第二章　環境保護法概述

2.1　復習筆記

一、環境保護法的概念

1．環境保護法的定義

環境保護法，是指調整因保護和改善生活環境與生態環境，合理開發利用自然資源，防治環境污染和其他公害而產生的社會關系的法律規范的總稱。其特征主要表現在以下方面：

（1）環境保護法是調整人們在環境保護中社會關系的法律規范；

（2）環境保護法調整的社會關系具有特定的范圍；

（3）環境保護法是指一切調整環境保護關系的法律規范的總稱，包括：

①《憲法》和行政法、民法、刑法等法律中有關環境保護法律規范，《環境保護法》以及各種環境污染防治、自然資源保護單行法；

②環境保護行政法規和環境保護行政規章；

③地方性環境保護法規；

④地方性環境保護規章和環境保護命令、決定。

2．環境保護法的特點

（1）科學技術性

環境保護法的基本原則和基本制度體現了環境保護法的科學性；環境保護法中有關保護自然資源和防治環境污染的許多措施體現了環境保護法的技術性。

（2）綜合性和廣泛性

①從形成的基礎看，環境保護法是以法學和環境科學為基礎，是鄰近諸部門法和有關自然科學相互交叉、滲透的產物。

②從法律規范的種類和性質看，既有等實體法規范，也有與之相對應程序法規范。

③從立法機關的種類和地位看，既包括中央最高權力機關和最高行政機關，以及各部、委（局），也包括地方權力機關和行政機關。

④從調整的社會關系所涉及的方面看，包括政治、軍事、外交、經濟、文化、貿易、交通以至國際交往等社會生產、生活各方面。

⑤從保護對象看，環境保護法保護的范圍包括14種環境因素。

⑥從調整方法看，是綜合型、多種多樣的。

⑦從監督管理部門看，有多個依法行使環境保護監督管理權的行政部門。

（3）可持續發展性

其體現在四個方面：法律原則、法律制度、保護和防治措施、法律責任。

3．環境保護法與其他部門法的關系

（1）環境保護法與經濟法

環境保護法對水、大氣、土地、礦藏、森林、草原和野生動植物的保護，是將其作為環境要素，著眼于對生態系統的保護和改善，減輕或者避免人類活動所造成的環境污染、破壞以至物種滅失，以維護生態平衡，其目的主要是為了生態效益，以保障人體健康和生命安全，促進經濟、社會的可持續發展；經濟法對上述自然資源的保護，是將其作為“財源”，即能生財致富的源泉，其目的主要是為了經濟利益——利潤。

（2）環境保護法與民法

環境保護法對水、土地等環境因素的保護，是著眼于各種環境因素之間以至每種環境因素內部的相關聯性，使其能發揮生態功能作用，以維持生態平衡和促進人類社會的可持續發展；民法對水、土地、森林、草原、野生動植物等的保護，是著眼于保護其所有權、使用權關系，并不以其相關聯性為條件，也不是以維持生態平衡和發揮其生態功能為宗旨。

（3）環境保護法與勞動法

環境保護法是防止對生活環境和生態環境的污染和危害；勞動法是防止勞動、工作過程中不符合國家規定的勞動衛生條件和勞動防護標準，從而避免勞動、工作場所內產生的有害物質和能量危害人體健康和生命安全。

生產活動中產生的有害物質和能量，均是環境保護法和勞動法的防治對象，所不同的是：

①從危害場所看，前者是指環境，即生產活動產生的污染物和能量危害的勞動、工作場所以外的空間；后者是指勞動、工作場所。

②從危害方式看，前者是間接的傷害；后者是直接的傷害。

③從危害活動種類和對象看，前者的危害活動除了生產活動之外，還包括由于排放污染物進入環境的其他活動，危害對象包括一切受污染危害環境中的人體和其他生物體；后者只包括在勞動、工作場所內受污染危害的人員，其范圍較小。

