第5章　社會(huì)保障管理

一、名詞解釋

1．社會(huì)保障管理（social security management）

答：社會(huì)保障管理是指社會(huì)保障職能機(jī)構(gòu)貫徹落實(shí)國家的社會(huì)保障法律和政策，依法建立城市社會(huì)保障體系，籌集和運(yùn)行保障資金、調(diào)節(jié)保障分配、維持保障秩序等一系列管理活動(dòng)。社會(huì)保障管理的目標(biāo)：①貫徹國家的法律和政策，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障法制化；②堅(jiān)持公平與效益相統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)保障的社會(huì)化；③堅(jiān)持資金籌集與保值相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)保障資金運(yùn)行的良性化；④規(guī)范管理行為，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障事務(wù)管理的有序化。

2．管理體制（management system）

答：管理體制是指管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和組成方式，即采用怎樣的組織形式以及如何將這些組織形式結(jié)合成為一個(gè)合理的有機(jī)系統(tǒng)，并以怎樣的手段、方法來實(shí)現(xiàn)管理的任務(wù)和目的。具體地說，管理的體制是規(guī)定中央、地方、部門、企業(yè)在各自方面的管理范圍、權(quán)限職責(zé)、利益及其相互關(guān)系的準(zhǔn)則，它的核心是管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置。各管理機(jī)構(gòu)職權(quán)的分配以及各機(jī)構(gòu)間的相互協(xié)調(diào)，它的強(qiáng)弱直接影響到管理的效率和效能，在中央、地方、部門、企業(yè)整個(gè)管理中起著決定性作用。

3．法制管理（management of legal system）

答：社會(huì)保障法制管理是指政府制定社會(huì)保障的政策法規(guī)和運(yùn)用政策法規(guī)實(shí)行管理和監(jiān)督的過程，是社會(huì)保障管理的第一個(gè)環(huán)節(jié)。這些法律、法規(guī)和政策對社會(huì)保障的實(shí)施范圍與對象、享受保障的基本條件、資金來源、待遇支付標(biāo)準(zhǔn)與方式，對國家、單位、個(gè)人的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)等方面做出規(guī)定，規(guī)范社會(huì)保障活動(dòng)，保證社會(huì)保障事業(yè)的順利開展。社會(huì)保障的法律、法規(guī)和政策屬于行政立法和制定政策的工作過程。其中，基本法律是由國家直接頒布的；具體法規(guī)和政策由政府主管部門頒布。

二、復(fù)習(xí)思考題

1．社會(huì)保障管理的主要內(nèi)容有哪些？

答：（1）社會(huì)保障政策法規(guī)管理

社會(huì)保障政策法規(guī)管理是指政府制定社會(huì)保障的政策法規(guī)和運(yùn)用政策法規(guī)實(shí)行管理和監(jiān)督的過程，是社會(huì)保障管理的第一個(gè)環(huán)節(jié)。這些法律、法規(guī)和政策對社會(huì)保障的實(shí)施范圍與對象、享受保障的基本條件、資金來源、待遇支付標(biāo)準(zhǔn)與方式，對國家、單位、個(gè)人的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)等方面做出規(guī)定，規(guī)范社會(huì)保障活動(dòng)，保證社會(huì)保障事業(yè)的順利開展。

社會(huì)保障政策法規(guī)管理的具體內(nèi)容包括：社會(huì)保障基本法律是由國家直接頒布的；具體法規(guī)和政策由政府主管部門頒布。在立法過程中，一般的做法是由國家或中央政府統(tǒng)一立法，但是由于一個(gè)國家內(nèi)各地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，國家或中央政府的立法行為逐漸集中于一些基本法律、法規(guī)的制定，具體法規(guī)和政策細(xì)則、辦法則更多的由地方政權(quán)或政府行政機(jī)構(gòu)來制定。

（2）社會(huì)保障資金管理

社會(huì)保障資金管理的內(nèi)容包括：

①籌集社會(huì)保障資金。一般為國家、單位、個(gè)人按一定比例繳納，私人和社會(huì)團(tuán)體捐助。

②支付社會(huì)保障待遇，即對享受者支付各類社會(huì)保險(xiǎn)金、各種救濟(jì)金、困難補(bǔ)助金等。

③管理、運(yùn)用社會(huì)保障資金，即妥善地保管社會(huì)保障基金，安全可靠地運(yùn)用這筆資金，使其保值并增值。

④建立社會(huì)保障預(yù)算——國家用來反映各項(xiàng)社會(huì)保障資金，包括政府一般性稅收收入安排的各項(xiàng)社會(huì)保障資金和養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、女工生育保險(xiǎn)及住房等各項(xiàng)基金收支活動(dòng)的計(jì)劃。

