專業(yè)知識(shí)部分

行政管理學(xué)

第一章　緒　論

1.1　復(fù)習(xí)筆記

一、行政管理概述

1．行政管理的含義

（1）三種不同角度的解釋

①從政府的組織結(jié)構(gòu)角度

小政府的觀點(diǎn)：公共行政就是政府組織中行政部門所進(jìn)行的管理社會(huì)事務(wù)的活動(dòng)。代表人物：美國行政學(xué)者W．魏洛比。

大政府的觀點(diǎn)：公共行政是政府組織中包括立法、行政和司法三大部門在內(nèi)的機(jī)構(gòu)管理社會(huì)事務(wù)的活動(dòng)。代表人物：美國行政學(xué)者菲利克斯·尼格羅。

a．合理性：指出了公共行政的主體，盡管對(duì)這一主體的確切身份有爭議。

b．缺陷：對(duì)客體的說明比較含糊。

②從政治和行政的關(guān)系角度

認(rèn)為政治是政策的制定，行政是政策的執(zhí)行，政治—行政二分法是從這一角度分析的典范。代表人物：古德諾。

a．合理性：指出了行政與政治相比時(shí)所具有的地位，明確表明行政是執(zhí)行性的，即執(zhí)行政治的意志，而這一政治的意志在現(xiàn)代西方國家則是由立法機(jī)構(gòu)來體現(xiàn)的。

b．缺陷：政治和行政不能脫離，兩者必須緊密聯(lián)系，相互配合，因此，兩者在相當(dāng)程度上是互為一體的。

③從管理角度

公共行政被視作一種協(xié)調(diào)眾人力量以達(dá)到共同目標(biāo)的活動(dòng)。代表人物：H．西蒙、古立克。主要理論：POSDCORB七功能說。

a．合理性：指出了公共行政作為管理活動(dòng)所具有的一系列特征，對(duì)于從技術(shù)角度理解和研究行政活動(dòng)很有裨益。

b．缺陷：涉及了管理的技術(shù)特征，但忽略了公共行政特定的對(duì)象，可用之于一切管理，例如企業(yè)管理。

（2）行政管理的概念

行政管理是指國家行政機(jī)構(gòu)依法管理社會(huì)公共事務(wù)的有效活動(dòng)。

①行政管理是一種活動(dòng)，主體是國家行政機(jī)構(gòu)，即通常所說的政府或者行政當(dāng)局，不將立法和司法機(jī)構(gòu)列入此內(nèi)。

②這一活動(dòng)的客體是社會(huì)公共事務(wù)，與管理社會(huì)公共事務(wù)的主體相應(yīng)的必然是具有社會(huì)公共權(quán)威的機(jī)構(gòu)，而這一機(jī)構(gòu)在現(xiàn)代社會(huì)中非政府莫屬。

⑨作為一種活動(dòng)，必須依法進(jìn)行，而且必須是有效的。依法進(jìn)行是指政府必須以其法定身份和地位、法定權(quán)力和程序進(jìn)行活動(dòng)。有效包含兩層含義，即有效性和效率。

2．行政管理的產(chǎn)生及其精神

（1）行政管理產(chǎn)生的背景

①在國家體制的結(jié)構(gòu)上，確立了立法、行政和司法分權(quán)和制衡的原則。這一原則確立了行政是立法機(jī)構(gòu)意志的執(zhí)行，從而確立了行政管理的承擔(dān)者——政府的地位和作用。

②在官僚體制上，確立了通過選舉和考試擇優(yōu)錄用的方式來選拔官員的制度，以及政務(wù)官的任期有限制、文官的常任制以及功績制上的管理制度。

③工業(yè)革命的大生產(chǎn)方式造成的勞動(dòng)分工和專業(yè)化為公共行政的產(chǎn)生提供了又一個(gè)重要的條件。

（2）行政管理的精神

在行政管理產(chǎn)生的過程中，行政管理精神的以下三個(gè)方面體現(xiàn)的是比較明顯的：

①主權(quán)在民思想。是對(duì)皇權(quán)、君權(quán)至上的徹底否定。把政府行政置于結(jié)構(gòu)中的從屬部分表明，政府是由人民組織的，政府的職能是為社會(huì)公眾服務(wù)的。

②法制精神。法制是建立在自由經(jīng)濟(jì)和民主政治之上的社會(huì)管理的必然要求。法制精神表現(xiàn)在確認(rèn)法為管理的最高準(zhǔn)則，公共行政必須有合法性基礎(chǔ)。