（4）環境保護法與刑法

①從行為特征來看，前者是間接的；后者是直接的。

②從主觀狀態來看，構成環境污染罪的行為人主觀上心理狀態的形式只能是間接故意；而傷害、殺人等犯罪，行為人的心理狀態可以是直接故意，也可以是間接故意。

③從社會對其評價和刑罰的輕重看，環境污染罪的危害后果可能是造成多人傷亡，但由于行為人主觀上不具備犯罪的直接故意，故社會上對其否定評價比傷害、殺人等犯罪要輕，對其刑罰也有很大差別。

二、環境保護法的任務、目的和作用

1．環境保護法的任務

（1）保護和改善生活環境和生態環境。

（2）防治環境污染和其他公害。

2．環境保護法的目的

（1）保障人體健康。

（2）促進經濟和社會的可持續發展。

3．環境保護法的作用

（1）是實施環境保護監督管理，保障人體健康，促進經濟和社會可持續發展的法律依據。

（2）是提高廣大干部群眾環境保護意識和環境保護法制觀念的好教材。

（3）是維護我國環境權益的重要武器。

（4）是促進環境保護的國際交流與合作，保護世界環境的重要手段。

三、環境保護監督管理體制

1．環境保護監督管理體制的概念

（1）環境保護監督管理體制的含義

環境保護監督管理體制是指國家環境保護監督管理機構的設置，以及這些機構之間環境保護監督管理權限的劃分。

我國環境保護監督管理體制為統一監督管理與分級、分部門監督管理相結合的體制。

①國務院環境保護行政主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理。

②縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門，對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理。

③國家海洋行政主管部門、港務監督、漁政漁港監督、軍隊環境保護部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門，依照有關法律的規定對環境污染防治實施監督管理。

④縣級以上人民政府的土地、礦產、林業、農業、水利行政主管部門，依照有關法律的規定對資源的保護實施監督管理。”

（2）環境保護監督管理體制的特點

①統管部門與分管部門都是環境保護方面的行政執法機關。

②統管部門與分管部門的執法地位平等。

a．統管部門，是指國務院環境保護行政主管部門和縣級以上地方各級環境保護行政主管部門。

b．分管部門是指依法分管某一類污染源防治或者某一類自然資源保護監督管理工作的行政部門。

（3）環境保護監督管理體制的意義

①體現了國家強化環境保護監督管理的思想，在保障環境保護與經濟、社會協調發展中起著積極的作用。

②理順了人民政府環境保護行政主管部門與其他依照法律規定行使環境保護監督管理權的部門之間的關系。

③結束了以往環境保護行政主管部門孤軍作戰的狀態，出現了“千軍萬馬”齊抓共管環境保護監督管理工作的新局面。

④保證了環境保護方針、政策、原則、制度的統一，發揮了其他依照法律規定行使環境保護監督管理權的有關行政部門的積極性和專長。

⑤有利于各行政部門依照環境保護法規定的職責權限，各司其職、各盡其責，提高環境保護監督管理的效率。

2．我國環境保護監督管理機構的產生和發展

（1）起步階段（1972～1978年）

1973年8月，我國召開了第一次全國環境保護會議。我國于1974年5月成立了國務院環境保護領導小組。國務院環境保護領導小組的成立，標志著我國環境保護監督管理機構的誕生。

（2）初創階段（1979～1981年）

1979年通過的《環境保護法（試行）》，設專章規定了“環境保護機構和職責”，此后一些省市設立了環境保護監督管理機構，國務院有關部門和一些大中型企業也設立了環境保護機構。人民政府林業行政部門也成立了對森林資源保護進行監督管理的機關。

