第六章　人事行政

6.1　復習筆記

【知識框架】

【考點難點歸納】

考點一：人事行政概述

1人事行政的含義和管理機構　★★

（1）含義

人事行政是指政府為達成其職能、推行其工作，通過一定的人事機關及相應的法規、制度、方法和手段等，對其所任用的國家工作人員進行選拔、任用、培訓、獎懲、考核、調配、工資福利、退職退休等方面的管理活動。

（2）管理機構

人事行政管理機構是指主管或辦理政府人事行政業務的機構。當代西方各國的人事行政管理機構從組織形式、權力劃分、功能配置等方面來看，差別很大。

①從功能表現方面來考察，可以將人事行政管理機構分為四種類型：決策和綜合管理型、協調和咨詢型、監督和仲裁型和部門執行型。

②從與政府的關系來考察，人事行政管理機構可分為三種類型：

a．部外制，又稱獨立制，是指人事行政的管理機構設立于政府組織系統之外，不受政黨和行政首長的干涉和控制，獨立掌握整個政府的人事行政事宜。采用部外制的國家主要有美國和日本。

b．部內制，是指人事行政的管理機構隸屬于政府機關系統，是政府機構的組成部分之一。實行部內制的國家主要有法國、德國和瑞士等。

c．折中制，是部外制與部內制之間的一種類型，是指人事行政的管理機構既有一些獨立于政府部門系統之外，也有一些附屬于政府機關之內。英國的人事行政管理機構是一種典型的折中制類型。

2現代人事行政的主要趨向及特征　★★★★

（1）主要趨向

縱觀人事行政向現代化演進的過程，可以發現現代人事行政具有以下趨向：

①人事行政中出現政務官與業務官在結構和功能上的分化，對這兩種官員開始實行分類管理。

a．政務官是指以政黨選舉成敗和政策成敗為進退標準的政府官員，主要包括政府首腦和政府各部門的行政首長。

b．業務官是指政府中除政務官以外的其他常任的職業公務人員，即公務員。

②由以恩賜官僚制和分贓制為核心的贍恩徇私式的人事行政，向以人才主義和功績制為基礎的現代人事行政的演化。

③從隨意性、然性很強的人治式人事行政，發展到系統化、規范化的法治式人事行政。

④人事行政的范圍日益擴大，出現了許多舊的人事行政所沒有的業務內容。

⑤在管理方法上，從非科學的經驗管理發展到崇尚理性和效率的科學管理。

⑥人事行政由以往只重視通才，發展為通才與專才的并重。

（2）特征

①公平性，即人事行政中的人員進退、賞罰和升降等，均以客觀的、法定的人才主義和功績原則為標準。

②公開性，即人事行政的全過程向民眾公開，徹底打破人事行政的隱秘性，杜絕私相授受和其他營私舞弊活動。

③超然性，即人事行政中的人事任免和其他事宜均以法規制度為依據，遵照客觀事實做決定。

④適應性，即現代人事行政通常不是機械僵死的，而是具有相當的靈活性和適應性，以滿足社會不斷發展的需求。

上述四項特征是衡量一個國家的人事行政是否達到現代化水平的基本標準。

考點二：現代人事行政制度：國家公務員制度　★★★★

1．西方國家公務員制度的概念

西方國家公務員制度是指各國為了對國家公務員進行有效管理，提高政府行政工作的效率，逐步形成的一系列有關規章制度，對西方各國公務員的考試、錄用、考核、獎懲、待遇、晉升、調動、退休以及分類管理等做出了系統的規定。

2．西方國家公務員制度的基本特征

西方國家公務員制度具有以下七個基本特征：①實行職業常任；②公共權力依附于公務職位；③貫徹用人唯賢原則；④實行功績考核制；⑤對國家公務員進行統一管理；⑥注重專業技術人才；⑦講究職業道德。