③效率概念。政府的部門化和職能化結(jié)構(gòu)以及政府公務(wù)人員的選拔方式體現(xiàn)的就是專業(yè)化和追求管理效率的思想。

（3）現(xiàn)代行政管理的變化

①從消極的運(yùn)作走向積極的運(yùn)作

表現(xiàn)在傳統(tǒng)的行政管理方式主要是忠誠地執(zhí)行和運(yùn)用法律，而行政管理除此之外，還在于創(chuàng)制和解釋法律，以及如何以正確的、明智的和符合公共利益的方式進(jìn)行這樣的創(chuàng)制和解釋。

②從直接的運(yùn)作走向間接的運(yùn)作

a．直接運(yùn)作方式。在擴(kuò)大政府規(guī)模和權(quán)力的同時(shí)，窒息了社會(huì)的活力，導(dǎo)致官僚主義盛行；

b．間接運(yùn)作方式。其舉措是讓社會(huì)的其他組成部分如企業(yè)、社會(huì)組織來承擔(dān)政府的部分職能，以更好地為社會(huì)提供服務(wù)。

③從集權(quán)的運(yùn)作走向分權(quán)的運(yùn)作

分權(quán)使第一線的管理者能對(duì)變化的環(huán)境做出迅速反應(yīng)，也使得第一線的管理者能根據(jù)變化了的情況及時(shí)做出決定。

3．行政管理的原則

（1）法制原則

①依法行政必須有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)；

②依法行政要求政府必須在法律的框架內(nèi)行使其公共管理職能，政府不能凌駕在法律之上；

③依法行政的一個(gè)前提性條件是司法獨(dú)立。

（2）服務(wù)原則

現(xiàn)代政府是由人民大眾產(chǎn)生的，表明了政府與公民之間的基本關(guān)系是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。顧客至上意識(shí)或大眾至上意識(shí)必須是政府行為的起點(diǎn)。

（3）效率原則

①政府活動(dòng)的有效性。其基本層面是活動(dòng)的合法性；

②政府活動(dòng)的效益。包括社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，政府活動(dòng)追求的目標(biāo)是以盡可能少的投入取得盡可能大的產(chǎn)出，成本效益分析應(yīng)當(dāng)成為政府活動(dòng)考慮的重要內(nèi)容。

（4）責(zé)任原則

①政府的行為對(duì)社會(huì)大眾負(fù)責(zé)，一個(gè)輕率的、魯莽的、不計(jì)后果的政府注定會(huì)給社會(huì)帶來災(zāi)難；

②政府對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，對(duì)自身的失職、失誤承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。否則就是對(duì)社會(huì)大眾的褻瀆。

二、行政管理的理論發(fā)展

1．西方行政管理理論的發(fā)展

（1）古典理論

研究出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)：“效率和經(jīng)濟(jì)”，注重行政程序、組織結(jié)構(gòu)和行政原理的研究，著重規(guī)劃、組織、人事、指揮和控制這些管理功能。

①法約爾

a．管理是企業(yè)的職能之一，管理的五大職能分別是計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制。

b．提出了著名的管理的14項(xiàng)原則，即分工、權(quán)力、責(zé)任、紀(jì)律、命令一致、指揮統(tǒng)一、公利先于私利、報(bào)酬、集權(quán)、等級(jí)制、秩序、公正、主動(dòng)精神、集體精神，強(qiáng)調(diào)集體精神在企業(yè)管理中的重要性。

