第三章　行政領導

3.1　復習筆記

一、行政領導概述

1．領導的含義

（1）西方學界關于領導的定義

①領導者中心說。領導就是領導者依靠由權力和人格所構成的影響力，去指導下屬實現符合領導者意圖和追求的目標。

②互動說。任何領導活動都是在領導者和被領導者之間的互動過程中共同實現符合他們雙方追求的目標。

③結構說。領導是在一定組織結構或人際關系結構中展開的一種特殊活動。這一結構要么是由權力、規章所構成的正式結構，要么是由人際關系、生活經驗、感情紐帶所構成的非正式結構。

④目標說。領導活動的焦點在于實現一個符合群體需要的公共目標。在這種界定中，領導在道德上是中立的。

（2）職位領導（強制性領導）與藝術領導（凝聚性領導）

①職位領導或強制性領導的維持是憑借組織體系，而藝術領導或凝聚性領導的維持是憑借群體成員的自發認同和對群體過程的奉獻。

②強制性領導的目標是職位領導者集團按照自身的利益需求決定的。凝聚性領導的目標是在群體成員參與的基礎上共同選擇出來的。

③強制性領導在實現既定目標的過程中沒有情感的分享和行動的聯結，而凝聚性領導則是在充分開發和運用情感資源的基礎上，通過領導者和群體成員的互動得以實現目標的。

④強制性領導的職位領導者和群體成員之間存在一道巨大的鴻溝，職位領導者的目的是通過組織體系中的強制性來維持這一社會距離。相反，對于藝術領導或凝聚性領導而言，領導者與群體成員是一體的和互動的。

⑤強制性領導的領導者，其權威是從群體之外且凌駕于群體之上的權力那里獲取的，人們接受其強制性支配根源于遭受懲罰的苦痛而不是獲取收益的期望。凝聚性領導的領導者，其權威來自組織的自發承認，人們接受其領導根源于他們對領導者自身價值的認可及其需求的滿足。

2．行政領導的含義

（1）從權力運用、規章制度的執行與正式組織結構相吻合的角度理解，行政領導是通過命令、指揮，使整個組織活動達到其目標的行為過程。

（2）從人際關系、感情因素的角度理解，行政領導是對組織內群體或成員施加影響的活動過程，是一門促使下級滿懷信心地完成其任務的藝術，是一種說服他人熱心于一定目標的努力。

（3）從行政組織所處的環境這一角度理解，行政領導是使行政組織有效地適應外在環境以維持生存和發展的一項活動。

3．行政領導活動的要素

（1）領導者。領導者在行政活動過程中處于一個極其重要的地位，不僅要樹立正確的領導理念，還要有發動、鼓勵下屬的能力和技巧。

（2）被領導者。行政領導活動的順利進行必然是在群體成員的積極參與和領導者與被領導者相互溝通的過程中實現的。

（3）領導目標。領導活動的最終目的是實現領導目標。在實現目標的過程中，使組織價值、個體價值和領導者自身價值三個方面都獲得社會肯定。

（4）環境。任何行政領導活動必須在適應或有效改造外在環境的前提下，才能獲得有效性。

4．行政領導活動的基本關系

（1）領導者和被領導者之間的關系

領導者在戰略和決策制定方面處于決定性的地位。被領導者盡管處于執行計劃和決策的從屬地位，但可以在某種程度上制約領導者的行為。

（2）領導者的主觀指導與客觀環境的關系

環境是由體制、文化、心理和習俗等因素構成，在組織內部和外部形成的一種客觀的、無形的壓力。領導者一方面在塑造有利于領導效能實現的環境，另一方面也要順應環境變遷的規律。

5．行政領導者的產生與特征

（1）行政領導者產生研究的三個階段

①偉人論階段

其基本假設是領導者是天生的，一個人之所以會成為領導者，有其不可比擬的天賦和個人品質。

②行為論階段

主要研究領導者的哪些行為會有助于他進行有效的領導。行為理論認為只有那些行為上表現為既關心生產（工作）又關心個人（下屬）的領導者才是最有效的，真正決定一個人成為領導者的因素是他的行為。