（3）社會(huì)保障對象管理

管理社會(huì)保障對象的工作也就是對社會(huì)保障的享受對象進(jìn)行一系列日常性的服務(wù)。在職的社會(huì)保障對象，一般由所在單位提供一系列日常服務(wù)，對他們的管理多由各單位進(jìn)行。但對于已經(jīng)離開或者未曾參加工作的社會(huì)保障對象，則需要進(jìn)行社會(huì)化的管理。

（4）社會(huì)保障機(jī)構(gòu)管理

社會(huì)保障的機(jī)構(gòu)管理包括建立、完善和改進(jìn)社會(huì)保障的工作機(jī)構(gòu)，確定工作機(jī)構(gòu)的體制、職責(zé)、權(quán)限、分工，實(shí)行對機(jī)構(gòu)工作的監(jiān)督、評價(jià)等。在實(shí)行社會(huì)保障的各個(gè)國家，社會(huì)保障系統(tǒng)一般是由中央和地方機(jī)構(gòu)組成的。

現(xiàn)代社會(huì)保障管理的四個(gè)方面：社會(huì)保障政策法規(guī)管理、社會(huì)保障基金管理、社會(huì)保障對象管理、社會(huì)保障機(jī)構(gòu)管理，是緊密相連、不可分割的。國家和政府部門履行立法和制定政策的職能，開展行政執(zhí)法工作，并對業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督；社會(huì)保障資金管理是社會(huì)保障管理工作的關(guān)鍵部位和重點(diǎn)所在；社會(huì)保障對象管理是社會(huì)保障管理不可分割的服務(wù)系統(tǒng)；社會(huì)保障機(jī)構(gòu)管理是社會(huì)保障管理的實(shí)體運(yùn)行和組織保證。這幾個(gè)方面有機(jī)結(jié)合，形成完備的社會(huì)保障管理體系。

2．發(fā)達(dá)國家政府間社會(huì)保障管理責(zé)權(quán)劃分的基本經(jīng)驗(yàn)有哪些？

答：發(fā)達(dá)國家政府間社會(huì)保障的事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分實(shí)踐表明，各國都充分調(diào)動(dòng)了中央政府與地方政府的積極性和主動(dòng)性，這種按社會(huì)保障不同項(xiàng)目分別劃分責(zé)權(quán)的管理體制有許多優(yōu)點(diǎn)，是社會(huì)保障管理改革和發(fā)展的趨勢，值得借鑒。

（1）充分發(fā)揮集中優(yōu)勢，中央政府負(fù)責(zé)實(shí)施基本養(yǎng)老保險(xiǎn)

①隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，人員在各地之間的流動(dòng)日趨頻繁，如果讓地方政府自行決定收入再分配，容易導(dǎo)致社會(huì)保障縱向公平的分配政策失效。所以，在收入再分配政策上，中央政府統(tǒng)一決策才是最適宜的。養(yǎng)老保險(xiǎn)中的養(yǎng)老金待遇給付相對來說有一定的客觀標(biāo)準(zhǔn)可循，該標(biāo)準(zhǔn)以嚴(yán)格規(guī)定，特別是對準(zhǔn)予領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡嚴(yán)格規(guī)定為基礎(chǔ)，為中央政府進(jìn)行集中管理創(chuàng)造了條件。

②再分配效應(yīng)還受制于養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資模式，基金積累式的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃對收入再分配的影響通常不及現(xiàn)收現(xiàn)付式。基金積累式的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃必將累積規(guī)模龐大的資金，對資本市場發(fā)展和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定都有重要影響，中央政府必然會(huì)因此而以其他方式管理調(diào)控此項(xiàng)基金。

（2）集中和分散相結(jié)合，積極推進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)

①一方面由于就業(yè)形式多樣化導(dǎo)致失業(yè)狀態(tài)的認(rèn)定十分復(fù)雜，另一方面各國逐步傾向于實(shí)施積極的就業(yè)政策，把促進(jìn)就業(yè)的積極措施融合在失業(yè)保險(xiǎn)制度里，加大了失業(yè)保險(xiǎn)管理的實(shí)際困難。信息不完全既挑戰(zhàn)各級政府的行政管理能力，也給地方政府發(fā)揮積極作用留下了空間。因此，中央和地方政府都要肩負(fù)起促進(jìn)就業(yè)的重要責(zé)任。

②醫(yī)療保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和互濟(jì)的水平取決于所覆蓋的人群規(guī)模，全國統(tǒng)一的保險(xiǎn)計(jì)劃通常擁有有效的風(fēng)險(xiǎn)分散和互濟(jì)作用。然而，實(shí)施醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃所涉及的復(fù)雜性和信息不完全性、不對稱性，既限制了集中的潛在功能發(fā)揮，又導(dǎo)致單憑集中難以保障廣大群眾醫(yī)療衛(wèi)生需求的滿足及社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。因此，許多國家醫(yī)療籌資的主要部分被下放到地方政府，以期促進(jìn)其責(zé)任性，及積極參與和適應(yīng)地方需要、優(yōu)先目標(biāo)的靈活性。

