7.2　課后習題詳解

1．簡述人事行政的含義及其作用。

答：（1）人事行政的含義

“人事行政”一詞有廣義與狹義之分。

①廣義的人事行政是指國家人事行政機關依法對國家機關、企事業(yè)單位的人事工作進行的綜臺性管理活動，它包括對各類行政人員、專業(yè)技術(shù)人員以及機構(gòu)編制工作進行的管理。

②狹義的人事行政是指各級政府的人事部門通過一系列法律、法規(guī)、制度和措施對政府公務員所實施的管理活動，它包括對公務員的錄用、考核、培訓、交流、回避、工資、福利、保險等進行的管理。這里主要涉及狹義范疇的人事行政。

（2）人事行政的作用

①人事行政是推動社會經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。生產(chǎn)力的提高是經(jīng)濟與社會發(fā)展的重要推動力，而人是社會生產(chǎn)力中最基本、最活躍、最關鍵的因素。科學、合理的人事行政能夠有效地調(diào)動公務員的積極性和創(chuàng)造性，加速社會經(jīng)濟發(fā)展。

②人事行政是開發(fā)利用人力資源、加強人才隊伍建設的重要保證。人事行政通過公務員的錄用、考核、任用等制度，可以確保一大批優(yōu)秀的人才進入國家公務員隊伍，優(yōu)化公務員隊伍結(jié)構(gòu)，提高政府機關行政效率，并實現(xiàn)社會人力資源的優(yōu)化配置。

③人事行政是推動經(jīng)濟市場化和政治民主化的重要途徑。

a．市場經(jīng)濟體制的改革，必將促使政府管理職能的轉(zhuǎn)變，政府也會對自身的組織結(jié)構(gòu)和人事行政體制進行調(diào)整。而政府行政體制改革與人事行政體制的科學化、法制化，又可以確保市場經(jīng)濟體制的早日完善。

b．人事行政的科學化、法制化為政治民主化的實現(xiàn)開辟了有效的途徑。這主要表現(xiàn)在三個方面：

第一，公民有權(quán)通過法定程序，經(jīng)過公開、平等、競爭、擇優(yōu)的錄用考試，進入政府公務員隊伍，參與國家的政治生活；

第二，公民有權(quán)對政府機關及其工作人員的工作提出批評和建議，并對他們的違法失職行為進行申訴、控告和檢舉揭發(fā)；

第三，公民有權(quán)對人事行政所實施的錄用、考核、獎懲、職務升降與任免、回避等制度進行監(jiān)督。

2．人事行政有哪些基本原則？

答：人事行政的基本原則主要包括：

（1）公平競爭原則

①公平競爭原則表現(xiàn)為公開，也就是要公開人事行政的法規(guī)和政策，按規(guī)定需要保密的除外。要公開人事行政的錄用、考核、升降、任免、獎懲、工資制度的原則、標準、程序、結(jié)構(gòu)等內(nèi)容，將人事行政自覺置于廣泛的社會監(jiān)督之下。

②公平競爭原則表現(xiàn)為平等。這主要是指在法律上確認每個公民都具有平等競爭的權(quán)利和機會，不因家庭出身、民族、宗教信仰、性別等因素的不同而受到歧視或享有特權(quán)。

③公平競爭原則表現(xiàn)為競爭，就是在人事行政工作公開的前提下，讓所有符合條件的公民平等參與競爭。

④公平競爭原則表現(xiàn)為擇優(yōu)。也就是通過公開平等的競爭考試，把德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)人才選拔出來，使其參與到國家政治生活中，從而優(yōu)化政府公務員的整體結(jié)構(gòu)，更好地為國家的社會經(jīng)濟發(fā)展提供服務。

（2）功績制原則

功績是指工作實績和貢獻，功績制原則強調(diào)對公務員的管理要注重實績，以功績作為晉升的首要標準。功績制有利于激勵政府公務員努力工作，提高工作效率；有利于強化公務員的競爭意識，克服平均主義、論資排輩的弊端；有利于克服用人的不正之風，最大限度地調(diào)動公務員的積極性。