③權變論階段

a．菲德勒認為無論領導者的人格特質或行為風格如何，只有領導者能使自己的個人特點與領導情景因素相“匹配”，他才能成為一個優秀的領導者；

b．其后又提出了“認知資源理論”，認為只有那些最佳地應用認知資源（包括知識、能力、技能以及領導者和群體成員的經驗）的人，才能成為一個優秀的領導者。

（2）行政領導者的特征

①經過自身修煉而具有的氣質，經過學習所建立起來的完整的知識結構，以及通過實踐和模仿所累積起來的經驗，是決定一個人成為領導者的首要因素；

②敢于承擔責任和敢于開拓是一個人成為領導者又一決定性因素；

③具有較強的組織和協調能力是一個人成為領導者必不可少的條件。

6．行政領導者的失敗與獨特性

（1）導致行政領導者失敗的四個原因

①體制的失敗。任何行政領導活動均是在一定的體制中進行的。如果因體制的原因導致領導者的失敗，領導者即使擁有再強的能力和魅力，都無法挽回。

②能力的失敗。如果健全的體制為領導者提供了有利的環境和支撐，領導者因其能力的低弱所導致的失敗，稱為“能力的失敗”。

③性格的失敗。在領導體制和領導能力均已具備的前提下，領導者因其性格上的缺陷而導致的失敗，稱為“性格的失敗”。

④人生的失敗。在優良的領導體制、較強的領導能力、優秀的領導性格均已具備的前提下，因領導者對人生理解上的偏誤所導致的失敗稱為“人生的失敗”。

（2）行政領導的獨特性

①等級性

a．行政領導均是在特定的行政體制中進行，而行政體制則是以權力分層的科層制作為其存在形式的。

b．行政體制中科層結構決定了領導者總是處于一定的行政職位上，并且領導者與被領導者的差異首先體現為職位的高低，人們總是在這一科層結構中扮演固定的并有等級差異的“職位角色”。

②權威性

a．行政領導的權威性來自其合法性。合法性確定了行政領導在其展開的過程中必須建立在相應的地位等級、權力容量這一基礎之上。

b．行政領導的權威性是構筑在理性基礎之上的。現代意義上的行政領導權威是一種理性權威，其特征在于它的合理合法性，在于行政領導活動過程中表現的規章制度取向。

③綜合性

a．行政領導的綜合性是由社會的勞動分工決定的。勞動分工程度越高，擔負主導和統領功能的行政領導活動的綜合程度也就越高。

b．行政領導活動的一個重要內容，就是將不同的勞動分工和不同的利益進行綜合從而將綜合的結果輸出給社會。

④服務性

服務性是行政領導本質所在。行政領導的服務性是引發領導者敬畏的法則，更是駕馭領導者行為的信念。

二、行政領導的結構與過程

1．行政領導的結構

（1）正式結構——科層結構

①含義

科層制是最符合理性（工具合理性）的制度表達形式，依靠正式法規確定每個機構的管轄范圍，規定機構內的權力分布，把每個職位和責任聯系起來并為履行職責建立規則秩序。

②表現形式

科層制是依照明確的規章和手續辦事的等級權力結構，其依靠個人在組織中的功能性定位作為表現形式。

③特點

a．有正式規章；

b．有明確分工；

c．權力分層；

d．按正式規則發生公務關系；

e．任職資格要通過考核和任命。

④作用

a．科層結構為現代組織提供了現代權威；

b．科層制中權威的承載者一般是通過對現代知識的掌握和先進管理能力的具備作為組織成員認同的文化心理基礎的，職位權威所包容的不僅僅是權力，還有使權力能夠發揮其效能的知識儲備和能力支撐；

c．科層制為組織內部提供了制度化的權力一義務體系和防范越軌的制度化規范。

（2）非正式結構

①理論基礎

梅奧提出的“非正式組織”理論認為，在任何一個組織中，既存在著在正式結構中展開的領導活動，也存在著在非正式結構中展開的領導活動。對于領導者來說，既存在著正式領導者，也存在著非正式的領導者。

②意義

a．對于正式領導者來說，其領導活動并不是僅僅依賴正式結構就能實現的。必須要依賴正式結構之外的感情空間才能有效地激發起下屬的動力。一般說來，非正式結構是以信任、尊重、愛護等因素所構筑起來的感情空間作為其載體的。

b．發生在一個組織內部的領導活動，也并不是由正式領導者完成的。

2．正式領導者與非正式領導者的區別和共性

（1）區別

①正式領導者擁有組織結構中的正式職位、權力和地位，其重要功能表現為通過領導活動達成組織的目標；非正式領導者不擁有正式的職位、權力和地位。他的領導者地位主要是因他具有某方面的才能。

②正式組織中的領導職位可由他人填補，并不因某一領導者的離職而消失；非正式結構中，非正式領導者的離去很可能導致整個非正式組織的解體，因為他是整個非正式組織活動的中心和發動者。

（2）共性

兩者對組織內的成員都具有影響力。正式領導者主要是通過合法的權力來影響下級的思想和行動，必要時可以采用權力的消極形式來影響下級；而非正式領導者的影響力完全基于組織內部成員對他的信賴。

