第五章　行政組織

5.1　復習筆記

【知識框架】

【考點難點歸納】

考點一：行政組織概述　★★★★

1行政組織的含義辨析

（1）對行政組織的三種代表性理解

①廣義與狹義

從廣義上說，行政組織是指為執行一定事務而將從事共同工作的人們通過權責和任務分配結成系統協調的組織機構；從狹義上說，指為執行國家的政務所結成的有系統的組織機構。

②靜態與動態

從靜態上說，行政組織是指國家為執行政務而依法組建的行政機關體系；從動態上說，則指行政機關作為管理系統發揮領導和管理國家政務職能而產生的各種組織活動。

③階級屬性與社會屬性

從階級屬性上說，行政組織是占據國家政治生活主導地位的階級推行本階級意志的組織工具；從社會屬性上說，則是國家為實現社會目的而通過一定的法律程序所建立和規定的行政機關體系。

（2）行政組織的類似詞

①行政機關

國家行政組織是綜合的、整體的、享有完全行政權的法律和行為的主體，行政機關則是單一的、部分的、享有有限行政權的法律和行為的主體。行政機關在整個行政組織中處于樞紐地位，行政機關的有機配合，構成整體的行政組織體系。

②行政機構

行政機構常偏重于編制的、預算的、組織結構的含義，行政機關常偏重于主體的、職權的、法規的含義。行政機關恒定是行政機構，行政機構則不一定是行政機關。在正式的法律用語中，國家行政權力主體通常稱為行政機關或政府機構。

③官署

官署主要指具有決定權并對外代表國家意志的事權機關，因而官署是行政機關之一種。在我國歷史上，官署又稱官府、官衙，主要是民間對政府或政府機關的一種稱呼。

2國家行政組織的特征

（1）政治性

政治性是一切國家組織的共同屬性。對國家行政組織而言，政治性主要表現在兩個方面：①階級性；②代表性。

（2）社會性

社會性由國家的社會職能決定，主要指國家行政組織所承擔的社會一般公共事務管理的職能。它存在兩個相互聯系的層次：①服務性；②管理性。

（3）權威性

權威性以人類社會發展過程中的強力和契約關系為基礎，并以憲法、法律和國家武裝力量為后盾。權威性有兩個最突出特點：①約束性；②強制性。

（4）法治性

法治性的基本含義是依法行政。具體來說又可以分為兩個相互聯系的方面：①國家行政組織自身建設的法治性；②國家行政組織對社會進行管理的法制性。

（5）系統性

系統性指國家行政組織具有極強的整體性，系統性還有兩個突出特征：

①結構性，是指國家行政組織按照社會分工對應組織起來的部門化和專業化的機關權責體系的特征，不同的機關司掌不同的社會行為主體或行業，并實施相應的行政管理，通過行政首腦在各機關之間予以整體性協調。

②有序性，是指國家行政組織按一定序列和等級組織起來的特征。

（6）發展性

發展性是國家行政組織適應社會歷史的進步，相應改變組織自身及社會管理行為的特征，表現為：①動態性；②適應性。

3行政組織的基本要素

（1）法律制度健全

法律制度健全與否是行政組織是否規范并健康的主要標志之一。

（2）組織目標明確

組織目標反映行政組織社會行為的方向，對具體行政機關來說，組織目標則反映本單位在整個公共行政組織體系中的分工和任務。

（3）人事調派恰當

根據行政管理的需要針對性地吸收、調派、培訓人員是行政組織發展的關鍵。

（4）權責分配合理

權責分配合理將使上級與下級、機關與機關、成員與成員之間既彼此分工又相互合作，促進整體效能的實現。

（5）財物數量適中

財物是行政組織的物質條件，行政經費是財物的核心問題。“適中”是個相對概念，在不同的國家、地區、機關、層級有不同的含義或標準。

（6）運行機制有效

國家行政組織是規模龐大、人員眾多、對象復雜、范圍廣大的組織形態，單純依靠首長意志實施管理不能奏效，必須建立一整套既重法度又重靈活性的可調控的管理制度。通過目標、規范、分工、程序、反饋、監督等因素的有機配合形成內在運行機制，并通過機制的有效作用保證組織行為的有效性進而實現政府職能。