（3）依法管理原則

依法管理原則是人事工作法制化、科學化的重要標志。依法管理原則具體體現(xiàn)為：

①對公務員的管理必須有法律依據(jù)，做到有法可依。從公務員的錄用、考核、晉升、培訓、工資、福利直至退休，都有嚴格的法律規(guī)定，并按照法定的程序和規(guī)定辦理。

②公務員行使權(quán)力、履行職責，必須依照法律規(guī)定，做到依法行政。

3．試述中國古代人事行政制度的歷史演變。

答：中國古代人事行政制度的歷史演變經(jīng)歷了發(fā)生、發(fā)展和成熟三個階段。

（1）發(fā)生階段

該階段大約在公元前21世紀以前的中國原始公社時期。由于沒有國家機構(gòu)，部落酋長和其他管理人員由氏族全體人員或部落聯(lián)盟會議民主選舉產(chǎn)生。那些在部落中享有較高威望的、具有一定才能的賢德之士往往被推選出來管理部族事務，這就是原始的賢能制時代。后來，這種賢能制發(fā)展成為以賢能為標準、通過讓賢的方式來產(chǎn)生首領繼承人的禪讓制。到了大約公元前21世紀，中國開始進入奴隸制社會。這一時期，中國的人事行政基本上是實行以宗法血統(tǒng)關系為特征的世襲制，即世卿世祿制；而王位繼承則實行父子繼承制，以嫡長子繼承為主，弟繼承為輔。

（2）發(fā)展階段

該階段從秦朝至南北朝。公元前221年，秦統(tǒng)一中國，建立了中國歷史上第一個中央集權(quán)制的國家。秦朝在加強中央集權(quán)的同時，也對人事行政制度進行了大范圍的改革，主要表現(xiàn)在：實行以郡縣為基礎的君主集權(quán)制，廢除了奴隸制的封國制和官吏世襲制；破除了宗法血緣的封親制，采用立功進仕、招聘等多樣方式，招攬人才，選拔官吏；建立官吏的考核制度；廢除世封制和世祿制，實行俸祿制；設立官學和私學，培養(yǎng)人才；中央設立由皇帝直接任免的“三公九卿”，協(xié)助皇帝處理政治、軍事、經(jīng)濟等事務。

從兩漢到南北朝，中國古代社會的人事行政制度又有了新的發(fā)展，這主要體現(xiàn)在人才錄用方式的多樣化發(fā)展。漢朝的選官制度最主要的有以下幾種：

①察舉，又稱薦舉或鄉(xiāng)舉里選，指由皇帝每年下詔征求人才，詔書規(guī)定所需人才的種類、數(shù)量和要求。這是一種大規(guī)模、經(jīng)常性、制度化的自下而上的推薦人才的方式。

②征僻，指由中央高級官吏和地方官吏直接征聘人才，作為自己官府的屬吏或向皇帝推薦。征僻作為一種非制度化的輔助方式，有助于“不拘一格降人才”。

③九品中正制，始于魏朝，延續(xù)至南北朝。具體做法是：在各州郡設置大、下中正官負責選拔官吏，“由小中正品第人才，以上大中正；大中正核實，以上司徒；司徒再核，然后付尚書”選用。中正官必須由本地人充佃，負責將本地人評為上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下九個品級，以此作為選拔官吏的依據(jù)。但由于魏晉南北朝時期盛行門閥土族政治，中正之權(quán)都被士族控制，對人才的選拔標準蛻變?yōu)橐罁?jù)門第的高低，而非德才，以致出現(xiàn)了“上品無寒門，下品無土族”的現(xiàn)象。

（3）成熟階段

該階段從隋唐至清末。科舉制度在隋煬帝（公元606年）時正式建立。科舉制，即分科舉士之意，它通過分門別類的考試來確定官吏的選拔和任用，考試成績是主要的標準。科舉制在唐朝得到長足發(fā)展。科舉制為中國隋唐以后的各個朝代的統(tǒng)治集團收羅了大量的人才，發(fā)揮了積極的歷史作用。但到了明清時代，科舉制步入了八股文的歧途，日趨僵化，產(chǎn)生了嚴重的消極影響。

