第三章　社會保障的基本內涵

3.1　復習筆記

一、社會保障的理念精髓

1．社會保障理念的界定

（1）社會保障的定義

社會保障是國家（政府）通過立法，集聚社會力量，形成專門的社會保障基金，并采取多種政策和措施，對國民收入進行分配和再分配，保障全體國民的生存安全和基本生活，特別對弱勢群體和處于危境的國民以傾斜照顧。同時根據可能，逐步提高國民大眾的福利水準，使更多國民及其家庭，都能過上健康的幸福生活。

（2）社會保障的現代理念應該具備的六個要件：

①國家（政府）是責任主體；

②法律支持下保證實施；

③建立專門的社會保障基金；

④實現國民收入的分配和再分配；

⑤保障全體國民的生存安全和基本生活；

⑥提高福利水準，使國民逐步過上健康的幸福生活。

2．社會保障理念的變化

社會保障理念的變化，主要受到以下七個方面現實因素的影響：

（1）人類生存風險

①隨著時代的發展，人類生存所遇到的風險焦點也在不斷轉移，并已不僅僅停留在通過濟貧和施舍來維持生存。特別是在現代社會中，貨幣收入風險越來越為人們所關注，成為現代風險的焦點，由此，社會保障中收入保障理念占據了重要地位。

②人類生存風險的責任定位也在發生變化，從人人自負到雇主責任，再從政府責任和社會責任到個人責任的加強，從而不斷地影響著社會保障理念的深化。

（2）工業化推進

工業化推進也進一步促進了城市化，從而引起整個社會的生產方式和生活方式的極大改變，尤其是家庭結構分化加強，家庭功能逐漸弱化,社會的作用突顯，社會成為人們保障主體的理念，已深深地融入到社會保障之中。

（3）市場經濟深入發展

市場經濟的深入發展導致市場競爭加劇，人們特別是勞動者的風險加大，從而不可避免地出現一個由市場弱者和市場失敗者組成的貧困群體，他們的生活不僅受到市場競爭的威脅，而且使社會出現動蕩。

（4）政治權利普及

①隨著人類文明的發展以及經濟逐漸發達，人們追求普遍享有政治權利的愿望更加強烈；

②政治權利的內涵進一步擴充，涉及億萬群眾利益的社會保障權利自然也被包括其中，是否享有社會保障權利已被提到政治高度。

（5）國民需求變化

社會經濟的發展帶來各國國民生活水平向上，社會需求趨向于提高生活質量。這一現實的變化不僅使社會保障的水平逐步提高，而且在理念上也發生了變化，即社會保障除了最低生活保障和基本生活保障外，還加進了福利生活保障的內容。

（6）社會問題突顯

社會問題突顯是社會保障理念發生變化的一個重要因素，其中，老齡化和就業惡化是兩個影響較大的問題。因此，人們重新思考單一保障模式的種種弊端，從而使適度水平的多層次保障理念開始占據主流地位。

（7）保障理論

推動理論的發展對社會保障理念的更新作用是顯而易見的。社會保障的理念變化，正是建立在各種與社會保障相關理論發展的基礎上的。

3．社會保障理念的取向

（1）強調收入保障

即把社會保障視同收入保障。認為社會保障是在國民生活中，出現收入中斷或永久喪失時，國家為保證其最低或基本生活水平的收入而制定的綜合性措施和制度。

（2）強調公共福利

即把社會保障視為公共福利。認為社會保障是一種公共福利計劃，旨在保護個人及家庭免除因失業、年老、疾病或死亡而在收入上所受到的損失，并通過公益服務和家庭生活補助，以提高其福利。

（3）強調社會安全

即把社會保障視為社會安全網。認為社會保障是對生老病死、傷殘和孤寡、衣食住行等社會問題提供安全性保護，包括對收入、支出，以及所遇各種社會風險予以支持和補貼。

（4）強調社會公平

即把發展社會保障視為對社會公平的追求。認為社會保障是社會公平和社會安全的一種機制，是為在市場競爭中失敗的人不致遭受滅頂之災，并能獲得重新參與競爭的機會的保護措施，同時還為失去勞動能力或遭受意外困難的人提供生活保障。

（5）強調基本人權

即把社會保障視為一種基本人權。認為每個人及其家庭的衣、食、住、行，都有享受適當水平社會服務的權利，特別在遭受失業、疾病、寡居、老年等情況，以及因個人不可抗拒的遭遇而出現生存危機時，有權獲得社會的保障。

