第二章　行政環境

2.1　復習筆記

【知識框架】

【考點難點歸納】

考點一：行政系統與外部環境的互動分析

1行政環境的含義及構成　★★★

（1）行政系統的界線

行政系統的界線是指行政系統用以過濾外部環境的投入與行政系統對外部環境的產出，防止外部環境的干擾，并保持自身獨立性的邊界。

①行政系統界線的功能

a．抵抗外界環境的干擾，以保持行政系統的獨立性。

b．過濾來自外部環境的投入和行政系統自身的產出，以維持行政系統的生存與運轉。

②行政系統界線的特點

行政系統的界線具有開放性和可滲透性。而行政系統界線的開放性、可滲透性又有一定的限度，決定了它既是行政系統與外部環境的相對獨立清晰的邊界，又是聯結行政系統與外部環境的紐帶。

（2）行政環境的概念

①行政外部環境是指處于行政系統界線之外的、能夠直接或間接影響行政系統生存與發展的一切因素或條件的總稱。

②行政環境的構成

a．自然環境，指在行政系統界線之外、未經人工影響而存在的事物。它包括地球環境和地球之外的宇宙環境兩個方面。

b．社會環境，指在行政系統界線之外、直接影響行政系統活動并決定其興衰存亡的各種社會因素的總和。社會環境的諸因素是行政系統賴以產生、存在和發展的社會基礎。社會環境可以分為國際社會環境（包括國際關系格局、重大國際事件、戰爭與和平、國際組織與國際法及其他各國共同關心的社會問題等）和國內社會環境（包括政治、法治、經濟、科技、教育、民族、宗教、文化、階級與群團、人口等）。

2行政系統與外部環境的互依性　★★

行政系統與外部環境密切關聯，它們相互影響、相互依賴。行政系統適應外部環境的需要而產生，又能動地選擇與塑造外部環境。同時，外部環境對行政系統的影響又有宏觀和微觀之分。行政系統與外部環境的互依性具體。

（1）行政系統對外部環境的依賴

①行政系統是適應外部環境的需要而產生的；

②外部環境的需要不僅決定行政系統的產生，而且制約著其價值觀、目標、規模、結構與行為方式；

③行政系統的物質要素——人、財、物，非物質要素——信息，都要從外部環境輸入。

（2）行政系統對外部環境的選擇與塑造

①行政系統作為一個開放系統，必然要從外部環境中接受物質、能量和信息的投入。但是，行政系統不可能接受外部環境的所有投入，而必須有所選擇與取舍，只納入自身所能接受的那一部分。

②行政系統不僅選擇外部環境，更要設法改善、控制外部環境。行政系統對外部環境的影響程度，取決于行政系統功能發揮的程度。

③行政系統與其外部環境的關系是辯證統一的關系，外部環境創造了行政系統，而行政系統反過來又改變了外部環境。

（3）影響行政系統的外部環境

①行政系統的宏觀環境，是指廣泛影響整個行政系統的環境。

②行政系統的微觀環境，是指影響某個個別行政系統的特定環境。

考點二：經濟和政治環境對行政系統的影響

1經濟環境對行政系統的影響　★★

經濟環境是行政系統外部環境中最基本的方面，是行政系統賴以生存和發展的最深層環境。行政系統的經濟環境是對行政系統有重要影響的各經濟要素的總和，可以高度概括為生產力（包括物質生產和人口生產）與生產關系（包括經濟體制）兩大方面。

（1）物質生產與人口生產的發展狀況對行政系統的影響

①生產力的發展狀況決定著行政系統的存亡和性質。在本質上，正是生產力的發展水平決定著行政系統的產生、發展和消亡。同時，生產力的發展狀況決定生產資料所有制的形式，而生產資料的所有制形式又決定行政系統的階級性。因此，生產力的發展變化是行政系統階級性質發展變化的根源。

②生產力的發展狀況制約著行政系統的功能發揮和部門設置。行政系統作為國家對社會的管理組織，其管理對象和內容隨著生產力的發展不斷變化。因而，行政系統的功能發揮和部門設置要受到生產力發展狀況的明顯影響。

③生產力的發展狀況提供了行政系統運行的物質基礎。行政系統總是在一定的物質條件基礎上開展活動的。物質條件是否充裕，尤其是技術裝備是否精良，直接關系到行政系統管理效率的高低。而物質條件與技術裝備的發展與特定時期生產力的發展狀況密切相關。此外，行政系統的運轉需要一定的行政經費作為財力基礎。而行政經費能否得到保證，直接取決于該國生產力的發展狀況。