4．試述西方文官制度的發(fā)展歷程。

答：西方國家的政府工作人員由兩大類組成：一類是政務官，即經(jīng)選舉或由任命產(chǎn)生的官員，其任期有限，通常隨政府的進退而進退；另一類是事務官，即文官，由考試產(chǎn)生的職業(yè)官員，又稱常任文官。有關文官的考試、錄用、考核、獎懲、工資、培訓、晉升、調(diào)動、解職、退休等方面的各項管理制度，統(tǒng)稱為文官制度。西方文官制度的發(fā)展經(jīng)歷了以下幾個階段：

（1）西方文官制度的產(chǎn)生

西方文官制度的確立和發(fā)展有兩種不同的過程：一種是英美式，即是在同“恩賜官爵制”和“政黨分贓制”斗爭中確立的；另一種是德、法、日本式，即在原有的帝國官僚制和封建制的基礎上逐步演變而來的。

①英美式。

17世紀以前，在封建君主制下，英國實行“恩賜官爵制”。19世紀初，在議會制度發(fā)展的過程中，形成了資本主義的兩黨政治制度。在議會中占多數(shù)席位的黨派掌握了對重要官員的任免權(quán)。政黨輪流執(zhí)政導致“政黨分肥制”。1854年，英國政府為研究文官狀況，專門成立了諾斯科特一屈威廉委員會。該委員會提交了一份“關于建立英國常任文官制度的報告”；該報告提出用公開競爭考試、擇優(yōu)錄用的方式來結(jié)束長期以來實行的“恩賜官爵”現(xiàn)象，以此建立一支穩(wěn)定的、不受政府更迭影響的職業(yè)文官隊伍。1870年，英國政府確定和完善了文官的考試、錄用、等級結(jié)構(gòu)等重要原則。至此，世界上第一個現(xiàn)代文官制度在英國正式確立。

美國的文官制度是在反對政黨分贓、借鑒英國文官制度的基礎上，并經(jīng)過多次調(diào)整、改革而逐步建立和完善起來的。1883年，美國國會通過了由議員彭德爾頓提出的《公務員制度法案》（即《彭德爾頓法》）。該法確立的原則主要是：用功績制代替分贓制；公務員實行公開競爭考試，擇優(yōu)錄用；公務員為職業(yè)官員，不犯錯，不得解雇；公務員不得參與政治活動，在政黨政治中必須保持中立；依法成立公務員委員會，負責聯(lián)邦公務員的統(tǒng)一管理。《彭德爾頓法》的出臺，標志著美國現(xiàn)代公務員制度的誕生。

②德、法、日本式。

與英美不同，德國、法國和日本在歷史上就存在著強大的中央集權(quán)官僚體制。法國在拿破侖時期就建立了龐大的官吏隊伍，日本在明治維新后建立了以天皇為權(quán)力中心的中央集權(quán)型官僚政治體制，德國也在鐵血宰相俾斯麥執(zhí)政時期建立了強大的中央集權(quán)政府體制。這些國家在第二次世界大戰(zhàn)后，相繼確立了文官制度。1946年，法國頒布了統(tǒng)一的公務員法，開始將文官的管理納入了法制化軌道；1947年，日本通過了《國家公務員法》，1950年德國頒布了《德意志共和國公務員法》，都先后形成了一套比較完整的現(xiàn)代公務員制度。

（2）西方文官制度的發(fā)展與改革

第二次世界大戰(zhàn)后，西方國家社會經(jīng)濟得到了巨大發(fā)展。進入20世紀60年代以后，科學技術(shù)革命在西方國家興起，西方國家開始進入信息社會。科技革命對西方國家政府職能的影響，表現(xiàn)為政府職能進一步朝職業(yè)化、專業(yè)化方向發(fā)展。政府管理過程越來越強調(diào)技術(shù)和效率，以及日益重視人在管理過程中的積極性和主動性。在這種情況下，傳統(tǒng)的公務員管理制度在許多方面顯得不合時宜了，西方國家紛紛開始了對公務員制度的改革，文官制度進入了新的發(fā)展時期。