（3）徘徊階段（1982～1987年）

1982年，我國對國家機構進行了調整，撤銷了國務院環境保護領導小組，成立環境保護局。隨后，絕大多數地方人民政府也將原設置的環境保護局與城鄉建設部門合并。

（4）發展階段（1988年至今）

國家環境保護局成立，1989年頒布施行的《環境保護法》，第一次以綜合性環境保護基本法的地位，在該法第7條中原則規定了我國的環境保護監督管理體制。

3．我國環境保護監督管理機構的職責

（1）環境保護部

①擬定環境保護的方針、政策、法規和制定環境保護規章；受國務院委托對重大的經濟和技術政策、發展規劃和重大經濟開發計劃進行環境影響評價；擬定國家環境保護規劃。

②擬定并組織實施大氣、水體、土壤、噪聲、固體廢物、有毒化學品、機動車等的污染防治法律、法規；指導、協調和監督海洋環境保護工作。

③監督重大經濟建設活動引起生態破壞的活動。

④指導和協調解決各地方、各部門和跨區域重大環境問題、環境污染糾紛；組織開展環境監理及全國性環境保護執法檢查活動。

⑤制定和發布國家環境標準，發布國家環境狀況公報。

⑥制定和組織實施各項環境管理制度，負責農村生態環境保護。

⑦組織環境保護科技發展重大科學研究和技術示范工程；組織和實施環境保護資質認可制度，指導和推動環境保護產業發展。

⑧負責全國的環境監測、統計、信息，并指導和協調環境保護宣傳教育和新聞出板工作，推動公眾和非政府組織參與環境保護。

⑨擬定國家關于全球環境問題基本原則，開展環境保護國際合作與交流等。

⑩負責核安全、輻射環境、放射性廢物管理工作；擬定有關方針、政策、法規和標準，對放射性污染防治實施統一監督管理。

?依法實施行政處罰，代表國家對造成國家重大海洋損失者提出賠償要求。

?負責總局機構編制和人事管理、組織開展全國環境保護系統行政管理體制改革。

?承辦國務院交辦的其他事項。

（2）縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門

①對本轄區的環境保護實施統一監督管理。

②審批環境影響報告書（表）。

③驗收防治污染設施的“三同時”，并監督其正常運行。

④實施排污申報登記。依法發放排污許可證和臨時排污許可證。

⑤征收排污費和超標排污費。

⑥實施現場檢查。

⑦作出行政復議決定。

⑧實施行政處罰。

⑨申請人民法院強制執行行政處罰決定。

⑩將環境污染犯罪嫌疑人移送公安部門處理。

?擬定轄區環境保護規劃。

?發布轄區環境狀況公報。

?調解處理環境污染民事賠償糾紛。

?組織開展本轄內環境保護科學研究和宣傳教育工作。

?承擔國家環境保護總局及上級環境保護行政主管部門交辦的其他事項。

（3）國家海洋行政主管部門

①負責海洋環境的監督管理，組織海洋環境的調查、監測、監視、評價和科學研究。

②會同有關部門擬定全國海洋功能區劃。

③建立海洋環境保護區域合作組織，負責實施重點海域區域性海洋環境保護規劃，海洋環境污染的防治和海洋生態保護工作。

④按照國家環境監測、監視規范和標準，管理全國海洋環境的調查、監測、監視，制定具體的實施辦法，會同有關部門組織海洋環境監測、監視網絡，定期評價海洋環境質量，發布海洋巡航監視通報。

