第五章　社會保障的法制建設

5.1　復習筆記

一、社會保障法的立法理論

1．社會保障法的價值取向

（1）保障人權

①人權是指在一定的社會歷史條件下每個人按其本質和尊嚴享有的或應該享有的基本權利。人權的本質特征和要求是人的自由和平等，人權的實質內容和目標是人的生存和發展。

②在現代社會中，社會保障權已經成為全體社會成員的一項基本人權，不僅是生存權的重要內容，而且是實現公民生存權的有效途徑和必要手段。

③社會保障權的內容幾乎涉及與生存權相關的所有領域，無論是對公民生老病死的社會保險，還是對生活困難者的社會救濟，無論是普惠全體公民的社會福利，還是針對特殊群體的社會撫恤，都以滿足社會成員的基本生存需要為基本目的。

（2）追求正義

①社會保障法是為了修補和矯正傳統民法所追求的形式正義的缺陷而產生的。它規定全體社會成員都有平等獲得社會保障的權利，共同分享社會發展的成果。

②社會保障法又強調國民收入再分配的相關規則，使資源與財富進行一種轉移。

③社會保障法按照社會公平的理念，對社會弱勢群體、對生活陷入困境或遭遇社會風險的群體提供更多的幫助，從而縮小貧富差距，減少社會分配不公造成的不利影響，促進結果平等的實現。

④社會保障法是最直接體現正義價值的法律規范，追求社會公平、實現實質正義是社會保障法的立法初衷和根本歸宿，是社會保障法基本的價值取向。

（3）社會安全

①對個人而言，安全是其生存的基礎，對社會而言，安全是其進步和發展的前提。安全是全社會的共同需要，是全人類的不懈追求，也是法律追求的目標和價值取向。

②社會保障法是實現公民生存權、保障公民生活安全的法律規范。

③社會保障法正是通過對個人生活安全的保障，逐步實現其維護整個社會正常的生活秩序、經濟秩序、統治秩序乃至社會整體安全的目標。

④社會保障法律制度是“社會安全網”和“社會減震器”，是“抵御市場經濟風險的最后一道防線”。毫無疑問，維護社會穩定，促進社會安全也是社會保障法的價值取向。

2．社會保障法的基本原則

（1）社會保障水平與經濟發展水平相適應的原則

①社會生產力的發展水平直接制約著人們基本生活需求的層次。

②經濟發展所創造的可供再分配的社會財富是社會保障依賴的物質基礎。

（2）公平與效率相結合的原則

①社會保障制度以社會公平正義作為基本價值取向。

②社會保障制度并不排斥效率，相反它鼓勵公民對國家和社會多做貢獻，采取措施激勵社會成員的工作積極性和創造性，以避免絕對平均主義和懶惰情緒的產生。

③只有在追求公平理念的前提下，兼顧公平和效率，在兩者之間形成協調和動態平衡，社會保障法律制度才能充分發揮其應有的社會作用。

（3）權利與義務相統一原則

①社會保障關系中的權利和義務，具有比較明顯的非對等性。這種非對等性主要表現在：

a．社會成員的權利主體地位是依據法律的規定直接取得的，并不以其履行相應的法律義務為必要的前提條件；

b．社會成員實際獲得的社會保障待遇與其對國家和社會的實際貢獻之間不是等價交換關系；

②社會保障關系中權利義務的非對等性也并非絕對，這種不對等并非指權利與義務的完全割裂，權利與義務之間并不喪失相互聯系、緊密結合的基本特征。

二、社會保障法的內容和形式

1．社會保障法的概念和調整對象

（1）社會保障法的概念

社會保障法是調整社會保障關系的法律規范的總稱。具體而言，社會保障法是調整以國家、社會成員以及相關社會保障組織為主體的在保障社會成員基本生活需要過程中形成的社會關系的法律規范的總稱。