二、社會保障的基本原則

1．普遍原則

“普遍”，是指在享有社會保障是國民基本權利的思想指導下，實現社會保障的普遍發展，它的最終目標是“全覆蓋”，即把全體國民（甚至于全體居民）都納入到社會保障網中來，而不論其性別、年齡、民族、地位、收入和職業的區別。

2．公平原則

（1）社會保障強調公平優先。

社會保障強調公平優先，首先是針對市場效率至上所帶來的弊端。當然，由于受教育程度，以及個人能力的差別，特別是家庭境遇和身體狀況的不同，也會引發一部分人群陷入貧困，社會保障從公平出發，發揮國民收入再分配的功能，幫助他們解困并重新開始人生，并最終達成民眾的共同富裕，這也是社會保障強調公平優先的原意。

（2）社會保障強調社會公平。

社會保障追求的是社會公平。雖然，社會中個人境況會有不同，對社會乃至社會保障的貢獻也不一樣，但最終他們從社會保障中所獲得利益卻不能相差懸殊，有些項目甚至是基本一致，換言之，獲取與付出、權利與義務在社會保障中并不相等，這對于某些個人來說可能并不公平，但對社會而言卻是一種妥善的公平和合理的結果。

3．統一原則

“統一”，是指在社會保障的實施過程中，堅持統一收繳、統一法規、統一制度、統一政策和統一管理，是要使社會保障的各個環節和各個項目，始終能在統一的框架下，有計劃、有步驟地展開。

4．適度原則

“適度”原則，主要是指社會保障水平的適度，要實現社會保障需求與供給，在適度水平上的平衡發展。具體到我國，適度水平就主要體現在我國所提倡的“基本”保障上。如果我們能堅持適度發展原則，就不僅能夠長期地保證大多數人的基本保障要求，而且能夠避免需求失控和供給危機。

5．多重原則

（1）“多重”，是指多層次的社會保障，這些層次既包括政府法定的，也包括企業和個人的，更包括眾多民間性質的。它至少具有以下四個優點：

①分散風險負擔

社會保障涉及面廣，承擔的責任繁重，所以，任何一家機構，即使政府出面也無法獨攬，特別是風險和負擔，更不是獨家能夠承擔的。只有充分發揮各方力量，共同承擔它的風險和負擔，走多重保障，才是唯一的正確道路。

②拓展資金來源

社會保障的迅速發展，特別是人口老齡化等原因，促使社會保障基金越來越難以應付需要，這在客觀上需要發揮多層次保障的優勢，使保障資金來源多元化，從而挖掘社會資金的潛力，發揮各方的積極性，以滿足日益增長的社會保障資金的需求。

③滿足社會需求

社會經濟的發展已經將世界帶人了一個嶄新的時代，國民和社會需求出現了新趨勢，對社會保障的需求也是趨向多樣化。從滿足不同層次、不同收入且不斷提高的社會需求出發，社會保障也必須朝著多重保障的方向發展。

④利用民間資源

社會保障具有廣泛的社會性，來自于社會而用之于社會是社會保障必須遵循的座右銘。雖然社會保障一般是政府行為，但是，發揮民間的積極性，挖掘民間的財源，應當是社會保障的又一個非常重要的課題。廣泛利用民間資源，也是社會保障全面走向社會化的一個重要步驟。

（2）多重保障正向著以下三個方面發展，多重原則也由此而得到了更好的貫徹：

①多元化的保障主體。即政府、社會（公共和民間團體）、企業和個人都可以成為社會保障中某些項目的主體，呈現出保障主體多元化和社會化的趨勢。

②多渠道的籌資形式。即在社會保障籌資形式中，不僅有財政劃撥、企業和個人的繳費，還有社會捐助、個人捐款、發行彩票等，社會保障資金的滿足度不斷提高。

③多層次的保障結構。即在社會保障結構中，既有國家法定層次，又有社會補充層次，還有個人自助層次，甚至商業性的層次也被引入其中。

三、社會保障的主要特性

1．普享性

（1）基于“以民為本”的民本主義，其核心價值觀所體現的是一種普享理念，社會保障是一項社會公共事業，它來自社會又服務于社會，作為社會成員共同享有社會保障更是理所當然，“普享”是一種必然。