④人口的發展狀況影響著行政系統的發展戰略和人口管理功能。

a．人口的發展狀況制約著一國經濟和社會發展戰略的制定與實現，人口過多或過少都直接影響著一國經濟與社會的發展。

b．人口的多少也直接決定著行政系統的人口管理政策及部門設置。

c．人口的多少還影響著行政系統的編制多少及改革的難易。

（2）生產關系與具體的經濟體制對行政系統的影響

①基本的生產關系直接決定著行政系統的性質和變化。行政系統屬于社會的上層建筑，是政治上層建筑的一個組成部分，其性質與變化，是由其經濟基礎的性質與變化所決定的。

②具體的經濟體制影響著行政系統的功能配置和運行模式。經濟體制是社會生產關系的具體表現形式，它規定著經濟資源配置方式。人類歷史上出現了三種經濟體制：a．自然經濟體制；b．市場經濟體制；c．計劃經濟體制。

2政治環境對行政系統的影響

（1）國體直接決定著行政系統的基本性質

國體是一個國家中最基本的政治制度，它體現一個國家的階級性質。行政系統是國家政權的心臟，行政系統的性質由國家的性質所決定，故國體直接決定著一國行政系統的階級性質。

（2）政體規定了行政系統的具體形式和地位

政體即政權組織形式，是國體的表現形式，它規定整個國家機構的組成形式及各機構之間的相互關系，因而也決定行政系統的具體形式及其在整個國家機構體系中的所處地位和作用。

（3）政黨制度影響著行政系統的穩定性和完善程度

政黨制度對行政系統具有多方面影響，它不僅直接影響行政系統與政黨之間的關系，而且直接影響行政系統的機構設置、人員配備、功能發揮、政策穩定性及糾錯機制。

（4）政治生活的民主、平等程度制約著行政系統決策與執行的民主化、科學化程度

政治生活中的民主與平等程度越高，行政決策的民主化和科學化程度就越高。政治權力的民主與平等程度，還制約著行政執行中的溝通、協調與公開化程度，即行政執行中的民主程度。

（5）政治形勢的穩定程度影響著行政系統的運行狀態

政治形勢包括穩定與不穩定兩種基本態勢。穩定的政治形勢是行政系統正常運轉的必要條件，是行政系統各層級、各部門有序工作的保證。而不穩定的政治形勢則會引起行政系統運轉的異常，破壞行政系統工作的程序。

（6）法律制度規定與保障著行政系統在整個國家機構系統中的地位

法律制度是國家意志的體現，法律制度規定并保障行政系統在國家機構系統中的地位及權力關系。在現代社會中，行政系統的地位、權限、功能、機構設置等都是由法律規定和保障的。不同的法律制度在這方面的規定不盡相同，對行政系統與立法機關、司法機關的關系也有不同規定。

（7）法律的完善化、科學化程度制約行政系統運轉的協調、規范水平

法律的完善化，是指各類法律形式的完備程度；法律的科學化，是指法律內容對社會發展規律和人民利益的反映程度。法律的完善化與科學化有機統一，共同制約著行政系統的協調化、法制化和科學化水平。法律的有關規定如果詳盡、完備、科學，就會促進與保障行政系統運轉的協調與規范化水平；反之，則容易導致行政系統的混亂。

考點三：文化、民族和宗教環境對行政系統的影響

1文化環境對行政系統的影響　★★

文化（主要是狹義的文化）對行政系統的影響，主要是通過行政文化來實現的。行政文化是整個社會文化的一部分，它是人們關于行政系統的價值觀念，以及這一觀念相應要求的行政系統的行為模式。文化環境對行政系統的影響。

（1）關于行政系統一般行為的期望對行政系統的影響

①不同的國家對行政系統的管理范圍有著不同的期望

a．在人類社會發展的早期，公共事務極其簡單，社會也只要求政府承擔一些簡單的管理功能，人們希望政府是一個治安政府、收稅少的政府。

b．資本主義初期，人們希望政府是“守夜警察”，認為“管得越少的政府就是越好的政府”。

c．隨著近代社會的發展，人們之間的相互交往日益增多，公共事務日趨復雜，人民要求政府管轄的事務越來越多。

②不同的國家對行政系統的輸入、輸出有著不同的期望

a．在以依附型行政文化為主的國家，社會只對政府的輸出有較大的取向，而對政府的輸入功能則漠不關心，公民參與管理的要求較低。它反映了一種重服從的觀念。

b．在以參與型行政文化為主的國家，社會對政府的輸入有較大的取向，要求政府照顧與采納各方面的利益和意見，公民民主參與意識較強。社會對政府的輸出也同樣表現出強烈的取向，群眾會以人民的利益、意志為標準來分析、判斷政府的政策效果。