（2）社會保障法律關系的特征

①社會保障關系是參與社會保障的各類主體在進行社會保障實踐活動的過程中形成的，是以實現公民的社會保障利益為目的的社會關系。

②社會保障關系涉及的主體類別眾多而且關系復雜，其中必然要有政府及其職能部門的介入。

③社會保障關系是一種以人身關系為基礎的財產關系。

（3）社會保障法律關系的分類

①依社會保障參與主體的不同，社會保障關系可以分為：

a．國家（政府）與社會成員之間的關系；

b．國家（政府）與社會保障機構之間的關系；

c．社會保障機構與社會保障投保人之間的關系；

d．社會保障機構與社會保障受益人之間的關系；

e．社會保障費用承擔人相互之間的關系；

f．社會保障經辦機構與社會保障輔助機構之間的關系；

g．社會保障監督機構與各類社會保障機構之間的關系等。

②依社會保障項目的不同，社會保障關系可以分為：

a．社會保險關系；b．社會救助關系；c．社會福利關系；d．社會優撫關系等。

③依社會保障行為的不同，社會保障關系可分為：

a．社會保障基金籌集關系；

b．社會保障基金管理關系；

c．社會保障基金給付關系；

d．社會保障資金投資關系；

e．社會保障財務管理關系；

f．社會保障監督關系；

g．社會保障爭議處理關系等。

④依社會保障對象的不同，社會保障關系可分為：

a．覆蓋全體社會成員的社會保障關系；

b．針對部分群體的社會保障關系。

2．社會保障法的內容要素

（1）保障項目

社會保障法應該對各種保障項目的名稱、性質、任務、基本原則、適用范圍、保障方法等都予以明確規定，從而形成社會保險法、社會救濟法、社會福利法、社會優撫法、住房保障法等多法并存的框架結構。

（2）適用對象

社會保障法立法時應根據各個社會保障項目明確具體的適用對象與覆蓋范圍，全方位、多方面地發揮社會保障法的社會作用。

（3）資金籌集

社會保障法的一個十分重要的立法內容，是要根據國家的經濟發展水平確定社會保障水平，對社會保障所需資金的籌集渠道、籌集方式要有明確具體的規定。同時還應該明確規定各類主體在資金籌集過程中的權利和義務，規定消除資金籌集障礙的具體方法等，為社會保障的資金籌集提供強有力的法律保障。

（4）基金管理

社會保障法應明確規定基金管理機構的組織形式、法律地位及其權限職責，對基金管理模式、基金保值增值方式、基金收支和運營、基金審計、基金監督等內容要有具體規定。社會保障法要從最初的制度設計開始，預防和減少截留、擠占、挪用、貪污社會保障基金等違法犯罪行為的發生，防止和杜絕資金流失，保障社會保障基金能夠規范、有序、安全地運作。

（5）行政監管

社會保障法應對監督管理組織的主體資格、主體地位、職權職責范圍、監督管理的程序和方法等方面的內容做出明確規定，使行政監管工作有據可依，有章可循，有條不紊地開展。

（6）給付程序

社會保障法應該明確規定各類社會保障金的給付要求、受益條件、項目待遇、支付水平、計算方法、申領和發放程序等相關內容，防止和減少例如多發、少發、漏發等工作偏差的發生，切實保障公民社會保障權利的實現。

（7）爭議處理

社會保障法應對社會保障爭議的處理機關、處理程序、處理方法、處理結果及其法律效力等做出明確規定，為解決爭議、清除障礙、創造和諧的社會保障環境提供法律依據。

（8）法律責任

社會保障法在規定社會保障各類主體的權利義務的同時，還應當明確具體地規定相應的法律責任和法律制裁措施，依法懲治社會保障領域的違法犯罪行為。

3．社會保障法的立法形式

（1）憲法中有關社會保障的規定

憲法對社會保障的相關規定，是我國全部社會保障法律規范的立法基礎，也是社會保障法的最高層次的立法形式。

（2）法律

社會保障基本法是統領社會保障全局的綜合性法典，它確立社會保障制度的總體框架，對社會保障的基本原則、保障項目、運行規則、籌資方式、管理體制等基本內容進行全面系統的規定，因而是社會保障單項法以及其他較低層次法律規范的立法基礎和立法依據。

（3）行政法規和行政規章

社會保障行政法規是由我國最高行政機關即國務院，為執行憲法和社會保障法律的需要而制定的具有普遍效力的法律規范，通常以條例、規定、決定等形式出現。社會保障行政規章則由國務院所屬職能部門制定，其立法層次、法律效力都低于社會保障行政法規。

（4）地方性法規和地方政府規章

社會保障的地方性法規由省、自治區、直轄市和較大的市人民代表大會及其常務委員會，根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不與憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下制定頒布。社會保障的地方政府規章由省、自治區、直轄市和較大的市人民政府制定，是社會保障法的體系中效力地位最低的立法形式。