c．提出了著名的“法約爾跳板”。

d．組織的效率取決于組織的一些內(nèi)在要素，要注意對(duì)員工的培訓(xùn)。

②馬克斯·韋伯

主要觀點(diǎn)：韋伯的官僚制理論是與其權(quán)威理論聯(lián)系在一起的。

a．權(quán)威理論

第一，魅力權(quán)威。指靠自身的一些超凡脫俗的特征或天賦，或一般人不及的能力對(duì)追隨者產(chǎn)生影響；

第二，傳統(tǒng)權(quán)威。指權(quán)威的行使依賴的是傳統(tǒng)、習(xí)俗、習(xí)慣以及公認(rèn)的準(zhǔn)則；

第三，理性合法權(quán)威。又稱理性權(quán)威，其行使依賴的是組織的規(guī)章制度、法律法令等。

b．官僚組織的組織特征

第一，層級(jí)制結(jié)構(gòu)中的每一個(gè)職位都是構(gòu)成一個(gè)完整的組織形態(tài)不可或缺的因素；

第二，有明確的分工制度，為完成工作目標(biāo)，每一職位有相應(yīng)的法定權(quán)力；

第三，各種工作決定有一定的記錄在案的法定公式；

第四，行政權(quán)和立法權(quán)分離，行政人員只是具有管理專長的管理者，而非立法者；

第五，每一個(gè)層級(jí)的行政人員必須具有特殊的才能和經(jīng)過特殊的訓(xùn)練；

第六，人員的選拔通過公開競爭考試進(jìn)行；

第七，每一職位都必須規(guī)定明的確職責(zé)范圍；

第八，職位不屬私人所有。

③泰羅

科學(xué)管理的創(chuàng)始人，泰羅通過強(qiáng)調(diào)研究時(shí)間和動(dòng)作以獲得人與機(jī)器的最高效能，開創(chuàng)了一個(gè)追求效率的時(shí)代。泰羅的科學(xué)管理理論的主要內(nèi)容包括：

a．勞動(dòng)方法的標(biāo)準(zhǔn)化。指建立科學(xué)的作業(yè)方法來取代以往憑經(jīng)驗(yàn)辦事的方法；

b．工人培訓(xùn)的科學(xué)化。指按試驗(yàn)的作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、方法對(duì)工人進(jìn)行培訓(xùn)，使他們能以最好的方法工作；

c．建立并實(shí)施一種鼓勵(lì)性的計(jì)件工資報(bào)酬制度；

d．管理職能的專業(yè)化。指把計(jì)劃職能（管理職能）與執(zhí)行職能（實(shí)際操作）分開，設(shè)立專門的計(jì)劃部門，推行職能制和直線職能制；

e．勞資雙方的合作。指將勞資雙方的注意力從對(duì)現(xiàn)有利益的分配上轉(zhuǎn)移到擴(kuò)大現(xiàn)有利益。科學(xué)管理的實(shí)質(zhì)是在一切企業(yè)和機(jī)構(gòu)中的工人們的一次完全的思想革命。

④古立克和厄威克歸納的古典學(xué)派提出的基本原理

a．通過管理來協(xié)調(diào)的組織結(jié)構(gòu)是合理和有效管理的關(guān)鍵，人應(yīng)當(dāng)恰如其分地適應(yīng)結(jié)構(gòu)。組織是監(jiān)督和控制整個(gè)程序的基本工具；

b．組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)四個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)來建設(shè)，即組織服務(wù)的目標(biāo)、任用的程序、處理的人事、進(jìn)行工作的地方；

c．命令統(tǒng)一或由一個(gè)上司指揮是至關(guān)重要的，多頭指揮會(huì)產(chǎn)生混亂和沖突；

d．權(quán)責(zé)相符，權(quán)責(zé)通過層級(jí)授予下級(jí)，高層管理應(yīng)限于提出標(biāo)準(zhǔn)和檢查這一標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況；

e．較小的控制幅度；

f．系統(tǒng)的計(jì)劃是組織必須具備的一個(gè)功能。

（2）行為理論

①梅奧與霍桑實(shí)驗(yàn)

早期的行政研究對(duì)人的假設(shè)是“經(jīng)濟(jì)人”。哈佛大學(xué)教授梅奧主導(dǎo)的霍桑實(shí)驗(yàn)，用“社會(huì)人”概念取代了“經(jīng)濟(jì)人”的概念，并引入非正式組織的概念，認(rèn)為在任何正式組織中都存在著非正式組織，要重視非正式組織的作用。

②馬斯洛的“人類需要層次說”

a．生理需要。指人類最基本的需要，若得不到滿足，就無法生存，如衣、食、性等。

b．安全需要。指滿足了生理需要，接著就會(huì)產(chǎn)生安全需要，如擺脫失業(yè)、生活有保障等；

c．社交需要。指人活在世上，需要友情、愛情，彼此關(guān)心和照顧；

d．尊敬需要。包括自尊和受人尊敬，例如個(gè)人的成就和才干被人承認(rèn)；

e．自我實(shí)現(xiàn)的需要。指實(shí)現(xiàn)自己的理想和抱負(fù)。

③麥格雷戈的X理論和Y理論

X理論和Y理論是兩種分別建立在對(duì)人性不同假設(shè)基礎(chǔ)上的理論。X理論的人性假設(shè)是惡，認(rèn)為人生來好逸惡勞；Y理論的人性假設(shè)是善，認(rèn)為只要給予鼓勵(lì)和機(jī)會(huì)，人們能負(fù)起責(zé)任，大多數(shù)人有一定程度的想象力和創(chuàng)造力。因此，Y理論主張實(shí)行參與管理，以創(chuàng)造人們發(fā)揮其智慧和能力的機(jī)會(huì)。