（7）行為方式優化

只有通過一定的行政行為才能對管理對象施加定向和定量的影響，行為方式選擇得當才能產生最佳的管理效應。

（8）價值觀念整合

價值觀念整合關系到組織的和諧與穩定，關系到組織成員的工作狀態和進取精神，進而關系到組織的有效運轉和發展進步的活力。

4行政組織的產生與成立

（1）依據

國家行政組織產生與成立的依據主要集中在三個方面：①依據憲法；②依據法律；③依據行政裁量權。

（2）效力

效力是指行政組織產生與成立的合法性，須經由法定權力主體的批準或決定。能夠使行政組織的產生與成立發生效力的法定權力主體主要有三類：①立法機關；②內閣；③立法機關與內閣。

（3）規程

規程是指國家行政組織產生與成立的法定程序。一般情況下法定程序如下：

①由政府或立法機關提起創議案，說明設置特定行政組織的法律依據和現實原因。

②由立法機關或政府領導機關審議其合法性和合理性。

③由立法機關或政府領導機關決定設置與否。

④由批準機關以法定方式向社會公布其產生與成立，并賦予其相應的公共權力。

5行政組織的種類

（1）首腦機關

首腦機關是指中央政府或地方政府統轄全局的領導機關。首腦機關是政府的指揮、決策和督導核心，是行政組織的中樞或統率，是政府效能的關鍵。

（2）職能部門

職能部門又稱部、委機構，是隸屬領導機關或行政首長之下、執掌一定專業行政事務、由本身或督率其所屬機構實際實施的機關。職能機關對上聽命于首腦機關，對下行使行政管理職能，并負責管理職權內的社會公共事務。

（3）辦事機構

辦事機構又稱輔助機關或辦公機構，是指協助行政首長處理日常事務的綜合性辦事機關。其典型形式是各級政府的辦公廳（室）。

（4）咨詢機構

咨詢機構又稱為智庫，是一種現代政府的參謀機構，通常匯集專家學者和有實際經驗的政府官員專門為政府出謀劃策、提供論證和較佳政策方案。咨詢機構既不是執行機構，也不是辦事機構，其基本職能是研究咨詢、參與決策、協調政策、培訓人才和宣傳科學知識。

（5）派出機構

派出機構是一級政府根據政務管理需要，按管轄地區授權委派的代表機關。派出機關不構成一級政府行政機關，其權力是委派機關的延伸，以委派機關授權的性質、程度和范圍為轉移。

考點二：組織目標　★★★

1目標

（1）目標的功用

目標是組織及其成員行為的導向坐標和組織內聚力的源泉，為組織及其成員提供奮斗方向并激發奮斗精神。從管理的觀點來看，目標的功用有四點：

①促進組織結構和權責體系合理化。

②建立公平和客觀的考核標準。

③增強組織的協調能力和整合能力。

④激發組織成員的工作熱情和合作意識。

（2）目標的層次

組織目標系統可以分為三個基本層次：①總目標；②分目標；③個人目標。

（3）組織目標合理化

組織目標反映一定的客觀需求、客觀制約條件與組織對這種需求和制約條件的認知程度，同時反映組織的決心和行為能力。合理化的組織目標體現為比較準確和全面地反映社會客觀需求和行政組織決心。一般而言組織目標的合理與否主要取決于四個條件：①社會承認；②組織能力；③團體狀態；④成員意識。