（5）聯合國、國際勞工組織等國際組織的關于社會保障的國際立法，經我國政府批準生效后，也屬于我國社會保障法的組成部分，具有與國內法律相同的法律效力。

三、社會保障的國際立法實踐

1．國外社會保障法的立法實踐

（1）英國的社會救濟立法——社會保障法的萌芽

①世界上最早的把政府救濟貧民的行為制度化、社會化的立法，當屬英國于l601年頒布的《伊麗莎白濟貧法》。

②1834年英國制定了新的《濟貧法》，開創性地把救濟貧民災民、為公民提供基本生存保障確認為政府的職責和義務，明確這是政府應該實施的積極的福利措施。這個法案被認為是以法律形式確立政府救濟責任的立法開端，它標志著英國現代社會救濟制度的誕生。

（2）德國的社會保險立法——社會保障法的誕生

①現代意義上的社會保障法產生于l9世紀80年代的歐洲工業國家，其標志是德國社會保險法的誕生。

②從1883年到l889年，俾斯麥執政的德國政府頒布了《疾病社會保險法》、《工業傷害保險法》和《老年與殘疾保險法》，開始在德國建立具有普遍強制性的社會保險制度，使德國成為了現代社會保障制度的誕生地。

③在此之后，德國又進行了一系列的國家立法活動，逐步完善了德國的社會保險法律體系，全面建立起一個以社會保險為核心的社會保障制度。

（3）美國的社會保障綜合性立法——社會保障法的成熟

①美國于l935年由國會通過了美國歷史上第一部，也是世界歷史上第一部《社會保障法》。

②《社會保障法》的頒布在世界社會保障立法史上具有劃時代的意義

a．在立法概念上，它第一次在法律文獻中提出了“社會保障”的概念，正式賦予“社會保障”完整的法律含義；

b．在立法形式上，它以綜合性法典的立法形式改變了過去的單項立法模式，開創了綜合性社會保障立法的先河；

c．在立法內容上，它涵蓋了社會保障諸多項目，并且確立了社會保障的普遍性原則、社會性原則。

③《社會保障法》被公認為是世界上第一部對社會保障進行綜合性立法的杰出的法律文獻。它不僅標志著美國的社會保障立法進入到一個新的蓬勃發展時期，更重要的是它標志著現代意義上的社會保障法律制度已經逐步走向成熟。

（4）歐美國家的社會福利立法——社會保障法的發展

①第二次世界大戰以后，各資本主義國家進入了經濟飛速發展的“黃金時期”，并相繼進入社會保障制度迅猛發展的“福利國家”時期。

②社會福利立法由英國率先開始，1948年夏天，英國向世界宣布已經建成“福利國家”，開始實行惠及全體社會成員的“從搖籃到墳墓”的高福利的社會保障制度。

③英國的“福利國家”立法深刻影響了西方國家社會保障法的發展進程，眾多經濟發達國家也加快立法，實施全面保障的“普遍福利”政策，建立“福利國家”。

④20世紀50年代和60年代是“福利國家”發展的鼎盛時期，各國的社會保障立法不僅數量大大增加，而且內容更加全面，體系更加龐大，社會保障事業得到了極大發展。

（5）“福利國家”社會保障法的調整與改革

在進入20世紀70年代后，西方各國出現了經濟發展滯脹、通貨膨脹、失業率和財政赤字大幅度上升、人口老齡化等問題，各國的社會保障立法進入了改革和調整時期，在保持社會保障法律制度的基本框架、基本體系不變的基礎上對具體內容進行改革和調整，改革的過程尚未結束，西方各國仍然在對社會保障制度進行著各種新的嘗試和探索。

（6）蘇聯社會主義性質的社會保障立法

①l917年十月革命勝利以后，俄國蘇維埃政府頒布了人類歷史上第一部社會主義性質的社會保障法令——《勞動者社會保障條例》，開始在資本主義陣營之外建立社會主義性質的社會保障制度。

②俄國對勞動和社會保障立法予以高度重視，制定頒布了一系列社會保障法規法令，對社會保障、勞動者福利做了規定。

③當時的俄羅斯和隨后成立的蘇聯，雖然由于經濟落后、帝國主義入侵以及長期實行計劃經濟體制等原因，勞動者的工資福利水平普遍不高，社會保障程度也相當有限，但是它對公有制條件下建立和實行社會保障進行了可貴的探索，它帶領其他社會主義國家建立了具有“國家保障”特色的社會保障制度。

2．國外社會保障法的立法模式

（1）分散立法模式

①也稱多法并立平行模式，以德國、英國、日本等國最為典型。

②采取這種模式形成的社會保障法體系中，并沒有制定或者沒有首先制定一部統領全局的綜合性法典，而是分別制定若干按照社會保障項目劃分的單行法。

③分散立法模式的最大特點是靈活性大，有利于國家根據社會實際需要及時制定法律和及時修改法律，但由于缺乏總攬社會保障制度全局的基本法，往往容易出現立法過于分散、內容難以協調的問題。