（3）充分發(fā)揮分散優(yōu)勢，確保群眾的公共衛(wèi)生需求和社會(huì)救助供給

①社會(huì)救助和公共衛(wèi)生的受益范圍僅限于某個(gè)特定地方，屬于較為典型的地方性公共產(chǎn)品。地方性公共產(chǎn)品是指受益范圍局限于某一特定區(qū)域的公共產(chǎn)品，從理論上講，地方性公共產(chǎn)品既可以由地方政府提供，又可以由中央政府提供，但分散決策的效率高于集中。因此，社會(huì)救助和公共衛(wèi)生由地方政府提供較為有效。

②社會(huì)救助主要由財(cái)政籌資完成。地方政府在安排財(cái)政支出時(shí)在各項(xiàng)目之間難免有優(yōu)先次序考慮，而即便與醫(yī)療、教育等其他社會(huì)事業(yè)相比，社會(huì)救助通常也不被優(yōu)先安排。從國家確保每個(gè)公民的基本人權(quán)——生存權(quán)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的角度來看，中央政府應(yīng)在社會(huì)救助籌資上發(fā)揮兜底作用。多數(shù)公共衛(wèi)生項(xiàng)目具有很強(qiáng)的地域性，與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展休戚相關(guān)。

（4）完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共產(chǎn)品供給均等化

政府間轉(zhuǎn)移支付制度的有效實(shí)施，不僅有利于解決由于“收入集權(quán)、支出分權(quán)”而引起的事權(quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一的矛盾，而且也有利于實(shí)現(xiàn)各地公共產(chǎn)品供給的均等化。

①就中央政府提供全國性公共產(chǎn)品來說，全國居民都可以無差別地享受，地區(qū)間公共產(chǎn)品均等化自然是其應(yīng)有之意。

②就中央政府對于地方性公共產(chǎn)品或跨地區(qū)的地方性公共產(chǎn)品的供給給予一定的資金支持來說，其主要目的也是為了讓財(cái)政能力有限的地方的居民也可以無差別或盡可能大體一致地享受應(yīng)該由地方政府提供的公共產(chǎn)品。

因此，從公共財(cái)政的角度來看，中央政府集中財(cái)政收入的絕大部分的關(guān)鍵作用在于實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共產(chǎn)品供給均等化，完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度則有利于這種作用的實(shí)現(xiàn)。

3．當(dāng)前我國社會(huì)保障管理的主要問題是什么？

答：按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、小康社會(huì)的要求來看，我國在社會(huì)保障管理方面仍存在比較明顯的問題。

（1）社會(huì)保障管理仍缺乏有效的法律管理和監(jiān)督機(jī)制

現(xiàn)代政府管理方式需要從政策管理轉(zhuǎn)變到法制管理。我國長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的歷史形成了政府管理行為大多依靠政策，管理行為的臨時(shí)性、非規(guī)范性以及不公平性特征比較突出。以政策管理為主的機(jī)制也導(dǎo)致政府行為缺乏強(qiáng)制性和長期的可持續(xù)性。當(dāng)前，我國正處于體制轉(zhuǎn)軌過程中，社會(huì)保障管理的法制化程度雖不斷提高，但有關(guān)事項(xiàng)主要還是由一系列國家行政法規(guī)來規(guī)定，和多數(shù)發(fā)達(dá)國家相比，其立法層次不夠高。立法層次不夠高也包含法律監(jiān)督的不足，而沒有法律監(jiān)督的機(jī)制，依法管理也就難以落到實(shí)處。

（2）社會(huì)保障統(tǒng)籌層次偏低，集中管理優(yōu)勢未能充分發(fā)揮

目前，全國已有12個(gè)省份實(shí)現(xiàn)或基本實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌。但總的來看，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌范圍仍主要限于市縣一級，層次明顯偏低。失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的統(tǒng)籌范圍主要也限于市縣一級，和發(fā)達(dá)國家相比，統(tǒng)籌層次也不高。偏低的統(tǒng)籌層次不利于發(fā)揮集中管理的優(yōu)勢，當(dāng)前社會(huì)保障管理上存在的種種問題或多或少都與此有關(guān)。