⑤負責管理海洋綜合信息系統。

⑥接受海洋污染事故或者其他突發性事件報告，進行調查處理。

⑦制訂全國海洋石油勘探開發重大海上溢油應急計劃。

⑧在海上實行聯合執法，在巡航監視中必要時有權采取有效措施防止污染事態的擴大。對管轄區內排污者進行現場檢查。

⑨對海岸工程建設項目的環境影響報告書提出審核意見。對海洋工程建設項目環境影響報告書依法予以核準。

⑩批準管轄海域內傾倒廢棄物申請。編制海洋傾倒廢棄物評價程序和標準，劃定海洋傾倒區，對符合傾倒條件者發放許可證。

?對可能發生海難事故的船舶有權強制采取避免或者減少損害措施。

?對造成或者可能造成海洋污染損害者依法實施行政處罰。

?代表國家對造成國家重大海洋損失者提出賠償要求。

?承擔國務院交辦的其他事項。

（4）港務監督行政主管部門

對我國內河船舶、拆船污染港區水域和港區的機動船舶噪聲污染防治實施監督管理。

（5）國家海事行政主管部門

①對所轄港區水域內非軍事船舶和港區水域外非漁業、非軍事船舶污染海洋環境防治實施監督管理，并負責污染事故的調查處理；

②對在我國管轄海域航行、停泊和作業造成污染事故的外國籍船舶登輪檢查處理。

（6）漁政漁港監督管理機構

①對內河漁業船舶排污、拆船作業污染內河漁業港區水域的污染防治實施監督管理；

②對在我國海域漁港水域內非軍事船舶和漁港水域外漁業船舶污染海洋環境實施監督管理，并負責調查處理內河的漁業污染事故；

③參與船舶造成海洋污染事故的調查處理。

（7）軍隊環境保護部門

對部隊在演練、武器試驗、軍事科研、軍事生產和運輸、部隊生活對環境的污染防治實施監督管理。

（8）各級公安機關

對環境噪聲、放射性污染、機動車污染、破壞野生動物和破壞水土保持等環境污染防治與自然資源保護實施監督管理。

（9）各級交通部門的航政機關

對陸地水體船舶的大氣污染、水污染和環境噪聲污染防治實施監督管理。

（10）鐵道行政主管部門

對鐵路機車環境污染防治實施監督管理。

（11）民航管理部門

對經營通用航空業務的企業和民用機場環境噪聲污染防治實施監督管理。

（12）土地資源行政主管部門

對國土規劃、土地使用、耕地與草地等土地的保護實施監督管理。

（13）礦產資源行政主管部門

對礦產開發、礦區復墾等礦產資源保護實施監督管理。

（14）林業行政主管部門

對森林資源、陸生野生動物、野生植物資源保護和防沙治沙工作實施監督管理。

（15）農業行政主管部門

對耕地、農田保護區、草原、野生植物保護和農藥的安全使用實施監督管理。

（16）水利行政主管部門

對水資源的開發、利用和保護以及水土保持工作實施監督管理。

（17）漁業行政主管部門

對漁業資源（包括陸地水體漁業資源、海洋漁業資源）、水生野生動物資源保護實施監督管理。

四、環境保護法的適用范圍

環境保護法的適用范圍，又稱環境保護法的效力范圍，是指環境保護法在哪些地方和在什么時間對哪些人有效的問題。

1．環境保護法在空間的適用范圍

環境保護法在空間的適用范圍，是指環境保護法在哪些地方、區域有效力，也稱對地域的適用范圍或者對地域的效力范圍。

（1）全國性環境保護法律、法規，在全國范圍內有效。

（2）地方性環境保護法規、規章的效力及于該地區。

（3）我國某些環境保護法律具有“域外效力”， 如《海洋環境保護法》和《刑法》。

（4）我國締結或者參加的國際條約效力優于國內法，但我國聲明保留的除外。

（5）國內跨區域環境保護法的適用，原則上應以環境保護違法行為發生地的法律給予行政處罰。對于環境污染賠償糾紛案件，屬于跨省界的“上游省份排污對下游省份造成污染事故的，上游省級人民政府應當承擔賠付補償責任，并依法追究相關單位和人員的責任”。

2．環境保護法對人的適用范圍

環境保護法對人的適用范圍，是指環境保護法對哪些人發生效力，包括對哪些單位和公民個人發生效力。

（1）對我國公民的效力

①我國環境保護法一律都適用于我國公民和單位。

②對于在我國領域外的中國公民和單位，原則上仍受我國環境保護法的保護，同時也有遵守我國環境保護法的義務。

（2）對外國人的效力

①外國人在我國境內必須遵守中國法律。

②根據國際慣例和條約，外國代表和依國際條約享有外交特權和豁免權的人，我國法律一般對其不具約束力，但如果嚴重污染或者破壞環境必須依法追究其刑事責任時，可通過外交途徑解決。

③關于外國人在我國領域外實施危害環境的犯罪行為，若依照《刑法》規定應處以3年以上有期徒刑的，可以對其適用環境保護法。但是，按照犯罪地的法律規定該行為不屬于犯罪因而不應受刑罰的除外。