（2）社會保障普享的目的，也是為了使全體國民能共同分享社會經濟的發展成果，都能從中獲益，提高生活水平和生活質量，從而最終走向共同富裕之路。

（3）社會保障的普享特性，既是建立公平正義的和諧社會的基礎，又是國民追求更加美好生活的實實在在的可靠途徑。

2．互濟性

（1）不可預測的事件頻頻發生，威脅著人們的正常生活，這是誰也不能避免的，這就需要人與人之間、群體與群體之間，相互伸出援手，共同來面對各種危難。人類這種共御風險、共享安寧的現實愿望，在社會保障中得到了很好的體現和貫徹。

（2）人們的一生在不斷為他人提供物質幫助的同時，也在不斷享受他人為自己提供的各種幫助，這也體現了社會保障的初衷和同舟共濟的精神。

3．福利性

①社會保障事業都以非營利為基本目的。社會保障事業都是非營利或微營利的，它的指導思想都是以造福于所有社會成員為前提。

②社會保障的資金來源中包括大量公共財政補貼，公共財政來自社會稅收，通過直接投入和轉移支付，保證了社會成員享有社會保障相關福利權利的實現。

③社會保障中個人的負擔相對較輕。在社會保障實施的許多項目中，個人的負擔較輕，不少項目是減免費用的，特別是弱勢群體從社會保障中獲益最多，而負擔則最少。

④社會保障中福利性服務較廣泛。社會保障除福利性津貼等之外，福利性服務也包括在社會保障的許多項目之中，如醫療護理、傷殘重建、工傷康復、職業介紹、職業培訓、老年照顧等。

⑤社會保障中對特殊群體的福利安排非常全面。在社會保障的對象中，有不少屬于特殊群體，如老人、兒童、殘疾人等，社會保障為他們設置了較高的福利待遇，以及較全面的福利保障內容。

四、社會保障的重要功能

1．政治性功能

（1）社會保障的政治性功能

從社會保障發展史上的兩個重要文件中可見一斑

①作為社會保障雛形階段的伊麗莎白《濟貧法》及其一系列措施，是英國政府在由于社會的貧困和失業所引起的政治危機情況下出臺的，這是英國政府為了穩固統治地位、尋求政治出路的一項重要社會政策。

②世界上最早推出社會保險的德國俾斯麥政權，也是在面臨嚴重的經濟危機和工人運動的沖擊，以及瘋狂擴軍備戰所引起的經濟矛盾和社會矛盾尖銳化的情況下，為了穩定社會、緩和矛盾，頒布了一系列社會保險法律。

（2）從各國的發展現狀來看，社會保障早已經與國家政治制度緊密結合在一起

社會保障作為國家社會政策的重要組成部分，受到各國政府的高度重視，并被廣泛用于促進政府既定目標的實現以及采取的各項社會、經濟措施之中，對國家的穩步發展與政治和諧做出了重要貢獻。

（3）社會保障在不同的政治制度下，所發揮的政治性功能是不同的。

①社會主義制度下的社會保障除了有一般的政治性功能之外，還特別集中在最大限度上保障人民的主人翁地位。同時，還通過社會保障的完善，緩解人民內部矛盾，促進社會安定團結政治局面的形成，進一步鞏固和發展社會主義制度。

②資本主義制度下，社會保障更多的是被用來作為謀求維持現存制度、引導大眾支持現狀的一種手段。此外，社會保障還起了合理維持資本主義經濟體制的政治作用。

2．經濟性功能

（1）促進消費行為

由于社會保障解除了人們的后顧之憂，從而誘使人們減少儲蓄而大膽消費。此外，社會保障基金本身也包含著有利于消費擴大的功能，如社會保障大量的津貼、補助及救濟的保險金等，實際上也在增加人們的購買力，或在彌補失去的購買力，從而對消費的促進起著良好的推動作用。

（2）平衡社會供求

①由于社會保障尤其是失業保險金或失業救濟抑制了個人收入減少和失去的趨勢，給失去職業和經濟衰退導致生活困難的人們以收入支持，在一定程度上得以喚起社會的有效需求，從而減緩了經濟衰退的沖擊，促進了經濟復蘇的勢頭。

②當經濟處于高漲或是過熱時，社會保障支出在相應減少的同時，通過擴大社會保障基金規模，增加基金的積累，實際上在一定程度上相對減少了個人收入量，從而減緩了社會需求的急劇膨脹，減弱了經濟過熱所造成的供求失衡，并且最終又使社會的總需求和總供給回到基本平衡點上。