3．西方國家公務員制度的確立標志

（1）常任的職業公務員制的建立。

（2）公開考試、擇優錄用制的建立。

考點三：現代人事行政中的職位分類和級別分類　★★★

1職位分類概述

（1）緣起和發展

職位分類是為適應現代社會發展的需要，首先在美國的公務員管理體系中興起的一種科學的人事管理方法和手段。實踐表明，公務員的職位分類是一種比較科學、比較規范化的人事管理方法，比較適合運用于政府系統的人事行政之中。

（2）基本概念

公務員的職位分類是指把政府中各種公務職位，按工作性質和業務種類的不同，從橫向劃分為若干職組、職系，再按工作責任、難易程度和所需資格條件的不同，在縱向上劃分為若干職級、職等，使每一職位都能在橫向分類和縱向分類交叉構成的職位分類結構體系中找出自己的位置，從而達到對公務員科學化、標準化、專業化和系統化的管理。

（3）程序步驟

公務員職位分類的具體過程包括：①職位調查；②職系區分；③職位評價；④制定職級規范；⑤職位歸類。

2職位分類與級別分類的比較

（1）職位分類是以“事”為中心；級別分類是以“人”為中心。

（2）職位分類制中，公務員本人的等級就是所在職位的等級；級別分類制中，等級與職位是分開的。

（3）職位分類制中工資差別與職位工作的難度、責任大小和資格深淺成正比；級別分類制中則以級別等級定工資。

（4）職位分類制重視專家作用，實行專才專用原則，以考試合格為晉升條件；級別分類制主要以公務員的資歷作為晉升條件。

（5）職位分類制中，公務員分類較復雜，技術性要求較高；級別分類制中，公務員分類少，較為簡單，技術性要求不高。

（6）職位分類制易于對公務員進行科學管理，但是管理方面缺乏靈活性，公務員流動與調轉的限制條件較嚴格；級別分類制下，公務員的管理具有伸縮性，但管理帶有更多的經驗色彩和主觀性。

考點四：現代人事行政的更新機制：考任、退休與培訓　★★★★

國家公務員的更新包括兩方面的含義：公務員人員的更新和公務員素質的更新。現代人事行政的更新機制包括：考任制、退休制和培訓制。現代人事行政的動態運作的機制包括：國家公務員的更新機制、國家公務員的激勵—保健機制、國家公務員的行為調控機制。

1考任制

（1）含義

考任制是政府為推行公務，采用公開競爭考試的科學方法測量并判斷其所需要的人員是否合乎標準，進而按照考試成績的優劣進行挑選，取其優者來加以任用為政府工作人員的一套制度。

（2）基本原則包括：①平等原則；②公開原則；③競爭和擇優原則；④長期任用原則；⑤獨立和超然原則。

（3）考試程序包括：招考、考試和錄用。

（4）考試內容包括：知識測驗、能力測驗、性格測驗和心理測驗。

（5）考試方法包括：筆試法和口試法。

2培訓制

（1）含義

培訓即通過有關的培訓機構，由具有實際行政工作經驗和行政科學理論知識的人員教導政府公務人員掌握和提高行政工作所需的特定知識和技能的過程。對公務員的培訓，一般都強調學用一致，即要求培訓內容與工作實際相結合。在培訓中學習到的知識和技能，要與公務員所在職位的工作有密切的關系，能迅速、直接地運用于實際工作之中。

（2）公務員培訓的分類

①職前培訓。即公務員經考試被錄用后，在正式工作之前接受的就業培訓。

②在職培訓。即公務員在工作一段時間后，由國家有關的培訓機構根據需要對他們進行短期或長期的訓練。

（3）公務員培訓的特點

公務員培訓的特點包括：①培訓制度法律化；②領導機構專門化；③培訓機構多元化；④公務員培訓的終身化和實用化；⑤培訓、任用和晉升的一致化。

3退休制

（1）含義

退休是指當公務員因年老或其他原因（如因公致殘等）而不適宜繼續工作時，由政府機構發給該公務員一定的退休金，并使之退出政府公務職位。

公務員的退休制作為公務員系統的人員輸出機制，與考任制一起擔負著促進公務員隊伍更新代謝的功能，保證了政府部門工作人員新老交替的順利進行，是使公務員隊伍年齡結構保持年輕化、階梯化、穩定化的有效手段。