（3）如何正確處理正式領導與非正式領導的關系

①一個成功的領導者應該集正式領導與非正式領導于一身；

②注意協調同非正式領導者的關系，注意使他們的作用有助于組織目標的完成；

③改善正式領導，消除潛伏在等級體制中的對抗性因素；

④在必要情況下，對那些妨礙正式組織目標達成的非正式領導者加以取代，從而促成整個非正式組織的瓦解，或改變非正式組織的影響，使其向有利于組織目標的方向轉化。

3．行政領導的過程

（1）科學化過程

①含義

科學化過程是指行政領導在其計劃制定、控制與監督等方面，要盡可能地依賴科學管理和科學領導的知識資源和體制資源，使領導活動在一種規范的狀態中展開。

②表現

a．領導者進行決策和制定計劃必須按照科學的原則進行,遵循科學的原則、程序，依靠科學的方法和技術進行決策和計劃活動；

b．領導者對整個組織活動的控制以及對下屬的監督、考核必須納入到科學的規范體系中才能確保組織目標的順利實現。

（2）藝術化過程

藝術化過程指行政領導活動僅僅依靠科學的原則和程序并不能最終實現組織的目標，而必須輔之以各種有效的激勵機制，才能將組織的目標轉化為個體的目標，使其為整個組織主動貢獻自己的才智。以激勵為核心的領導過程就具有明顯的藝術化特征。

可以從以下三方面分析行政領導藝術化過程：

①權力運用和權威接受的藝術

a．領導者運用權力的方式

第一，說服，是權力運用中的一種常見形式，也是最符合領導之本質規定的權力運用形式。

第二，示范，屬于一種靜止性的權力運用方式，它不具有說服所具備的擴展性。

第三，命令，則是一種強制性的權力運用方式，是不得不采取的一種形式。

b．被領導者所承受的結果有獎賞和懲罰

第一，獎賞是對那些對組織目標的實現有貢獻者所給予的一種物質、精神的回報，它實際上是領導權力運作過程中的一種激勵機制。

第二，懲罰作為權力運用的一種消極形式，是領導者說服失敗之后所采取的一種補救性領導方法，這是對阻礙完成組織目標行為的一種回報。

②授權的藝術

授權的類型包括：

a．剛性授權。即對所授權力、責任、完成任務的要求和時間，均有明確規定與交代，被授權人必須嚴格遵守，不得有任何逾越。

b．柔性授權。即只指示一個大綱或輪廓，讓被授權人有較大的自由做隨機應變的處理。

c．惰性授權。即領導者將自己不愿也不必處理的繁雜事務交由下屬處理，其中包括領導者本人也不知道如何處理的事物。

d．模糊授權。與柔性授權相似，只是給予被授權人的權力限度和權力容量比較模糊。

領導者授權的原則：

a．因事擇人，視能授權；

b．明確權責，適度授權；

c．授權留責，監督控制；

d．防止反向授權。

③用人的藝術

領導者首先要建立“人人可用”的理念。領導者用人的前提是識人斷人，即對人的判斷。明確了人的需要，并通過滿足人的需要來激發他們工作的積極性。

三、行政領導的方式、類型和內容

1．行政領導的方式

（1）首長負責制和合議制

①首長負責制和合議制的區別

區別在于權力分配不同。首長負責制是指最高決策權掌握在一人手中，而合議制則是由兩人或兩人以上掌握最高決策權。

②行政首長負責制的具體表現

a．行政首長對于本單位、本部門乃至本層級的領導和決策具有最高的領導權和最終的決策權，負有主要的或全部的行政責任；

b．首長負責制建立在一定的民主討論基礎之上，要受制于各種民主化的規則。這也是充分發揮集體成員積極性的有效保障；

c．首長負責制的運作是以分工負責的方式展開的。這種分工包括縱向分工和橫向分工兩個方面，但最終的決策權力掌握在行政首長手中。

③行政首長的特點

a．全局性；

b．超前性；

c．超脫性。

④領導集體的素質結構

a．老中青相結合的年齡結構

領導集體年齡結構的理想狀態是老中青相結合的梯次結構。

b．高水平的文化知識結構

領導集體成員在知識水平、專業方面的合理組合可以使領導集體能夠有效應對各種新問題，使其知識組合產生一種整體效應。

c．領導集體的全面能力結構

采取人數比例恰當、能力互相補充、專業分布合理的原則，建立一個具備全面能力結構的領導集體。

d．協調互助的性格氣質結構

領導集體的性格氣質結構應符合互補性和相容性的特點，以避免因性格氣質差異而引發沖突和內耗。

⑤行政首長負責制和集體領導的關系

a．集體領導不能代替首長負責制。集體領導不能借口集體領導而剝奪行政首長應當享有的權力；行政首長也不能借口集體領導而推卸責任。

b．首長負責制是一種組織領導制度，而領導集體的分工負責只是一種運作方式。領導集體內的個人負責有兩方面含義：

第一，分工領域的工作負責，這一責任通常來自行政首長下授的權力。這是工作層面上的負責。

第二，對行政首長負責。這是終極意義上的負責。

（2）任務取向的領導方式和人員取向的領導方式

①任務取向的領導方式。主要關心組織效率，重視組織設計，明確職責關系，確定工作目標和任務。這種領導方式注重任務的完成，而不注重人的因素，忽視人的情緒和需要，使下屬變成了機器。