④赫茨伯格的雙因素理論

a．保健因素也稱為“不滿因素”，這些因素多數(shù)來自周圍的環(huán)境，這個(gè)因素的滿足能夠消除不滿意，但不會(huì)導(dǎo)致滿意情緒；

b．激勵(lì)因素也稱為“滿意因素”，這些因素多數(shù)來自任務(wù)本身。只有激勵(lì)因素的滿足能導(dǎo)致人們對(duì)工作的滿意。

c．滿意感和不滿意感不是互相對(duì)立的，工作滿意感的對(duì)立面不是工作不滿意感，而是沒有工作滿意感。該理論提倡用工作豐富化等方式來激勵(lì)人們。

（3）決策理論

①西蒙的決策理論

a．決策是行政的中心，管理就是決策；

b．反對(duì)傳統(tǒng)的理性決策模式，認(rèn)為決策者在決策過程中的理性是有限的，主張以“滿意”來取代理性決策模式追求的最佳。

②林德布洛姆的漸進(jìn)決策理論

政策的制定是以往政策的小小修正而已。政策上大起大落的變化是不可取的，因?yàn)檫@會(huì)危及社會(huì)的穩(wěn)定。

③埃佐尼的綜視（又稱混合掃描）模式

綜視模式是一種將理性模式與漸進(jìn)模式結(jié)合起來的模式。這一模式把決定區(qū)分為根本性決定和非根本性決定，漸進(jìn)方法適用于非根本性決定，而在涉及根本性決定時(shí)，理性決策模式則更適用。這兩種方法一起使用時(shí)，就可以獲得更多的信息。

（4）系統(tǒng)理論

①切斯特·巴納德的系統(tǒng)理論

a．組織是一個(gè)協(xié)作的系統(tǒng)，包含三個(gè)要素：協(xié)作的意愿、共同的目標(biāo)和信息聯(lián)系。

b．“結(jié)構(gòu)性”概念和“動(dòng)態(tài)性”概念。認(rèn)為主要的結(jié)構(gòu)性概念有個(gè)人、協(xié)作體系、正式組織、復(fù)合正式組織以及非正式組織。主要的動(dòng)態(tài)概念有自由意志、協(xié)作、信息交流、決策過程、反動(dòng)態(tài)均衡。

c．組織通過向個(gè)人提供刺激，以使個(gè)人做出回報(bào)，從而使組織和個(gè)人之間維持一種均衡，組織的管理在于維持這一均衡。

②生態(tài)理論

里格斯是生態(tài)理論的代表人物。主要觀點(diǎn):

a．行政生態(tài)要探討的是各國的具體國情如何影響并塑造該國的行政，以及公共行政又是如何影響該社會(huì)的變遷和發(fā)展的；

b．勾勒了三大行政模式，即農(nóng)業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)、過渡社會(huì)的行政模式（也稱融合型、衍射型和棱柱型模式），并從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、溝通網(wǎng)絡(luò)、符號(hào)系統(tǒng)和政治架構(gòu)五個(gè)因素分析它們與公共行政的關(guān)系。

③權(quán)變理論

不存在一種對(duì)所有管理者都適用的一般理論，管理都是因時(shí)、因人、因條件而發(fā)生變化的。在權(quán)變理論方面較有影響的有卡斯特的用權(quán)變觀點(diǎn)對(duì)組織的分析，以及菲德勒的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變模式。

（5）新公共行政理論與新公共管理理論

①20世紀(jì)80年代以來，西方許多國家的政府進(jìn)行了一場以新公共管理為旗號(hào)的公共行政改革。改革表明了它的市場、企業(yè)式的管理趨向，以達(dá)到這樣一些目標(biāo)：提高公共部門資源配置的效率，縮小政府規(guī)模，減少政府開支，提高服務(wù)質(zhì)量。一句話，以企業(yè)精神改造公共部門。