（2）公務員退休的條件

公務員的退休一般都有一定的資格條件限制，只有達到一定的退休條件，公務員才可被準予退休并享受退休待遇。公務員的退休條件包括三項內容：

①年齡條件。一般國家都規定為60周歲左右。

②工齡和繳納退休保險金的年限。公務員只有工作過一定的時間，才可享受退休待遇。

③身體與精神狀況。一般國家都規定，公務員因傷殘、疾病或由于體力、智力、精神上有了缺陷而永遠喪失工作能力時，可以準予退休。

（3）公務員退休的方式

①按公務員本人的主觀愿望來劃分，可分為自愿退休和強制退休。

②按公務員本人身體狀況來劃分，可分為正常退休和特殊退休。

③按公務員退休后是否還再參加工作來劃分，可分為終身退休和暫時退休。

考點五：現代人事行政的激勵-保健機制：考核、獎勵、晉升與工資福利　★★★★

1激勵-保健機制

（1）激勵-保健機制的概述

現代行為科學的研究發現，與人的工作有關的因素有兩類。一類是“激勵因素”，如晉升、賞識、責任、工作成就、榮譽等，這些因素可起到激發人的工作動機、使人產生一種內在的工作動力的作用；另一類是“保健因素”，如工資福利、安全保障、管理監督等，正如衛生保健不能直接激勵人們努力工作，但可以防止產生不滿的工作情緒，維持最低的工作標準。

（2）激勵-保健機制的作用

不僅在現代的企業人事管理中得到了重視，而且在現代的政府人事行政中也得到了一定的關注和應用：

①公務員的考核制、獎勵制和晉升制能夠增加公務員在工作中的責任感、自尊感和成就感，能夠為公務員創造和提供被賞識、被肯定、被重視的機會，從而能夠激發公務員的工作積極性，起到激勵因素的作用。

②公務員的工作福利制度，可以保障公務員有安全、良好的正常生活，可以穩定公務員的工作情緒，因而起到保健因素的作用。

2考核制

（1）考核制的概述

考核制是公務員制度的重要組成部分，其功用在于可以了解和識別公務員，為公務員的獎懲和晉升提供客觀依據；可以發現和選拔優秀的公務員，合理地使用人才；可以激勵公務員的奮發向上的工作精神，調動公務員心理中的積極因素，從而保證行政工作效率的提高，增強人事行政體系的生機和活力。

（2）考核制的內容

考核的內容在各國有所不同，但一般都有考勤和考績兩個方面，其中以考績為重點。

①考勤是指考察公務員的勤勉程度，主要包括工作積極性、紀律性、責任心和出勤率等內容。

②考績是考核制的主要內容，是指對公務員的實際工作成績（即完成工作的數量和質量）加以考察和評定。

3獎勵和晉升制

（1）獎勵

獎勵是指對成績優秀的公務員，由上級行政機關或行政首長給予的精神上的表揚和物質上的嘉獎，包括精神獎勵、物質獎勵和晉升。

（2）公務員的晉升

①晉升原則，一般有：a．公平原則；b．擇優原則；c．資歷原則。

②晉升形式，一般有：a．考試晉升制；b．功績晉升制；c．年資晉升制；d．越級晉升制。

4工資和福利制

公務員的工資和福利制度，在人事行政的實際運作中主要擔負的是保健機制的功能，它可以基本滿足公務員的生存需要和安全需要，為公務員忠誠、安心地為國家效力和服務提供必要的前提條件。