（4）行政組織目標的特征

①行政組織目標的基本特征主要有三方面：a．規定性；b．服務性；c．復雜性。

②合理的行政組織目標主要有三方面：a．目標明確；b．目標一致；c．目標組合。

2目標管理

（1）概念

目標管理是一種組織為個人樹立奮斗目標的管理哲學，也是一種組織實施計劃和控制的管理方法。反映了傳統功能型組織的困境和克服困境的客觀要求：

①它是一種過程，是上下兩級管理人員共同確定目標和主要職責范圍的過程。

②它是一種實施管理的計劃和考核的方法，管理人員以它為標準，根據預期成果評價各部門和成員的貢獻。

③它是一種個人與組織的關系，有利于協調個人與組織在行為和努力方向的關系，以達到提高組織成員積極性和工作效率的目標。

（2）性質

目標管理是以行為科學——人際關系學說為基礎的管理思想和管理方法。目標管理的核心問題是普遍調動組織成員的積極性，并將這種積極性引導到組織希望的方向。

（3）實施

①實施障礙。目標管理實施的主要障礙集中在兩個方面：

a．使組織普遍地自覺承擔某種確切的任務和責任常常是困難的，而自覺性是目標管理的基礎。

b．各級管理人員往往不習慣下級的參與和自主性，經常不自覺地使用傳統方法，同時缺乏目標管理的技巧。

②實施條件。成功實施目標管理應當至少具備四個條件：

a．整個組織特別是各級管理人員在理解的基礎上對目標管理采取基本的支持態度。

b．各級管理人員應當比下級具備更高的協調、組織、領導能力、政策水平以及訂立目標的技能，通過彼此交流使目標恰到好處、有機配合。

c．實行以激勵為主、物質獎勵為輔的激勵制度，以此作為提高積極性、實現自我控制的催化劑。

d．目標管理從組織的高層管理部門開始。高層管理部門不僅要提出總體目標和考核評判工作成果的客觀標準，而且要樹立榜樣，以利仿效。

考點三：組織結構

1組織結構的性質　★★

結構是組織的基本框架。它確定組織的總格局，規定組織的法定權力、職責以及各種行為主體之間的相互關系。可以從四個角度對其進行觀察分析：

（1）結構與功能。

結構與功能相互依存、相互作用、相互關聯、互為條件。結構產生組織的靜態特性，功能產生組織的動態特性，兩種特性相結合形成組織的完整概念。

（2）結構與職位。

職位是結構的基本元素，是組織體制的聯結點和支撐點。職位與職權、職責相聯系，一定意義上說職權與職責是職位的特有屬性。

（3）結構與模式。

可以稱為模式的組織結構主要有以下幾種：①直線集權制；②直線參謀制；③直線職能制；④直線綜合制；⑤直線分權制；⑥多維結構。

（4）結構差異。

2管理幅度與管理層次　★★★★

（1）管理幅度又稱控制幅度，是指一名主管人員所能夠直接領導、指揮和監督的下級人員或下級部門的數量及范圍。

（2）管理層次又稱管理層級，是指組織的縱向等級結構和層級數目。管理層次是以人類勞動的垂直分工和權力的等級屬性為基礎的。因此管理層次的劃分，不但取決于組織勞動分工的需要，而且取決于組織權力構成的需要。

3行政組織體制　★★★★

行政組織體制即行政組織類型，通常指行政組織各層級、各部門之間行政關系的法制形態。行政組織體制的核心問題是行政權力的分配即行政權力的歸屬及其運用。行政組織體制大致可以分為三種類型。