1968年，英國成立了以富爾頓勛爵為首調(diào)查委員會，該委員會提出一份改革報告，主要內(nèi)容為：精簡文官層次，打破行政官員系統(tǒng)的封閉性；建立開放、統(tǒng)一的分類制度；成立文官事務部，代替財政部行使文官官吏權(quán)限；改革對文官的考核辦法；重視專家和專業(yè)技術(shù)人員的作用；成立文官學院，專門從事對文官的培訓和繼續(xù)教育工作。這份報告中的一些建議在隨后的文官管理實踐中相繼實施，推動了文官制度的發(fā)展。

美國在第二次世界大戰(zhàn)后，國會先后通過了一系列有關公務員制度的法律，其中職位分類法是最為重要的法律。職位分類注重職位的性質(zhì)和對職位的工作要求，強調(diào)職位與責任、職位與能力的有機統(tǒng)一。1978年10月，卡特政府通過實施《公務員制度改革法》，對聯(lián)邦公務員制度進行了重大改革。這次改革的核心是推進按工作業(yè)績付酬的績效考核制，以提高政府的工作效率。其主要內(nèi)容包括：確立九項績效制原則、改革人事管理機構(gòu)、推行績效工資、改革考核制度等。

以英美為代表的西方國家對文官制度的改革發(fā)展，使文官制度得到了進一步充實和完善。目前，文官制度越來越重視公務員的專業(yè)化，重視對公務員權(quán)利的保障，實行開放式的管理，強化公務員的流動性，強化人事行政管理機構(gòu)等。

5．簡述中國國家公務員制度的主要內(nèi)容。

答：中國國家公務員制度的主要內(nèi)容包括：

（1）公務員的條件、義務與權(quán)利

①公務員應當具備下列條件：a．具有中華人民共和國國籍；b．年滿18周歲；c．擁護中華人民共和國憲法；d．具有良好的品行；e．具有正常履行職責的身體條件；f．具有符合職位要求的文化程度和工作能力；g．法律規(guī)定的其他條件。

②公務員作為公民享有和承擔憲法、法律賦予公民的各項權(quán)利與義務。作為服務于公眾的公務人員，又因其自身職業(yè)特點而負有執(zhí)行國家公務所需的法定義務與權(quán)利，并與國家機關及其他公務機關建立起一定的義務與權(quán)利關系。公務員的義務是指法律對于公務員在執(zhí)行公務的活動中必須作出的行為或不得作出的行為的約束。公務員的權(quán)利是指法律對于公務員可以享受某種利益或可以作出一定行為的許可和保障的規(guī)定，它與公務員的義務是有機統(tǒng)一的。

（2）職位分類

中國的國家公務員是指各級國家行政機關中除工勤人員以外的工作人員。國家公務員制度是一套完整的國家行政機關工作人員管理體系，中國的國家行政機關實行職位分類制度。中國的職位分類制度是在吸收和借鑒職位分類和品位分類優(yōu)點的基礎上，根據(jù)中國國情制定的中國特色的人事分類制度。在職位設置、職位調(diào)查、職位評價、類別劃分以及編制職位說明書等方面，主要采取職位分類的原則和方法；在列等歸級方面則采用品位分類的原則和方法。

（3）錄用

國家公務員的錄用，是指國家行政機關按照一定的標準，通過法定的方法和程序，從社會上選拔優(yōu)秀人才到政府機關擔任主任科員以下的非領導職務，并與其建立公務員權(quán)利和義務的行為。國家公務員錄用的原則必須堅持公開、平等、競爭、擇優(yōu)原則以及按職位選人的原則。國家公務員錄用標準必須堅持德才兼?zhèn)涞臉藴剩词欠皲浻脠罂颊撸獜牡潞筒艃蓚€方面來全面衡量。

（4）考核、職務任免與職務升降

①公務員的考核是指公務員考核的主管機關按照法定管理權(quán)限，根據(jù)公務員法和有關規(guī)定所確定的考核內(nèi)容、原則、方法、形式和程序，對所屬公務員進行的考察和評價制度。它既包括對公務員的綜合性、制度化的考核，也包括對公務員的各類單項考核。公務員的考核內(nèi)容包括德、能、勤、績、廉五個方面，重點考核工作實績。