②新公共管理表現(xiàn)了向市場和私營部門管理方式的回歸，這反映了傳統(tǒng)的憲政主義與管理主義之間的搖擺再一次擺向管理主義。憲政主義關(guān)注正義、公正，而管理主義則偏向于效率、績效。

2．行政管理學(xué)在中國的發(fā)展

轉(zhuǎn)型時(shí)期中國公共管理的一個(gè)基本問題是如何適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)帶來的變化，以及如何適應(yīng)從全球來看一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)帶來的挑戰(zhàn)。在這一時(shí)期，中國公共管理必須處理好以下問題：

（1）政府定位問題

政府并非在任何情況下都是一種管理和配置社會(huì)資源的最佳手段。政府在一些職能領(lǐng)域的退出或一些職能的削弱，正是市場和社會(huì)成長的一個(gè)必然結(jié)果。

（2）政府官員問題

市場經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)使得政府職位日益具有職業(yè)化特征，伴隨著這一世俗化過程的是政府官員地位（就其政治榮譽(yù)和經(jīng)濟(jì)地位而言）的相對(duì)跌落，這一跌落是同政府全能地位的逐步弱化一致的。

（3）制度建設(shè)和創(chuàng)新問題

當(dāng)前中國公共管理領(lǐng)域中存在諸多問題，如組織結(jié)構(gòu)重疊、臃腫和僵化，結(jié)構(gòu)和功能的不對(duì)稱，領(lǐng)導(dǎo)體制中的二元結(jié)構(gòu)，體制運(yùn)作的程序不合理等，解決這些問題的辦法是進(jìn)行制度建設(shè)和創(chuàng)新。

（4）依法行政問題

依法行政是依法治國的關(guān)鍵。轉(zhuǎn)型時(shí)期中國公共管理如何在運(yùn)作中擺脫人格化管理，仍然是法制建設(shè)面臨的一個(gè)問題。

（5）觀念更新問題

傳統(tǒng)時(shí)期的一些不合時(shí)宜的觀念，如僵化、不思進(jìn)取、迷信教條、崇尚權(quán)力、輕視真理和知識(shí)、官貴民賤、只唯上不唯實(shí)等，構(gòu)成了中國公共管理的巨大障礙。

三、行政管理學(xué)研究的對(duì)象和方法

1．研究的對(duì)象和范圍

（1）人

人是指國家行政機(jī)關(guān)的行政人員，即政府公務(wù)員。他們是進(jìn)行公共管理活動(dòng)的主體。主要是研究他們的構(gòu)成、職業(yè)規(guī)范及其職能。

（2）結(jié)構(gòu)

行政體制和組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)和再設(shè)計(jì)成為公共行政學(xué)研究中組織理論的主要內(nèi)容。主要包括組織要素的分析、組織關(guān)系的研究、組織角色和組織體制的研究等內(nèi)容。

（3）過程

過程表現(xiàn)為公共管理活動(dòng)的動(dòng)態(tài)層面，通常由公共管理活動(dòng)的功能構(gòu)成，包括計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、溝通、監(jiān)督、決策、激勵(lì)、預(yù)算、報(bào)告等。這些功能構(gòu)成了公共行政學(xué)的技術(shù)研究層面的研究對(duì)象。

2．研究的方法

（1）規(guī)范方法

規(guī)范方法也稱為理論方法。研究行政管理現(xiàn)象的一般理論和一般原則，偏重于價(jià)值思考，論及的是“應(yīng)當(dāng)是什么”，追尋一種理想狀態(tài)的東西。

（2）經(jīng)驗(yàn)方法

經(jīng)驗(yàn)方法或稱實(shí)證方法，也稱行為主義方法。這一方法的特點(diǎn)是專注于尋找事實(shí)，只提供事實(shí)。關(guān)注“是什么”，而非“應(yīng)當(dāng)是什么”，即認(rèn)為要解決問題，主張價(jià)值中立。

（3）案例方法

強(qiáng)調(diào)行政管理管理的特殊性，把行政管理更多地看作是藝術(shù)而不是技術(shù)。案例的積累有助于區(qū)分某些類型的不同事件，以便用相應(yīng)的方法來解決。這一方法注重實(shí)際情況的特殊性和復(fù)雜性，注重靈活行政。

（4）比較方法

這是一種常用的方法。既包括歷時(shí)性比較，也包括共時(shí)性比較。通過比較，可以了解和提供相對(duì)較優(yōu)的思想、方法和運(yùn)作方式。