（1）首長制與委員制——權力歸屬和運用完全不同的兩種體制

①首長制，又稱首長負責制，是指行政機關權力交由行政首長一人負責并承擔全部領導責任的組織體制。

②委員制，又稱集體制或會議制，是指行政權力交由若干人組成的集體共同負責并集體承擔領導責任的組織體制。

（2）分級制與分職制——縱橫相交、相輔相成的兩種體制

①分級制，又稱層級制，是指行政組織縱向結構的各層級工作性質相同，但管轄范圍隨層級下降而縮小的一種組織體制。

②分職制，又稱職能制，是指橫向劃分部門的組織體制。

（3）分權制與集權制——行政權力的集中程度存在較大差別的兩種體制

①集權制，又稱獨立制或完整制，指行政權力集中于上級，下級處于被動服從和嚴格受控地位，其行政行為基本上取決于上級指令的一種組織體制。

②分權制，又稱多元制或分離制，指將行政權力較多授予下級的一種組織體制。

考點四：組織原則

1組織原則的形成與意義　★★

可以稱之為原則的規范或法則至少應當具備四個方面的條件：理論前提、理論概括、理論規范、社會價值。

2組織原則的主要內容　★★

在關于組織研究的不同歷史時期，先后有過許多關于組織原則的理論概括，其中較為系統、明確和具有代表性的理論有：

（1）利恩·阿爾福特的十項工商管理原則。

（2）盧瑟·古立克和林達爾·厄威克的八項行政管理組織原則。

（3）馬克斯·韋伯的八項理想行政組織的原則。

（4）行為學派的組織原則。

（5）系統學派的組織原則。

（6）權變觀的組織原則。

3我國行政組織的基本原則　★★★★

（1）為民便民

這是我國國家行政組織第一的和最高的原則。

①為民，即要以為最廣大的人民群眾謀利益，作為一切政府工作的出發點和宗旨。

②便民，即要與人民群眾保持最密切的聯系，方便人民群眾，通過國家行政管理的有效運用更好地為人民辦實事。

（2）完整統一

實現完整統一的關鍵在于合理的行政授權，并在此基礎上實現國家行政決策、行政行為的一致性。

（3）權責一致

該原則的要義是建立行政權力與行政責任之間的對應關系，并用科學、嚴格的規章制度加以確認和規定。

（4）精干效能

精干與效能相聯系，指國家行政組織的（人）才、（資）財、（物）材與其工作效績之間的合理比例。精干效能是國家行政組織所必須的，不僅有助于提高行政效率，而且有助于減少行政開支。

（5）依法行政

該原則的核心是建立法制觀念，培養對法制的遵從。依法行政是保證社會主義方向，抑制和克服官僚主義，減少和避免行政決策失誤，反對和杜絕違法亂紀，取信于民和造福于民的重要原則。

（6）適應發展

該原則的基本要求是根據歷史條件的變化，相應進行國家行政組織的調整或變革。它包括三個方面的含義：

①根據國家中心任務的變化而相應采取適當的組織形式和公務活動方式。

②根據社會進步和不同時期的特點相應調整行政機構和行政手段。

③以國家和人民的長遠利益為根本出發點設計未來。

考點五：組織環境　★★★

1一般社會環境

一般社會環境指影響或制約包括國家行政組織在內的一切社會組織的宏觀社會因素之和，直接關系到國家行政組織的總體目標、功能狀態和管理方式，其內涵和特征主要有十個方面：文化、技術、教育、政治、法制、自然資源、人口、社會、經濟和國防。

2特定社會環境

特定社會環境指與行政組織的決策、轉換和輸出過程相關聯的更為具體的力量和直接因素。特定社會環境對組織的目標和價值系統、結構系統、技術系統、管理系統和社會心理系統產生直接和具體影響。這種影響主要是通過組織對外部信息的感知和處理，并轉化為影響組織內部的決策過程實現的。

3團體社會環境

社會組織或團體是當代社會的一種普遍的現象。在當今社會中，數不勝數的社會性組織或團體共同組成了復雜的團體社會。這些組織彼此矛盾沖突或協調一致，國家行政組織正是處在這樣一個團體和社會環境之中。

組織的廣泛性使其成為政府解決當代公共行政問題的關鍵之一，政府只有正確地處理好與各種社會組織或團體的關系，才能有效地達成自身的目標。政府與社會性組織或團體相互作用的方式大致有三類：

（1）國家行政組織從團體社會環境輸入信息，即通過接觸、商洽、接待、座談、詢問、調查、談判等方式了解社會團體的要求和愿望，在充分輸入和接收的基礎上經過內部轉換，變為指示、規章、條例、意見、規劃、計劃等輸出給社會，以此獲得社會團體的理解、贊同和支持。