（1）工資制度是否健全合理，對公務員的工作情緒影響很大。理想的工資制度一般都體現下述四項重要原則：①平衡原則；②平等原則；③與物價相適應原則；④定期提薪原則。

（2）在實行公務員制度的國家里，公務員的福利大體上包括社會補助、休假和社會保險三項內容。

考點六：現代人事行政的行為調控機制：義務、道德、監督與懲戒　★★

在現代公務員制度中，有關公務員義務、道德的規定，以及公務員的監督制度和懲戒制，構成了現代人事行政中的行為調控機制，起著從外在行為上調節、控制、約束和限制公務員種種行動的功能，使公務員的各種行動更加符合國家行政的要求。

1義務

公務員的義務是指法律對公務員在執行政府公務的過程中，必須做出一定行為或不得做出一定行為的約束，起到了控制、約束和調適公務員行為的作用。

2道德

公務員的職業道德對公務員來說是一種行為自我調控機制，它能夠使公務員對其不適當的行為做出一種自覺調整，是一種潛在的行業制約力量。

3監督制

（1）監督制的含義

公務員的監督制是指各種監督主體對公務員的行為是否遵守了法律和道德規范實施監督和檢查的一系列規定。

（2）監督制的內容

①工作監督，主要是對公務員工作績效的監督，一般通過公務員的考核制來完成。

②政治監督，主要是對公務員是否遵守了“政治中立”原則進行的監督。

③權力濫用監督，包括對公務員是否工作越權和是否以權謀私的監督。

④兼職監督，防止公務員擅自兼任經營性和營利性的職務。

⑤品德監督，即對公務員是否嚴格遵守職業道德規范的監督和檢查，以督促公務員保持良好品行和高尚道德。

（3）監督制的渠道

①外部監督，是指來自行政系統以外的對公務員行為的監督，包括立法監督、司法監督和社會監督等形式。

②內部監督，是指來自行政系統內部的對公務員實行的自上而下的監督，包括專門監督和非專門監督兩種形式。

4懲戒制

（1）懲戒制的含義

懲戒制是對公務員違法違紀行為進行種種懲罰的制度。

（2）懲戒制的主要內容

①行使公務員懲戒權的主體，包括：a．機關行政首長；b．行政性專門懲戒機關；c．專門的懲戒法院。

②公務員的違法亂紀行為的懲戒

懲戒是一種消極的行為調控手段，其目的是為了延續監督之后的功能，是為維護法紀的權威性和嚴明性，從而保障人事行政系統按照既定的規則正常運營。懲戒一般是在公務員有明確的違法亂紀行為的前提條件下進行的。根據公務員違法犯紀行為情節的輕重，公務員將受到一定程度的懲戒。

考點七：當代西方人事行政的發展　★★★★

1改進人事行政的管理方法

（1）各級政府積極研究與制定政府人力資源的戰略規劃。

（2）在公務員的招聘中，一方面立法嚴禁各種歧視，尤其是對婦女和少數族裔的歧視；另一方面，通過“扶正政策”對歷史上曾經遭受過歧視的族裔和社會群體進行錄用中的照顧。

（3）在公務員的錄用考試方法上，傳統的筆試和簡單的面試多已由綜合性的考試與實際工作情景模擬測試所替代。

（4）對空缺職位的描述，在明確責任與權限的基礎上，加入更多的人情味和挑戰性，以吸引更多的人員前來應聘。

（5）對工作績效的評估，由傳統的“上級評定下級”，轉變為“上下互評”“自我評估”；在績效評估中盡可能地使用分類打分的方法，而分類打分和績效評估的總分常常作為晉職和加薪的依據。