③對行政系統的認同程度的不同決定著公民參與行政輸入方式的差異

公民對政府、特別是中央政府有著強烈的認同感，政府在公民中的威信很高，公民對其信息輸入均是通過法制的軌道、以溫和的方式提出的；而政府在其政策輸出中，一般也會反映公民輸入的各種支持和要求。反之則不同。

（2）關于行政系統首腦權力的觀念對行政系統的影響

①血統論的行政文化認為，行政系統首腦的權力來自世襲。行政首腦是一種高貴的人，他具有天生的領導能力和領導素質，他必須來自高貴的家庭、具有高貴的血統。該觀念還認為，有血統關系的人才是最親近的人。

②唯意志論的行政文化認為，行政系統首腦權力來自超人的意志。對于行政首腦這種超人所具有的權力，人們只能絕對服從，不允許有絲毫懷疑和違抗。

③法治論的行政文化認為，行政系統首腦的權力來自人民委托，并通過體現民意的法律形式予以確認。行政首腦的權力由法律所賦予，法律是公意的具體表現，只有法律才具有至高無上的權力。

（3）關于行政系統運行方式的觀念對行政系統的影響

①行政系統運行方式的人治觀念認為，行政系統內外治理的好壞，關鍵在于人，而不在于制度。主張好人政府，賢人政治，主張政治道德化，這種觀念實際上是一種空想。

②行政系統運行方式的法治觀念，又分專制主義的法治觀念和民主主義的法治觀念。

a．專制主義的法治觀念主張集權勢于行政首腦一人，主張重刑罰、輕獎賞，使人民懾于權力而安分守己。

b．民主主義的法治觀念，主張將公民和政府各自的權利與義務用法律形式加以固定，通過依法行政的方式推行政務；以民主和法治的方式來調整人民內部的矛盾，實現行政系統長治久安的目標。

（4）關于行政系統內部人際關系的觀念對行政系統的影響

①特殊關系的人際關系觀念。在傳統的農業社會里，人們彼此之間的接觸僅限于狹小的小團體范圍內，這種小范圍內的長期交往，使人們養成一種十分注重彼此之間的特殊關系的人際關系觀念。其影響有：

a．它影響行政系統的行政決策，使其往往過多地考慮具有特殊關系的小團體的利益。

b．它影響行政系統的人事工作，使領導者經常以個人的好惡親疏、甚至血統關系的遠近為用人標準。

c．它影響行政監督，難以做到在法律、紀律面前一律平等，使行政系統難以依法行政。

d．重視特殊關系的人際關系觀念導致公平行政無法實現，政府的法規政策往往成為特殊關系的犧牲品。

②普遍的人際關系觀念。在現代工業社會里，人際關系觀念由重視特殊關系變為重視普遍關系。重視普遍關系，反映在行政系統內部，就是重視人的業績、成就、品德與能力，而不是看重與領導的特殊關系。這種新型人際關系的發展，促進了行政系統中公平原則的實現。

（5）關于行政道德的觀念對行政系統的影響

行政道德是指行政系統成員在行政管理過程中所遵循的調整個人之間、個人與行政系統及社會之間的關系的行為規范。

①行政道德指導著行政系統成員的政治方向；

②行政道德制約著行政系統成員個人利益的實現程度；

③行政道德影響行政系統成員的社會地位。

2民族環境對行政系統的影響

民族是指人們歷史上形成的一個具有共同語言、共同地域、共同經濟生活，以及表現于共同民族文化特點上的共同心理素質的穩定共同體。在多民族的國家中，民族環境對國家的行政系統發生著重要的影響作用。

（1）民族環境影響政府的民族政策及相應的行政機構設置

在多民族的國家中，民族成分繁雜，不同的民族人口眾多，區域廣泛，民族矛盾與斗爭必然存在，因而民族問題相當復雜。因此，這些國家都要設立專門的行政系統來負責少數民族的有關事務。

（2）民族環境影響著行政系統的體制

行政系統的體制是指行政系統結構中各層級、各部門之間的權力分配關系。一個國家如由若干實力相差不多的幾個民族組成，沒有一個民族能在政治上取得絕對優勢，這就需要分權；在各民族中如有一個民族占絕對優勢，則既可實行集權制，又可實行分權制。