（3）保證勞動力再生產

①對勞動者的傷病保障，社會保障突出地表現在使勞動者“勞動能力的修理費用”得到保證，從而恢復其身體健康，掃除勞動力再生產過程中的障礙，使勞動力再生產得以順利進行。

②對失業者和生活困難者來說，由于有了社會保障，這些具有勞動能力的勞動者，其生存和家庭生活得以維持，實際上也就保護了這部分勞動力不致萎縮和衰退，并為其再就業創造了條件。

③社會保障中的生育保障以及其對子女的某些保障內容，實際上也為延續后代、培養新生一代的社會勞動力，提供了一定的物質保證，這是社會保障保證勞動力再生產的又一個重要方面。

（4）調節投融資

①社會保障的財源主要來自國家和地方政府的財政預算，以及勞動者的繳稅、繳費。因此，社會保障的財源不僅比較穩定，而且具有增長性。特別是有些項目，如養老保險是延后支付，經過多年積累，基金規模極為可觀。這是每個國家都可利用的一筆重要經濟資源。

②雖然基金參與投融資是社會保障基金本身保值、增值的需要，但是，在客觀上，通過這種投融資的調節，促進了國家的經濟建設和民眾生活的改善。同時，社會保障基金也在頻繁的投融資運作中，獲得了應有的收益和回報。

3．社會性功能

（1）穩定社會秩序

社會保障通過國民收入的分配和再分配所形成的基金，保障社會成員的基本生活需要，縮小貧富差距，防止矛盾激化。同時，又致力于創造良好的社會、經濟環境，包括提高全社會的就業水平和福利水平，從而保證了經濟發展的穩定以及社會系統的安全運轉。

（2）安定民眾生活

社會保障在安定生活方面形成了高低不同的三個層次。

①最低生活保障

社會保障根據最低的生活標準來判斷貧困者，然后給予適當的救濟，使其能維持必要的或是相對的最低水準的生活。應該說，這種事后救濟對于跌入最低生活標準以下的貧困者來說是“雪中送炭”，更是維持其本人及其家庭成員生存的最后社會手段。

②基本生活保障

這個層次比前一個層次的保障程度要高，它主要體現在社會保障體系中的社會保險方面。社會保險能夠事前預防，尤其是對人們生活中所遇到的各種不測情況和災害，事前有所預防且分散風險，這對民眾生活的安定有著特殊意義。

③福利生活保障

社會保障本身具有福利性，在其發展目標中，社會保障把提高民眾的生活水準和生活質量置于重要地位。隨著社會和經濟的發展，福利生活保障在安定民眾生活方面的作用必定更加突出、更加有效。

（3）促進公平分配

①通過“垂直再分配”，即進行從高所得階層向低所得階層的收入轉移，調節和縮小社會成員間收入分配和生活水平上的懸殊差距；

②通過“水平再分配”，即在個人或家庭的健康與患病、在職與退休之間進行收入轉移，均衡調節人生不同階段、不同情況下的收入水平，保持在喪失或暫時喪失勞動能力和勞動收入時，也有可靠的收入支持。

（4）推動精神文明

①培養集體精神

社會保障覆蓋全體社會成員，涉及幾乎所有階層和人群，在這樣一個大集體中，人們需要打破私有觀念和目光短淺、片面強調個別利益的思想禁錮，同時也要通過積極勞動，為社會創造更多的財富，以增強這個共同體的物質基礎。

②促進社會互助精神

社會互助精神在社會保障中體現得最廣泛、最深入。社會保障中通過稅收為財源的社會救助，通過保險費為財源的社會保險，都是促進社會互助的具體事例。由于繳納稅費者不一定是享受者，或者并不是得到對等享受，因此，實際上其中就包含了人與人之間“一人有難，眾人相幫”的社會互助精神。

③發揚人道主義精神

人道主義是一種公共道德，也是人類長期堅持的優良傳統。由于社會保障主張生存權保障，并特別強調要為社會的弱勢人群提供各種包括慈善在內的社會救助，因此，它在促進社會尊重人、愛護人和同情人等良好風氣，以及發揮扶貧濟困、友愛互助、敬老愛幼等優良傳統方面，有著特別的功能和貢獻，而這對整個社會發揚人道主義精神又是不可缺少的。