（6）對于某些職位，可以靈活地采取“工作分享”的方法。

2提高公務員的工作績效主要途徑

（1）鼓勵公務員積極參與所在機構的決策過程。

（2）采用目標管理的方法由每個公務員自己提出本職工作的目標并加以實現。

（3）采取“質量圈”方法，將一政府機構中的公務員劃分為若干“質量圈”，每一質量圈構成一個工作小組，小組成員之間加強溝通，相互協調，發展共識，更好完成共同目標。

（4）采用“全面績效測量”來彌補僅由政府系統內部對公務員績效進行評估的不足。

3重視公務員行為規范與個人權利之間的平衡

（1）制定限制公務員參與政治活動的細則。

（2）為保障公務員做好本職工作，大多數政府機構嚴禁公務員從事“第二職業”。

（3）國家制定的公務員道德標準和職業規范，常常高于私有企業和非營利組織對雇員的要求。

（4）多數西方國家的政府對公務員（尤其是警察、公立學校教師以及涉及國家安全利益的公務員）的職外行為作了詳盡的規范。對于違反職外行為規范的公務員，政府會依據是否與工作有關的原則，是否直接或間接損害政府利益做出相應的懲戒與處罰，甚至開除公職。

4貫徹人事行政中的民主、平等與公平原則

在貫徹人事行政中的民主與公平原則方面，西方各國除了繼續強調政府有服務社會的責任與義務之外，近年來尤其重視處理兩個問題，即公務員的代表性、公民和社會公益團體的參與。

考點八：我國公務員制度　★★★

1我國公務員制度的建立

我國公務員制度的確立和發展可分為五個階段：

（1）1980—1983年，醞釀和探索階段。

（2）1984—1986年，《國家機關工作人員條例》的起草和修改階段。

（3）1986—1992年，明確提出建立國家公務員制度并進行試點階段。

（4）1992—2004年，正式確立和改革完善階段。

（5）2005年至今，法制化階段。

2我國公務員制度的特點

（1）與西方公務員制度相比較，我國公務員制度的特點主要體現在三點：

①我國公務員制度是在傳統干部人事制度的基礎上逐步建立起來的，其目的是建立一個具有生機和活力的政府。

②我國公務員制度堅持中國共產黨的領導和黨的基本路線。

③我國公務員制度堅持為人民服務的宗旨。

（2）與我國傳統干部人事制度比較，我國新的公務員制度的特點主要體現在以下四點：

①體現了分類管理原則

新的公務員制度作為各級行政機關實行的人事制度而與其他國家機關、企事業單位的人事制度相區別，改變了各類干部集中統一管理的模式。

②建立了新陳代謝制度

新的公務員制度一方面對公務員的資格條件和考試錄用等做出了嚴格規定，另一方面又對辭職、辭退、退休等提出了明確要求，有利于克服領導干部終身制的弊端。

③強化了激勵競爭機制

新的公務員制度明確規定，公務員的錄用，實行公開考試、嚴格考核、擇優錄取；考核以工作實績為重點，實行能上能下、優勝劣汰。有利于克服“能上不能下”“干好干壞一個樣”的弊端。

④健全了廉政勤政約束制度

新的公務員制度在保持傳統干部人事制度注重思想政治教育的同時，從制度層面入手，把廉政建設作為對公務員的一項基本要求，貫穿在公務員義務、權利、考核、紀律、職務升降、交流、回避等各個管理環節中。

3我國公務員制度的基本內容

我國公務員制度主要包括職位分類制度、新陳代謝制度、激勵約束制度、職業發展和保障制度四大內容。

（1）職位分類制度

我國目前的公務員職位分類制度以規范的職位分類為取向，同時又兼顧了現階段我國公務員職位內容和工作方法、工作手段尚不定型的現實，具有過渡性質。其主要規定了我國公務員的職務序列、級別劃分以及職務與級別的對應關系。我國公務員職務分為領導職務和非領導職務兩個序列。

（2）新陳代謝制度

新陳代謝制度主要包括考試錄用、交流、辭職、辭退、退休等內容。

（3）激勵約束制度

激勵約束制度包括考核、獎勵、處分、職務升降、回避等內容。

（4）職業發展和保障制度

職業發展和保障制度包括培訓、掛職鍛煉、工資、保險、福利等內容。