（3）民族環境制約行政系統權力的行使

一般而言，在行政系統的權力范圍內，任何團體和個人都必須服從其指揮。但是當行政系統在民族地區中運用權力時，就必須考慮具體的民族環境。

（4）民族環境關系著行政系統的凝聚力

一個行政系統是否具有凝聚力，在很大程度上取決于該行政系統所處的民族環境是否和諧融洽。當一個國家中的民族文化傳統差異很大、民族矛盾與斗爭尖銳，而政府又不能采取有效的政策來協調解決時，民族環境就會惡化，民族之間的離心傾向就會加強，國家行政系統的凝聚力就會大大削弱。

（5）中國的民族環境對政府行政系統的影響

我國是一個統一的、以漢民族為主體的多民族國家。我國絕大多數少數民族都有自己或大或小的聚居區，并與其他兄弟民族相互交錯在一起，形成“大雜居，小聚居”的局面，使各民族人民相互影響，相互融合，建立了密不可分的政治、經濟、文化聯系，從而使中華民族具有強大的凝聚力，國家行政系統對各民族的吸引作用與凝聚作用很強。我國現在的各個民族之間基本上是團結的，這為我國行政系統的政策穩定和功能發揮創造了良好的民族環境。

3宗教環境對行政系統的影響

（1）宗教制約著行政系統的機構設置和職權行使

宗教的這一作用，在一些實行政教合一的國家中表現得最為明顯。這些國家行政系統的設置及其功能的大小，都須根據宗教的影響來決定。

（2）宗教推動或妨礙著行政系統的管理活動

宗教作為一種政治斗爭的工具，既可為統治集團服務，又可為其他的社會政治勢力服務。當宗教為統治集團所利用時，它可以推動行政系統達到行政目標；而當與統治集團相對抗的社會政治勢力掌握了宗教時，宗教就會成為行政系統活動的障礙。

考點四：自然環境和國際社會環境對行政系統的影響　★★

1自然環境對行政系統的影響

（1）地球環境通過影響人類社會文明的形成與發展來制約各國行政系統的發展模式。一般來說，氣候溫和、土壤肥沃、水源豐富與地勢平坦的地區，最有利于社會文明的形成與發展。

（2）自然資源和國土面積通過影響綜合國力來制約行政系統的財力基礎與功能發揮。國土面積大小、自然資源豐裕程度，直接影響一個國家綜合國力的強弱。而綜合國力的強弱又直接影響一國行政系統的財力基礎，及其對內對外獨立自主行使功能的程度，并進而影響行政系統功能的內容及權力體系的完善程度。

（3）自然資源環境通過影響經濟發展的方向與結構來制約行政系統的部門設置與功能發揮。各國自然資源結構不同，其經濟發展方向、生產部門的結構與布局都有所不同，進而影響到行政系統的部門結構與功能體系。

（4）地理形狀影響一個國家的民族團結、國家統一與行政系統穩定狀況。國家領土的地理形狀可以分為：

①緊湊型、方塊型和圓型的領土，其國內交通路線最短，經濟發展最易平衡，民族最易團結，最有利于政府行政系統的穩定性和權威性。

②破碎型的領土，中央行政系統控制地方行政系統的難度較大。

③狹長型的領土，不利于經濟平衡，也不利于政府行政系統的穩定性和權威性。

（5）地理環境制約著政府的國際戰略及其相應的功能組織。地理環境對行政系統有著重要影響，但這決不能與“地理環境決定論”相混淆。自然地理環境只是為人們滿足需要提供了條件和機會，而如何利用這些條件和機會，則要靠人的主觀能動性。地理環境作為人類社會生存與發展的物質基礎，它對政府行政系統的影響將是永恒的。

2國際社會環境對行政系統的影響

行政系統的國際社會環境是指一國在與外國或各種國際組織的交往過程中所形成的、影響該國行政系統及其功能的各種因素的總和。

（1）國家之間的密切交往，影響各國行政系統的職能、政策及機構。自從國家產生以后，國與國之間就存在著政治、經濟和文化聯系。各國在經濟、政治、文化等領域中，既互相依賴、互相合作，又互相排斥、互相競爭。現代國家大都把外交部、國防部置于政府的各部之首，正是說明了國際社會環境的重要性。

（2）重大國際事件的發生，也會促使一些國家專門設立處理這些事件的臨時性機構。如戰爭的爆發，往往會使政府行政系統發生巨變，整個國家行政系統都圍繞戰爭來運轉。

（3）國際社會中的共同問題，使各國政府都相應設置了解決這些問題的職能及機構。隨著科技的發展與國際交往的增加，在國際社會出現了許多各國共同遇到的問題，如生態環境污染、關稅保護、郵政通信等。為了解決這些問題，各國政府都要設立相應的行政系統來進行管理。