五、社會保障的典型模式

1．“全民福利型”社會保障模式的典型——英國

這種制度具有以下四個鮮明特點：

（1）責任清晰

①明確政府在社會保障制度中的主體作用。政府通過法律規范建立制度，并向個人、企業和社會提供必須遵循的行為準則。

②強調政府在社會保障財源上的主要責任。國家通過一般稅收，承擔許多社會保障項目的支出，即使對國民保險，也提供一定的財政補貼。

③實行政府對社會保障制度的直接管理。英國社會保障制度基本上由政府機構運作，如國民保險、國民衛生服務等社會保障項目，都由政府的相關機構實行直接管理。

（2）覆蓋廣泛

覆蓋廣泛是指把社會保障的范圍擴展到全體公民和居民。我們知道，在貝弗里奇的核心原則中，首要一條是強調社會保障的普遍性。所有公民，無論是否就業還是有否收入，都有權獲得社會保障，享受應有的待遇。

（3）內容豐富

內容豐富是指保障內容包括了“從搖籃到墳墓”的各種生活需要。實際上，英國在第二次世界大戰以前，就開始了社會保障的項目擴張工程。戰爭結束后，隨著經濟實力的增強，在原有的老年、疾病、生育、失業、工傷、殘疾、遺屬等社會保障項目基礎上增加了許多內容，特別是強化了向家庭的滲透，一系列與家庭相關的保障內容紛紛出臺。

（4）制度統一

“制度統一”，是要對社會保障制度中收支和管理的統一。繳費統一（如國民保險實行統一費率）、待遇統一（如基本養老金按定額發放）、管理統一（如社會保障項目均由政府有關機構統一管理）是制度統一的核心內容。

2．“社會保險型”社會保障模式的典型——德國

“社會保險型社會保障制度”，是社會保險在整個社會保障體系中居于中心地位的制度。以德國為代表的社會保險型社會保障制度具有以下五個特點：

（1）以社會保險為主

在德國的社會保障制度中，社會保險占有絕對優勢。根據歐盟《社會保障在歐洲》的報告（1995），在德國的社會保障支出中，僅養老保險、疾病保險、工傷保險和失業保險四個險種的保險金支出，就占到社會保障支出的80%以上。

（2）國家立法強制實施

即以國家立法做后盾，在全社會強制性地推行。德國從一開始就為其社會保險制度的推行制定了一系列國家立法。其目的：①要規范行為；②要強制實施。

（3）權利與義務相對應

①由于以社會保險為主，因此，德國很注重社會間的統籌互濟，重視國民收入的再分配。

②社會保險的待遇又與投保者的繳費相聯系，不繳費或繳費年限不足，是不能享受應有待遇的。

③個人收入較多，而導致繳費也多，那么待遇標準也相對較高，這在體現重視社會公平的同時，也考慮到效率與貢獻的因素。

（4）費用由多方共擔

即社會保障的資金來源是通過多渠道共同籌集的。德國社會保障的經費開支主要是由個人、企業和國家共同負擔的。費用由多方共擔，較好地解決了資金的來源，充分調動了各方的積極性，即使對于強化費用意識和充分利用社會資源，也是具有積極意義的。

（5）實行自治管理

即在各類社會保障機構中，分別設置代表大會和董事會，自行負責決定財政和人事安排。這種管理方式有助于社會各方的協調，并較具有彈性，能對社會保險的各種需要和變化做出靈活反應。

3．“國家保障型”社會保障模式的典型——前蘇東國家

（1）國家保障型社會保障制度具有以下三個主要特點：

①實行以公有制為基礎的國家保障制度，個人不承擔任何責任和費用，原則上，所有社會成員都有權享受社會保障的福利待遇和社會服務。

②國家在社會保障制度中發揮著決定性作用，包括社會保障的立法、具體的實施條例和政策制定以及日常運作管理，均由代表國家意志的國家議會和政府有關機構，以及與政府有較好協調的工會組織處理、決定。

③推行物質保障與精神保障相結合的保障路線，在社會的平等和民主的前提下，不僅向社會成員提供物質保障，而且注意保障人的精神需求。

（2）這種類型的社會保障制度主要還是建立在消滅私有制、生產資料公有且人民共同使用、有勞動就有保障、社會按照實有資源和整個社會的需要制定計劃并進行分配等指導思想之上的。