（2）綜合立法模式

①也稱一法統馭多法模式，以美國為代表。

②采用這種立法模式的國家，通常首先制定綜合性的社會保障法典，對社會保障的基本框架、基本原則、基本內容等進行全面系統的規定，確定社會保障制度的總體框架和發展前景。

③綜合立法模式的特點是法律規范的統籌性和協調性較強，有利于社會保障法律體系穩定性的一體化。同時這種規范體系又是一個發展和開放的體系，當產生新的社會保障項目需求時，仍然可以以基本法為依據進行立法。

④由于存在法典立法難度較大、單項法立法限制較多的特點，綜合立法模式在應對社會關系的復雜性和多變性方面，存在立法靈活性不足的缺陷。

（3）混合立法模式

①采用這種立法模式的國家，在對社會保障進行專門立法的同時，又將某些社會保障項目納入到其他部門法體系中進行規范，從而形成混合性的社會保障立法。

②此種模式不利于社會保障立法的整體性、系統性和協調發展，甚至會影響社會保障法作為獨立部門法的發展格局。

3．國外社會保障立法實踐的啟示

（1）社會保障制度的建立與運行要以立法為基礎

我國在改革和完善社會保障制度過程中，一定要借鑒各國“立法先行”的成功經驗，加強立法工作，克服立法滯后的缺陷，把社會保障的各項政策和措施納入法制軌道，實現社會保障的規范化、制度化、法律化。

（2）社會保障制度從建立到完善是一個循序漸進的過程

我國正處在社會保障制度全面改革的重要時期，一定要處理好廢舊與立新的關系、繼承與創新的關系、雪中送炭與錦上添花的關系，以現有社會保障制度的基本框架和基本制度為基礎，根據社會主義市場經濟體制的特點和要求，兼顧社會的實際需要和客觀限制，逐步完善社會保障的各項制度。

（3）社會保障水平要與經濟發展水平相適應

經濟發展水平決定著社會保障的規模、結構和總體水平，超越經濟承受能力而追求過高水平的社會保障，結果只能是阻礙經濟的發展，助長國民的惰性，削弱社會保障的功能。我國在社會保障制度的建設中，既要追求制度的完備，又要結合我國經濟發展的實際水平，充分認識我國人口多、底子薄、各地發展不平衡等具體國情，量力而行，確定切合實際、適應經濟發展水平的保障范圍、保障項目、保障標準。

（4）社會保障應強調政府責任，發揮政府的主導作用

社會保障中的政府責任，主要體現為完善立法、財政支持、組織實施、監管管理的責任政府是社會保障制度的設計者、立法者，也是制度實施的組織者、監督者。在我國建立和實施社會保障制度的過程中，發揮政府的主導作用同樣十分重要，必不可少。

四、我國的社會保障法制建設

1．我國社會保障法的立法歷程與立法成就

（1）新中國成立后前三十年的社會保障立法

①新中國成立初期，是我國的社會保障法的創立階段

我國的社會保障法制建設是從建立社會保險制度開始的。1951年，政務院頒布實施了《中華人民共和國勞動保險條例》，1952年頒布的《勞動保險條例》是新中國成立初期最重要的一個綜合性社會保障立法。與此同時，我國還逐步建立起國家機關和事業單位工作人員的社會保險制度。這一時期，國家有關社會救濟、社會福利和社會優撫等保障項目的法規、規章也陸續頒布出臺。

②1957年以后的十年，我國社會保障法制建設的主要任務是對社會保障制度進行適當調整，以適應全面展開社會主義經濟建設的需要。

③“文化大革命”時期，是我國的社會保障法制建設受到巨大挫折、社會保障制度遭到嚴重破壞的時期。主管救災救濟、社會福利等事務的內務部被撤銷，負責勞動保險事務的工會陷入癱瘓，勞動部門的管理職能被削弱，社會保障工作處于無人管理的狀態。

（2）改革開放以來三十年的社會保障立法

①1978年以后，我國進入了改革開放、以經濟建設為中心的歷史時期，社會保障的法制建設也進入到一個恢復和探索的新階段。這一階段社會保障法制建設的工作重點，在于配合經濟體制改革的進程和適應勞動用工制度改革的需要。