（4）國際組織的出現，使各國政府產生了與之對應的職能及機構。由于國際組織是各國政府依據條約或協議成立的，故締約國的行政系統在行使職權時，若涉及條約或協議內容，必然受到國際組織的制約。同時，各國政府都設置了與之相應的職能及機構。

（5）國家行政系統的活動還要受到國際社會所公認的行為準則的約束和調整。若某一國家的行政系統違反了國際社會的行為準則或國際法，不僅會受到其他國家的譴責，還會引起一些國際爭端，嚴重的還會導致戰爭的爆發。

考點五：創建良好的外部環境　★★

1創建良好的經濟環境

（1）鞏固、發展和完善社會的基本經濟結構

行政系統是建立在一定基本經濟結構之上的上層建筑，行政系統的生存和發展以一定的社會基本經濟結構為基礎。

（2）建立健全符合本國國情的經濟體制

在既定的生產力和生產關系發展狀況下，各國究竟選擇什么樣的經濟體制，往往由國家政權組織，其中主要是行政系統，根據本國的具體國情選擇決定。

（3）充分調動資源發展生產力，提高人民的生活水平

①充分、合理地開發與利用自然資源；

②合理開發與利用人力資源；

③建立科學的微觀控制機制；

④建立科學的宏觀調控機制。

2創建良好的政治環境

（1）積極穩妥地推進行政體制改革。實現行政系統民主化、科學化與法治化。

（2）自覺地接受人民代表大會的領導和監督，讓人民群眾的意志和利益在國家行政管理中得到充分的體現。

（3）自覺地接受共產黨的領導，重視發揮人民政協、各民主黨派、人民團體的作用，保證其社會主義方向。

（4）大力推動法治建設。

3創建良好的文化、民族和宗教環境

（1）創建良好的文化環境

①樹立民主意識。只有由民意產生的政府，才是合法的政府。

②樹立法律意識。法律要反映民意，人民要服從法律。

③樹立雙向溝通意識。社會各界的人民大眾要廣泛地、經常地參與行政系統的輸入活動；政府也要向人民大眾宣傳、解釋自己的方針政策，公開自己的行政活動。

④樹立政績意識。行政系統中的職權分配要以個人的成就或政績為標準，而不能看個人的出身及其與領導者的特殊人際關系。

⑤樹立新的行政道德意識。與民主行政相適應的行政道德標準，應該是愛國、民主、服務、創新、廉潔。

（2）創建良好的民族環境

①堅持民族平等，尊重少數民族的政治權利、語言文字乃至風俗習慣。

②加強民族團結，培養國家民族意識。

③在多民族國家，解決民族問題的最好方式是實行民族區域自治。

④積極幫助各少數民族發展經濟文化事業，逐步縮小各民族之間事實上的不平等。

（3）創建良好的宗教環境

①實行政教分離。政教分離是宗教信仰自由的前提。

②保護宗教活動的正當場所。

③加強行政系統與宗教界的雙向溝通。

④宗教信仰自由與其他民主權利一樣，都要受到法律的約束。

4創建良好的國際社會環境

（1）培養行政系統成員的國際意識。國際意識是人們關于國際問題的知識、觀點、立場及其理論體系的總和。培養行政系統成員的國際意識，是行政系統建立良好的國際環境的前提。

（2）反對侵略，反對霸權主義，爭取和平的國際環境。當今世界，戰爭與和平是人類關注的中心問題。要爭取一個和平的國際環境，就要把反對侵略戰爭與霸權主義看作是維護世界和平的重要內容。

（3）堅持獨立自主的外交政策。獨立自主，即在任何時候，行政系統都要從本國和世界人民的根本利益出發，根據事情的是非曲直，獨立地決定自己的政策，保障本國的獨立、主權和領土完整，反對任何外來勢力的干涉。

（4）堅持和平共處五項原則，積極發展國與國之間的關系。行政系統要想充分發揮其效能，就要做好與各方面的溝通、協調工作，其中與外國和國際社會的溝通、協調就是一個重要方面。

（5）堅持對外開放，加強與國際社會的全方位交流。隨著知識經濟和信息時代的到來，各國經濟活動日益全球化，由此更加推動了國與國之間的全方位的交流與協作。因而行政系統必須面向世界，實行對外開放，以適應社會的需要。