（2）社會團體從國家行政組織輸入信息，了解和把握國家行政組織的方針、政策和各項規定，經過內部轉換，以態度、需求、意見等方式求得國家行政組織的理解、協助和支持。

（3）國家行政組織以公平仲裁者的立場、態度和方法來化解、調停、斡旋、了結各社會組織或公民團體之間的矛盾，以維護社會的安定和基本的社會秩序，并以此實現各社會團體的有益互動。

考點六：組織變革　★★★★

1組織變革的動力與過程

（1）組織變革的動力

組織變革的動力由多重復合因素驅動并在交互作用的過程中推動變革進行。但在具體的變革中，主要推動力總是來自一個方面。變革動力主要有以下因素：①環境；②目標與價值觀；③技術；④結構調整；⑤管理創新；⑥社會心理因素；⑦專家介入。

（2）組織變革的過程

①對組織的歷史和現狀進行反省、檢討、批評，并對組織的內外環境進行跟蹤監視和分析研究。

②感知、覺察和了解組織的問題所在，進而認識變革的必要性。

③確認變革的現實條件和理想條件之間的差距，盡可能克服不利條件或創造有利條件。

④找到解決問題的方法，包括制定、評價、選擇變革方案，確定實驗性的先行變革模式并檢測其可行性，在此基礎上確定變革計劃和制定測量效績的標準。

⑤根據已確定的方案具體實施變革。

⑥對照計劃予以反饋和評價，如果不合目標，按照以上步驟重新循環。

2組織變革的阻力與克服

（1）變革的阻力

變革的阻力來自組織及其成員的兩種不同需要和追求：既需要穩定性，又需要變革性。通常情況下人們會對變革持一定的歡迎態度，因為變革可能帶來一定的好處。但是當變革可能帶來不利后果時，人們就會對變革持懷疑和反對的態度，從而形成關于變革的阻力。變革的阻力主要來自三個方面：①利益差別；②習慣性；③認知。

（2）變革阻力的克服

對阻力的克服主要有以下十個方面，這些對策常常是交替或混合使用：①創造和諧的變革氣氛；②力場分析；③廣泛的參與；④重構群體規范；⑤強制力；⑥利用個人威望；⑦改變領導方式以及采取合理方式；⑧加強組織溝通；⑨加強革新性行為；⑩折中妥協。

3成功變革的一般條件

變革是一種組織行為，即一種有計劃的行為，組織不僅要研究組織的問題、關注的焦點和改進的戰略，而且要研究變革的條件性和應遵循的原則。成功實施變革的條件和原則主要包括以下幾個方面：

（1）組織所面臨的情境壓力已將組織推到非改不可的境地，除非變革，否則組織將無法繼續生存下去。

（2）有計劃的變革必須由組織管理部門來制定系統的規劃和模型，這一規劃和模型既要適應當前的環境，又要適應未來的變化，并且要同時考慮到目標、結構、技術、知識、態度、行為等諸方面的因素及其綜合效應，還要使組織目標與個人目標最佳配合。

（3）負責考察組織歷史、現狀和設計未來的人必須對變革承擔責任，必須了解成員的需要并把需要最終反映到解決問題的方案中來。

（4）為避免重大失誤破壞變革的進程和打擊人們對變革的信心，應當首先在小范圍進行變革實驗，待取得成功的經驗和失敗的教訓后再向大范圍推廣。

（5）必須從組織外部引入一些新的思想和方法，以幫助組織內的人們開闊視野、活躍觀念、啟發創新思維，從而找到改善組織狀況和提高組織效益的新途徑。

（6）組織各級領導層和變革的主持者應當經常收集他人關于變革的新想法，并將自己關于變革的新想法介紹給他人，以實現互相促進；同時領導層要始終如一、堅定不移地肯定下級的變革努力。

（7）組織的管理人員應當準確而全面地了解和把握變革的阻力，了解和把握主要矛盾以及阻力之間的相互關系，在此基礎上根據阻力的性質和主要表現形式正確選擇克服阻力的方法，推動變革的不斷發展。