3．環境保護法在時間上的適用范圍

環境保護法在時間上的適用范圍，又稱在時間上的效力范圍，是指環境保護法在什么時間生效和何時終止其效力，以及環境保護法在其頒布之前對污染或者破壞環境者是否有效力的問題。

（1）環境保護法生效時間的三種形式

①立即生效。即自公布之日起生效。

②公布之日起一定期限后生效。這是環境保護法律、法規較普遍的生效形式。

③頒布試行之后經過一定時間修改才正式生效。

（2）環境保護法失效時間的三種形式

①經修訂的法律明文規定在該法施行之日起相應的原法同時廢止。

②規定與新法相抵觸的原法律規范失效。

③隨著新法的施行原有同類法律自行失效。

（3）環境保護法的溯及力問題

環境保護法的溯及力問題，是指環境保護法對其生效以前的行為和事件是否有效力的問題。如果有效力，稱有溯及力，如果沒有效力，則稱無溯及力。我國環境保護法一般也是沒有溯及力的。

五、環境保護法體系

1．法律體系的概念

（1）法律體系的定義

一個國家的法律體系，是指由本國現行的全部法律規范按照調整的不同社會關系組合而成的不同部門法所形成的有機聯系的統一整體。

（2）部門法的定義

部門法，又稱法律部門，是指調整同一類社會關系的法律規范的有機綜合體。法律部門是由同一類法律規范所組成的，是構成法律體系的“細胞”。

（3）劃分部門法的標準

①所調整的不同社會關系。

②調整方法。所謂調整方法，是指調整社會關系時用以影響社會關系的手段。

（4）環境保護法是一個獨立的法律部門

環境保護法之所以能成為一個獨立的法律部門，主要是由于它調整的社會關系的特殊性決定的。環境保護法所調整的社會關系（也稱調整對象），是調整因保護和改善生活環境和生態環境，合理開發利用自然資源，防治污染和其他公害所產生的社會關系。

2．我國環境保護法體系

（1）環境保護法體系的定義

我國環境保護法體系，是指由調整因保護和改善生活環境與生態環境，合理開發利用自然資源，防治環境污染和其他公害而產生的社會關系的法律規范所形成的有機統一體。

（2）當今我國的環境保護法體系

①《憲法》中有關環境保護的法律規范。

②綜合性環境保護基本法。這一層次的環境保護法律的特點是原則性和綜合型。

③環境保護單行法律、法規。這一層次的法律規范，從其內容看，包括自然資源保護和環境污染防治兩類單行法律、法規和規章。

④環境保護糾紛解決程序的法律、法規、規章。

⑤環境保護標準中的環境保護規范。

⑥地方性環境保護法規、規章。

⑦其他部門法中的環境保護規范。

⑧我國參加和批準的國際法中的環境保護規范。

（3）環境保護法體系與環境保護法學體系的關系

①聯系：前者為后者提供了研究、發展和完善的基礎；后者為前者的立法、執法、司法和守法，以及自身的完善提供理論指導。

②區別：

a．從其存在的形態看,環境保護法體系屬于上層建筑中的制度部分；環境保護法學體系則屬于上層建筑中的意識形態部分。

b．從其內容看,環境保護法體系是現行的和即將頒布的環境保護法律、法規和規章的總稱；環境保護法學體系則是該門學科的研究范圍和分科。

c．從結構看,環境保護法體系注重法律文件、法律規范的層次、地位和效力等級，環境保護法學體系則比較注重學科體系（即環境保護法學體系中的子體系）的邏輯性，前后章、節的關聯性和分工。

d．從效力看,組成環境保護法體系的法律文件或者法律規范（除正在制定并即將頒布的法律草案之外），都是具有法律的國家強制力的，未經法定程序，任何單位或者個人不得修改、廢止或者自行設置新的法律規范；環境保護法學的研究范圍和分科則具有主觀任意性成分。