和監督。

（2）社區居民和社區黨風廉政監督員對居務公開的內容提出異議的，可以通過口頭或書面形式向社區黨組織或街道紀工委提出。街道紀工委、社區黨組織應進行核實調查，確有內容遺漏或者不真實的，應督促社區居委會給予及時糾正和解釋，重新調整居務公開內容。

（3）社區居民直接向社區居委會提出異議或要求公開相關事項的，社區居委會也應給予解釋和答復。社區居民要求查閱相關文件、資料的，由街道紀工委、社區黨風廉政監督員查閱后告知居民。

五、居民公約和居民自治章程

1居民公約

居民公約，是指城市居民根據憲法、法律、規定和政策，就某一問題或某些方面，經居民會議討論制定的自我管理、自我約束自我監督實施的行為規范，是居民實行自治的一種行之有效的方式。居民公約的制定需經居民會議民主討論。制定居民公約必須要以憲法、法律、法規和國家的政策為依據，居民公約的內容不得與國家的憲法、法律法規的原則和精神相違背。

2居民自治章程

制定居民自治章程和居民公約應遵循以下三個原則：

（1）不違法原則；

（2）符合本社區實際的原則；

（3）公開民主協商原則。

六、居民委員會工作制度

1學習、培訓制度

社區居委會全體成員每月務必加強政治理論學習1～2次，學習貫徹黨的路線、方針政策、時事政治和社區建設有關法律、法規及業務知識，樹立理論聯系實際的良好學風。除此之外，每季度召開一次學習經驗交流會，每年至少參加一次崗位培訓，通過加強學習和培訓，提高廣大社區居委會成員的政治、思想素質和業務水平。

2會議制度

社區居委會辦公會議每周一次，總結安排一周的具體工作；每年至少召開1次社區成員代表大會；社區居委會每月召開一次居民小組長、片組長會議，聽取居民群眾的意見和建議，同時進行政治業務學習，并布置工作；社區居委會每年至少召開一次民主生活會，開展批評和自我批評，反對自由主義，促進班子建設，達到思想統一、認識統一、行動統一，增強其戰斗力和凝聚力。

3工作報告制度

社區居民委員會每年至少要向社區成員代表大會報告一次工作情況，接受社區居民代表的審議。社區居民委員會原則上要每季度向社區議事協商會報告一次履行職責情況，主動聽取并征求議事監督委員會意見。遇特殊情況，社區居民委員會可以臨時召開社區成員代表會議，對社區重要事項進行討論并決定。

4服務承諾制度

社區居民委員會為社區居民提供各類服務項目，應明確服務目標，自覺接受社區居民和有關部門的檢查及監督。對居民反映的問題和要求，要耐心接待并實行承諾，明確辦理時限和解決程度，建立意見箱，自覺接受社區成員的檢查和監督。

5工作評議制度

社區居民委員會應定期接受社區成員及社區議事監督委員會的評議。社區成員對社區居民委員會的工作滿意率低于60%，社區議事監督委員會考評低于60分的社區居民委員會班子，應及時查找原因改進工作。經群眾評議，對不稱職或工作出現嚴重失誤的社區居民委員會成員，可召開社區成員代表會議，按照法定程序進行罷免或撤換。

6民主生活會制度

民主生活會是居委會成員檢查工作，開展批評與自我批評，改進和提高社區居民委員會工作水平和工作質量的會議。由社區居民委員會主任召集、主持，每半年一次。民主生活會應充分發揚民主，暢所欲言，按照“有利團結，有利工作”原則，充分發表各人對工作的看法和意見。必要時，民主生活會可采取書面交流的形式。民主生活會應認真做好會議記錄并歸檔備查。

7財務管理制度

社區居民委員會的合法收入屬居民所有，任何組織和單位不得侵占、挪用和平調；堅持量入為出、節約使用的原則，實行專人分管、帳物分開；報銷票據必須真實，經主任、經手人共同審核簽字后報銷；嚴格控制資金資出；財務人員要嚴格收支手續，做到收有憑，支有據，認真填寫好各類報表，統一社區居民委員會的收支及經濟活動情況建立健全賬簿；接受街道辦事處（鎮政府）及社區民主理財小組的監督、指導和審計。