（3）隨著時間的推移和時代的變化，國家保障型社會保障制度的實施遇到越來越難以克服的困難，制度本身的缺陷愈加顯露，特別是原先實行嚴密計劃經濟體制的國家在向市場經濟過渡時，這種類型變得難以適應社會和國民的需要，必須對此進行徹底改革。

4．“強制自保型”社會保障模式的典型——新加坡

這種模式中最具典型意義的國家是新加坡，其中央公積金制度的主要特點和優勢是：

（1）強制儲蓄

強制儲蓄是新加坡社會保障制度的核心內容，采用這種做法的背景始于1955年創立之初。由于新加坡的經濟還不發達，國家還沒有能力提供高水平的社會保障；另外，新加坡地處東南亞一帶，傳統的家庭保障和儲蓄風氣一直很濃，所以，通過強制儲蓄形式進行社會保障資金積累，便成為其主要選擇。

（2）功能廣泛

新加坡的公積金制度是從老年保障開始的，現在已發展成為全面性和綜合性的社會保障計劃。新加坡的公積金制度涵蓋的內容極為豐富，所以，由此而產生的功能也變得極為廣泛。除養老保障和醫療保障之外，其內容還包括購買住宅、子女教育、股票投資、產業購置等16項。

（3）國家支持

國家雖然在資金上的支持力度很小，但國家在另外三個領域的支持卻很明顯：

①立法保護：包括強制儲蓄及其管理在內，始終得到法律的保護，如公積金的提取、使用、轉讓和繼承等，都有國家法律保證。

②稅收優惠：在公積金中，個人繳納部分實行稅前繳納，免除所得稅；雇主繳納部分也是稅前列支，計入生產成本。

③擔保支付：公積金的最終支付均由國家擔保，從而改善了支付風險。

（4）運作靈活

新加坡公積金制度的運作比較靈活，考慮的主要是便利加入者，并盡可能地使運作合法、合理、合情。

綜上所述，強制自保型社會保障制度確實有其優勢的一面，尤其對強化個人自我保障、減輕國家負擔等方面作用顯著。但是，有其本身不可克服的缺陷，其中兩點還是相當嚴重的，可以說是與社會保障的根本宗旨相背離的，即：互助互濟和再分配作用較弱；社會公平原則難以兌現（沒有向低收入者傾斜）。

5．“基本保障型”社會保障模式的典型——中國

“基本保障型”社會保障模式的特點，主要表現在四個方面：

（1）水平適度。最主要是保障水平要與社會經濟發展相適應，水平適度集中反映在社會保障水平，主要是保證國民大眾的“基本”需求上。

（2）政府主導。政府是社會保障的核心中堅，既承擔重大責任，又主導社會保障的發展。特別是在組織管理，以及規劃未來上，發揮著不可替代的作用。

（3）社會共擔。社會保障中社會作用是主流，取之于社會又用之于社會是本源，目標是共同分擔并共同分享。

（4）漸步推行。小步推進又不停頓推進，通過此種“漸進”策略，穩扎地把社會保障的改革和發展一步一步推向高潮。

六、社會保障的組成內容

1．社會保險

社會保險是指國家通過立法和強制手段，形成一定的社會消費基金，對因年老、疾病及其他風險所造成的永久、暫時、全部、部分喪失勞動能力和勞動所得的勞動者及其家庭，給予事前預防和事后補償。這說明社會保險主要是針對勞動者的所得風險，并通過物質補償，以確保勞動者及其家屬的基本生活為己任，

（1）社會保險的特征

①強制實施

由于社會保險具備法定地位，并有法律支持，因此，在實施過程中有著很強的強制力，一般都要求強制加入。

②對象特定

由于社會保險要繳納保險費，因此，它主要是針對有收入的勞動者，并且只有按時、足額繳納保險費，在喪失或部分喪失勞動能力和勞動所得的情況下，才能成為社會保險給付的受惠者。

③政府主體

社會保險的政策主體和實施主體都是政府，政府對社會保險負有重大責任，由此，也促使社會保險不論是籌資還是給付，都有較好的保證。

（2）社會保險的作用

①再分配功能

社會保險通過社會統籌以及權利與義務相對應的原理，在國民收入再分配方面發揮了重大作用，特別在勞動者之間的收入流動，以及勞動者個人在健康與患病、在職與退休之間的收入平衡方面作用顯著。