②人員取向的領導方式。表現為尊重下屬意見，重視下屬的感情和需要，強調相互信任的氣氛；領導者的重要工作之一就是讓下屬感覺到自己重要，這會鼓舞他們有更出色的表現，為組織的目標而做出自己的努力。

2．行政首長的領導類型

（1）獨斷型的領導行為模式

①特點：領導者注重正式組織的結構、組織的規章制度，以及組織內正式的溝通程序。他以大權獨攬的方式對下級進行領導，將決策權高度集中在自己手中，下屬完全處于被動地位。

②優點：領導者行事效率較高。

③缺點：缺乏上下的感情交流，下級“滿意程度”較低。下級通常是被動地服從命令和指揮，主動性和積極性不易發揮。

（2）放任型的領導行為模式

①特點：領導者通常不把持決策權，對下屬采取自由放任的態度，領導者重感情交往，關心下級的需要，并盡可能滿足他們的某些要求，同下級維持著一種良好的人際關系。

②優點：上下級之間的滿意程度較高。

③缺點：這一模式不強調領導者本身的權力運用，往往導致實際上的無人領導，工作經常處于混亂和無秩序狀態，工作效率低。

（3）民主型的領導行為模式

領導者既注重正式組織結構的作用、規章制度的作用，又不完全大權獨攬，在某種程度上又設法使下級參與一些決策，善于在決策過程中發揮下屬的作用。對決策的執行采取分權的方式進行，對下屬工作的檢查監督主要依靠有一定自主權的部門來進行。這是居于獨斷型領導行為模式與放任型領導行為模式之間的一種模式，也稱參與型的領導行為模式。

3．行政領導活動的內容

（1）計劃活動

①內容

計劃是整個組織活動過程的起點和歸宿。計劃活動包括決定目標及先后次序、預測未來、確立行動方案和組織落實、評價和修正計劃。

②作用

a．集中組織內所有成員和次級組織對組織目標的注意，并將其活動與這一目標協調起來；

b．減少未來不定因素對組織活動的干擾，盡管它不能完全消除這種干擾；

c．提供了對實際工作成果進行衡量的可參照的標準，為展開組織的監督活動提供了基礎。

（2）組織活動

①內容

人員的組織、財力和物力的組織、時間的組織以及信息的組織。

②作用

組織活動在于保持完成計劃所必需的活動的連貫性和步調一致，保證執行系統內部過程發展的平衡并在必要時加以調整。

（3）指揮活動

①含義

指揮活動是領導者通過與行政組織層級相一致的權力線或指揮鏈實施上級對下級組織和個人的領導。

②形式

a．行政命令。以強制力為后盾，要求下級部門或下屬按程序完成其應完成的任務，體現的是一種命令和服從的關系；

b．行政指導。包括戰略指導和策略指導，不具有強制力。

（4）控制與監督活動

行政控制和監督涉及兩大類，即系統和人。行政控制包括按照行政法規和規章所進行的規范控制，對組織活動過程中的問題和缺陷加以糾正的組織行為控制，以定期考核和獎懲作為表現形式的個人行為控制，以及通過感情溝通所進行的非正式組織控制。

（5）協調活動

①協調活動的職能

a．組織方面的協調，使與行政組織的目標有關的所有活動協調一致，以避免事權沖突，工作重復，造成無效勞動；

b．人員方面的協調，以使個人的活動在組織的目標下高效率地進行，不至于造成人浮于事、權責不分和職責不明。

②協調活動的途徑

a．通過政策與目標達到組織活動的協調。其主旨在于使整個組織的成員了解組織目標，并以此作為行動的依據與指南，作為衡量工作的標準；

b．通過行政組織的層級結構獲得協調。其主旨在于消除領導成員或監督人員之間的沖突與摩擦，保證整個組織的領導體系順利運轉；

c．通過正式溝通（與命令、指示、政策有關的溝通）和非正式溝通（無任何強制力的感情交流）獲得協調。其主旨在于使組織上下團結一致，共同行動，消除組織內部可能存在的猜疑、矛盾、流言或內耗這類有礙組織運轉的消極因素。