②1993年中共中央發布了《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，對我國社會保障制度的進一步改革提出了原則性的要求。隨著經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉型，建立和健全與社會主義市場經濟體制相適應的社會保障法律體系勢在必行，中國的社會保障法律制度又進入了一個全面改革和完善的階段。

（3）《社會保險法》的制定

①我國從20世紀末開始著手社會保障法律的制定工作。經過了兩次審議的《社會保險法（草案）》共分12章91條，把“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”確定為社會保險制度的方針，在具體立法內容上有不少亮點。但《社會保險法（草案）》也存在著某些不足，有待立法機關進一步探討并予以完善。

②社會保險是我國社會保障制度的核心組成部分，《社會保險法》是我國社會保障法律體系中起支架作用的重要法律，也將是我國社會保障領域第一部基礎性法律，它的出臺將彌補我國社會保障法律缺位的缺憾，對完善我國社會保險制度，實現公民社會保障權利，促進社會和諧穩定，具有重要意義。

2．我國社會保障法制建設的存在問題

（1）體系結構殘缺

①我國的社會保障法律體系應該由五個效力層次的法律規范共同構成，依次是憲法的規定、狹義的法律、行政法規、地方性法規、部門行政規章和地方政府規章。這五個層次的法律規范應該層階有序、結構合理、內容完整、制度配套，在憲法的統帥下，共同構成一個完整的社會保障法律體系。

②目前我國社會保障法的結構體系存在著嚴重斷層和缺位，缺少第二層次的國家立法。我國至今尚未制定綜合性的社會保障基本法，也未出臺社會保障單項法，這無疑是我國社會保障法制建設的一大遺憾。國家立法的缺位，嚴重影響了社會保障法在體系結構上的完整性和層級有序性，與社會保障法的重要地位極不相稱。

（2）立法體制不規范

我國一直存在行政立法質量不高、地方性立法過于分散的問題。在行政立法層面，一些部門在社會保障立法權限上存在沖突，立法名稱繁多，立法內容簡單粗糙，破壞社會保障法在形式上的規范性、內容上的協調性和體系上的統一性，大大削弱社會保障法應有的權威和約束力，把實踐中的社會保障管理工作置于被割裂的混亂狀態，從而影響我國社會保障事業的穩健發展。

（3）制度內容不完備

①重社會保險制度而輕其他項目。從現有的社會保障法制建設總體情況看，我國社會保障法律規范的制定、制度改革的推進，大多體現在社會保險領域。但是我國關于社會救濟、社會福利、醫療保障、補充保障等項目的立法還相當滯后，有的甚至存在空白。

②重城鎮保障而輕農村保障。一直以來，我國社會保障立法的一個工作重心在于建立城鎮居民、企業職工的保障制度，而對人口眾多、經濟落后的農村社會保障則明顯關注不夠。

③重實體法而輕程序法。程序法的欠缺，不能滿足國家對社會保障運行過程進行組織、管理和監督的需要；我國至今尚未建立獨立的社會保障爭議處理制度。

（4）實施機制薄弱

我國的社會保障法律體系中，執法機制薄弱、監督管理機制不健全和爭議處理機制缺失，已成為影響社會保障制度順暢運行的比較突出的問題。

3．完善我國社會保障法制建設和措施建議

（1）明晰立法規劃，強調社會保障立法體系的完整性

①應對立法規劃進行科學設計和統籌規劃，從宏觀上把握社會保障法制建設的發展方向和發展規模；

②應當重視和加強最高立法機關對社會保障的專門立法工作，盡快制定社會保障基本法和單項法，彌補國家立法缺位的不足，健全社會保障法的體系結構。

（2）規范立法體制，追求社會保障立法形式的科學性

在加強國家立法的同時，嚴格規范社會保障的行政立法和地方性立法，要明確立法權限、規范立法形式、講求立法技術，提高立法質量。

（3）完善立法內容，注重社會保障立法內容的全面性

一個完善的社會保障法律體系，其立法的內容應該全面涵蓋所有社會保障項目和社會保障的全過程，并且使各個項目、各個環節能夠妥善協調和銜接，只有這樣才能為社會保障事業的全面展開和整體發展提供法律依據，為全體社會成員提供全方位、多角度的社會保障。

（4）強化實施機制，彰顯社會保障法的強制性和權威性

要強化社會保障法的執法剛性和強制力度，建立健全科學、高效、安全的社會保障管理機制、監督機制、社會保障爭議處理機制，防止和減少違法犯罪行為的發生；同時完善相應的法律責任制度，及時懲處和制裁違法行為，追究違法者的法律責任。只有這樣才能保障社會保障制度健康、有序、良性地運行。