②防風險能力

由于社會保障可以使勞動者在遭遇諸如年老、疾病、失業、工傷、生育等社會風險時，提供一定的經濟和物質補償，從而使勞動者可以依靠社會保障使自己的生活免受這些風險的沖擊，因此，社會保障有著極強的抗風險和防貧的能力。

2．社會救助

社會救助是一種權利單向性的非繳費制度，資金來源于國家與地方的財政收入以及社會的資助，遵循的是無償援助原則。社會救助主要包括生活救助、專項救助、臨時救助和其他救助四個方面，其中生活救助是最重要的核心內容，即我們通常所說的最低生活保障。它具有以下三個主要特征：

（1）對象全民性

社會救助強調公正、公平，它的對象面向全體社會成員，即只要最低生活保障的申請條件，任何社會成員都可以通過正常途徑獲得國家和社會的援助。

（2）水平最低性

生活救助面對的主要是一些陷入生存困境的社會成員，生活救助的主要職能是解決社會成員的生存問題。這也決定了最低生活保障的待遇水平是社會保障眾多項目中最低的，即人以維持被救助人的最低生活需要為標準。

（3）分配按需性

最低生活保障在分配中特別向下列三種情況傾斜：

①無依無靠且沒有生活來源的國民及家庭；

②遭受突發災害而造成生活困難的國民及家庭；

③有一定收入來源，但收入水平低于國家法定最低生活標準的國民及家庭。

3．社會福利

社會福利包含了兩個相互聯系但又有區別的內容：一是公共性福利，即國家為全體公民創設各種生活必需的條件和環境，以及提供各種社會性津貼和保護性福利措施。二是特殊人群福利。我國的社會保障更多的是關注特殊人群的福利，其特點主要表現在下列三個方面：

（1）對象全民化

社會福利的享有對象是全體社會成員，不論性別、年齡，也不分身份、地域和職業，所有社會成員都有共同享受社會福利的權利，同時，遵循“機會均等、利益共沾”的原則，努力使每一個社會成員都能公平地獲得應享的社會福利待遇。

（2）主體多元化

社會福利的主體可以是國家，也可以是社會福利法人、民間團體和個人。社會福利的這種主體多元化特征，不僅促進了社會共辦局面的形成，而且帶來了社會福利財源的多渠道。

（3）福利服務化

社會福利與其他社會保障項目比較，更突出地表現在服務化上。除提供各種福利性補貼外，社會福利還非常重視通過各種社會福利機構、社會福利設施以及專職和志愿人員，向社會成員提供全面的福利服務。

4．軍人保障

軍人保障不同于一般國民的社會保障安排，有著十分鮮明的自有特點：

（1）自成體系

軍人是一個特殊的社會群體，它的社會保障安排，雖要與整體國家社會保障相銜接和相適應，但又要體現軍人的特點，所以在安排和設計上，非常注重相對獨立和自成體系。軍人社會保障體系，主要由五個方面組成：軍人保險、軍人優撫、軍人安置、軍人（包括軍屬）福利和軍人救助。

（2）對象特殊

軍人保障的對象主要是軍人，同時，軍人的家庭成員也被列于保障之列，包括現役軍人家屬、犧牲軍人和病故軍人的遺屬等。

（3）待遇優厚

軍人保障的待遇，通常要高于一般國民的社會保障標準，其待遇優厚主要是出于：

①軍人從事的職業風險更高（甚至犧牲生命）；

②軍人履職的付出和損失更大。

（4）激勵明顯

軍人保障的各種精心安排，充分考慮了有利于消除軍人后顧之憂，有利于安定軍心和激勵軍人安心服役等因素，所以保障的實施，將對提高軍隊的吸引力和戰斗力，以及促進軍人為國無私奉獻等方面，都有著明顯的激勵作用。

5．補充保障

補充保障是指在相對于以政府為主體的社會保障項目之外，由社會各部門、單位、團體分別根據能力和需要實施，并且對法定項目起補充作用的社會保障項目的總稱。

（1）補充保障的內容

①補充保險，即相對于法定基本社會保險之外所建立的企業年金、職業年金、補充醫療保險和補充失業保險等。

②互助保障，即利用互助機制達到共同保障的目的，形成如社會互助保障、職工互助保障、社區互助保障等。

③商業保險，即帶有盈利特點，但具有預防風險功能，如人壽保險、醫療保險和個人財產保險等。

（2）補充保障的具體作用

①補充作用，即補充法定社會保障項目的不足。補充保障主要是依靠民間資源的挖掘和社會力量的發動來擴大保障的供給，因此，補充保障可以對法定保障項目進行補充。

②提高作用，即提高國民整體保障水平。補充保障的這種提高作用，與基本保障項目之間，實際上形成了一種“基礎+提高”的組合，它的資源來自于社會，又用之于社會成員，是一種動員社會力量共同提高國民保障水平的重要途徑。