②公務員職務任免制度是有關公務員新任職務與免去職務制度的總稱。公務員職務實行選任制和委任制。選任制是指經(jīng)過民主選舉后公務員獲得當選職務的一種任職制度；委任制是指由上級機關任命下級機關公務員職務的一種任職制度。

③公務員職務升降制度是指公務員職務晉升與職務降低制度的總稱。公務員晉升職務，應當具備擬任職務所要求的思想政治素質(zhì)、工作能力、文化程度和任職經(jīng)歷等方面的條件和資格。公務員在定期考核中被確定為不稱職的，按照規(guī)定程序降低一個職務層次任職。

（5）獎勵與懲戒

①公務員的獎勵制度，是指公務員獎勵的主管機關依據(jù)公務員法和其他相關管理法規(guī)，對工作表現(xiàn)突出，有顯著成績和貢獻或者有其他突出事跡的公務員給予獎勵的制度。對公務員實行獎勵，堅持精神獎勵和物質(zhì)獎勵相結(jié)合、以精神獎勵為主的原則。公務員的獎勵一般分為五類：嘉獎、記三等功、記二等功、記一等功、授予榮譽稱號。對受獎勵的公務員或者公務員集體予以表彰，并給予一次性獎金或者其他待遇。

②懲戒是指公務員必須受紀律約束，如果違反了公務員紀律，就要受到必要的處分。公務員紀律是指對公務員具有管理權(quán)力的機關在公務活動中，依照有關法規(guī)，對公務員的行為進行指導、調(diào)整、約束、規(guī)范的準則。公務員紀律的內(nèi)容包括政治紀律、工作紀律、廉政紀律等。

（6）培訓、交流與回避

①公務員的培訓是指國家行政機關根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要以及職位的要求，通過多種形式，有計劃、有組織地對公務員進行政治理論、文化知識、科學技術(shù)、操作技能等方面的培養(yǎng)和訓練。

②公務員交流制度是將公務員的交流活動以法規(guī)的形式加以確定，使之規(guī)范化而形成的一種制度。公務員的交流方式有三種：調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職鍛煉。

③公務員的回避是指為了防止公務員利用職務之便為親朋好友徇私舞弊，對其所任職務、任職地區(qū)或執(zhí)行公務等方面做出的限制性規(guī)定。回避的種類分為職務回避、公務回避和地區(qū)回避。

（7）工資、保險與福利

①公務員的工資是指公務員以其知識和技能為國家提供服務后，以貨幣形式從政府所領取的勞動報酬，或者說，是國家根據(jù)按勞分配原則給公務員個人消費品的貨幣表現(xiàn)。它反映了公務員個人、國家行政機關全體工作人員、全社會勞動之間的分配關系。

②保險與福利的內(nèi)容。公務員的保險制度是指國家通過立法程序建立的，對因年老、生育、疾病、傷殘和死亡等原因，暫時或永久喪失勞動能力的公務員給予物質(zhì)幫助的一種保障制度。公務員的福利制度是指國家行政機關為改善和提高公務員的物質(zhì)文化生活水平，在工資報酬和勞動保險之外，通過建立集體福利設施，提供服務以及發(fā)放補貼等形式，給予國家公務員的一種生活保障和生活享受措施。

（8）辭職、辭退、退休與申訴控告

①辭職、辭退。公務員的辭職是指國家公務員根據(jù)本人的意愿，依照法律規(guī)定，辭去現(xiàn)任職務，解除或部分解除其與國家行政機關權(quán)利義務關系（即職務關系）的一種制度。公務員的辭退是指國家行政機關依照法律規(guī)定，通過一定的法律程序，在法定的管理權(quán)限內(nèi)做出解除公務員全部職務關系的行政行為。

②公務員的退休是指國家公務員達到一定年齡和工作年限，或因公、因病喪失工作能力而根據(jù)國家規(guī)定辦理手續(xù)，離開工作崗位，并按月領取一定數(shù)額的養(yǎng)老金。

③申訴控告。為了維護國家公務員的合法權(quán)益，我國的國家公務員制度規(guī)定公務員享有申訴控告的權(quán)利。