③擴展作用，即擴展社會保障的覆蓋范圍。補充保障的發展適應了時代發展的需要。由于補充保障的普及大大拓展了社會保障的覆蓋人群，使“人人有保障”這個理想目標的實現成為可能。

圖　3-1中國社會保障體系

七、社會保障的未來發展

1．更加注重人人享有

不論是從基本人權享有出發，還是從維護社會公平正義來說，社會保障的人人享有，無疑都是其追求的核心目標。人人享有即“普享”社會保障不是夢想，即使像我們這樣擁有13億人口的發展中大國，也是可想可及的。

2．更加注重制度優化

為了使今后制度優化更加有效，我們必須抓住目前所存在的一些瓶頸下工夫：

（1）強化制度統一。由于多元制度并存，不僅造成制度間不公平，同時也極大地影響到制度的效率。因此，未來發展的一個重要課題，是要將同一項目的多種制度進行合并重組，形成相對統一的全國性制度。

（2）強化統籌互濟。這是促進制度更加公平和合理的必要步驟，特別是其中社會保險制度的優化，就更要強調社會統籌的迫切，包括統籌范圍和統籌層次，無疑城鄉統籌和全國統籌是需要我們努力達成的目標。

（3）強化公效結合。社會保障中公平始終占據首位，但也不可偏廢效率，實際沒有效率的制度也是不公平的。我們的目標是在優化制度中最妥善地處理好公平與效率的關系，在一種傾向掩蓋另一種傾向時，允許強調和突出一方，以求矯正已經失衡的兩者關系。

3．更加注重政社合力

如何加強政府與社會各方通力合作，廣泛發動民間參與，最大限度地發揮潛于社會的眾方力量，充分利用現有社會資源，建立起一個共同應對的政社合力體制，是今后面臨的重大課題，也是未來發展的努力方向。政社合力體制的建立，其正面效應是明顯的：

①增加了可用資源；

②發揮了政社兩個積極性；

③提高了保障工作的工作效率；

④減輕了政府所背負的沉重負擔。

4．更加注重發展補充保障

發展補充保障意義重大，它不僅能提高國民保障水平，而且因此還能擴大社會保障的受益面，同時由于發展多樣法定外項目，還能調動社會各方積極性，滿足社會不同收入、不同要求、不同階層人們的保障需求。因此，發展補充保障是一項非常重要的戰略性舉措。

5．更加注重持續發展

（1）影響社會保障可持續發展的因素

①人口老齡化乃至高齡化，對社會保障的安全供給，無疑是個極大的挑戰，老人養老金、醫療支出和服務需求都將迅速增長。

②經濟波動頻繁，削弱了社會保障賴以支撐的基礎。由于經濟原因，失業和低保支出都會大幅增加，社會保障基金收支壓力增大。

③社會的發展和國民要求提高保障需求的呼聲增大，從而導致社會保障的待遇水平與可供資源的矛盾加劇。

（2）注重可持續發展，特別在以下三個方面，要著力改善：

①社會保障待遇水平必須要與經濟社會發展相適應，清醒地對待社會要求提高保障水平的壓力，堅持保障水平不超度的原則。

②社會保障的各方負擔要均衡適度，政府財政、企業和個人的負擔都要嚴格控制在適當的范圍內，避免造成財政虧空、企業力下降和個人負擔過重的情況發生。

③社會保障的資源供給要保證，特別是資金來源要確保，應充分注意現有資源的增值，以及社會資源的集合和運用，謀求資源供給的多渠道，力爭社會保障的供求平衡。

6．更加注重完善法制

在目前的法制建設中，即立法、執法和普法三個層面里，最薄弱的無疑是立法，由于立法進程遲緩，也使執法和普法兩個層面的推進受到影響。我們的目標是要建立起一個獨立、健全的社會保障法律體系，所以加快社會保障的立法進程是首當其沖，也是社會保障未來發展的長期重任。