（3）社會(huì)保障資金管理規(guī)范化程度不夠，資金運(yùn)作缺乏長期預(yù)備機(jī)制

由于我國社會(huì)保障體制的變革，特別是資金管理體制從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制轉(zhuǎn)變，給資金管理帶來了大量的新問題。特別是如何使未來的準(zhǔn)備基金保值增值，如何化解資金的管理風(fēng)險(xiǎn)等，仍然是懸而未決的問題。管理制度不健全，法制化不到位，監(jiān)督不利等，在實(shí)踐中已經(jīng)產(chǎn)生了例如挪用社保資金等腐敗或違法犯罪的嚴(yán)重問題。

資金運(yùn)作的預(yù)備性功能不足，未來可預(yù)見到的資金缺口問題嚴(yán)重，資金的預(yù)警系統(tǒng)沒有建立起來，都給新制度的運(yùn)行帶來了直接的威脅。

4．當(dāng)前我國應(yīng)該主要從哪些方面完善社會(huì)保障管理體制？

答：我國在社會(huì)保障管理方面仍存在社會(huì)保障管理仍缺乏有效的法律管理和監(jiān)督機(jī)制、社會(huì)保障統(tǒng)籌層次偏低，集中管理優(yōu)勢未能充分發(fā)揮、社會(huì)保障資金管理規(guī)范化程度不夠，資金運(yùn)作缺乏長期預(yù)備機(jī)制、社區(qū)服務(wù)體系有待發(fā)展等問題。

我國在未來一段時(shí)期內(nèi)的總體發(fā)展目標(biāo)是全面建設(shè)小康社會(huì)。建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定和國家的長治久安，是完善我國社會(huì)保障管理體制的根本指導(dǎo)思想。根據(jù)這個(gè)指導(dǎo)思想，針對現(xiàn)行管理體制的弊端，應(yīng)注重從以下四個(gè)方面發(fā)展和完善社會(huì)保障管理體制：

（1）政策管理與法制管理相結(jié)合，以法制管理為主

社會(huì)保障是以解決特定的社會(huì)問題為宗旨的，管理對象具有社會(huì)的廣泛性和全民性，管理過程極為復(fù)雜，涉及國計(jì)民生的普遍性和根本性問題，因此，提高立法層次，實(shí)現(xiàn)法制化管理是社會(huì)保障的內(nèi)在要求。在制定新的法律內(nèi)容之前，或者出現(xiàn)新的情況時(shí)，政策管理往往能發(fā)揮重要的作用。隨著新問題被社會(huì)普遍認(rèn)識和新的法律手段的成熟，政策管理必將過渡到法制管理階段。

（2）集中管理與分散管理相結(jié)合，確保國民的基本社會(huì)保障權(quán)利

①我國在調(diào)整各級政府社會(huì)保障管理責(zé)權(quán)時(shí)，應(yīng)側(cè)重于逐步提高統(tǒng)籌層次，使集中的優(yōu)勢得以充分發(fā)揮。具體來說，可以遵循如下進(jìn)程：進(jìn)一步加強(qiáng)省級基金預(yù)算管理，明確省、市、縣各級人民政府的責(zé)任，建立健全省級基金調(diào)劑力度；在完善市級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，盡快提高統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌，并為最終實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌創(chuàng)造條件。

②讓地方政府充分負(fù)起責(zé)任，發(fā)揮分散的優(yōu)勢，特別是在對信息要求較高的社會(huì)救助和公共衛(wèi)生領(lǐng)域。從發(fā)展趨勢看，基層社區(qū)服務(wù)在提供服務(wù)和加強(qiáng)社會(huì)保障管理方面將發(fā)揮越來越重要的作用，而公共衛(wèi)生、社會(huì)救助和社會(huì)福利與社區(qū)服務(wù)又有著天然的聯(lián)系，因此，今后我國應(yīng)重視發(fā)揮社區(qū)服務(wù)的積極作用。

③我國應(yīng)在完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度和明確各級政府社會(huì)保障事權(quán)財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)上，通過有效的轉(zhuǎn)移支付逐步實(shí)現(xiàn)各地居民相對公平地享有社會(huì)保障權(quán)利。

（3）建立健全社會(huì)保障預(yù)算，加強(qiáng)社會(huì)保障資金管理

社會(huì)保障預(yù)算是政府介入社會(huì)保障活動(dòng)，加強(qiáng)社會(huì)保障資金管理的重要手段和工具。綜合考慮各方面條件，我國在建立、發(fā)展社會(huì)保障預(yù)算制度時(shí)應(yīng)遵循以下幾項(xiàng)原則：

①社會(huì)保障基金收支與一般性稅收收入安排的社會(huì)保障支出分別編制預(yù)算，不合并編制預(yù)算。

②社會(huì)保障基金收入專戶存儲，專款專用。社會(huì)保障基金是為了化解社會(huì)成員可能遭遇的各種經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)而設(shè)立的，因此要求略有結(jié)余。

③一般性稅收收入安排的社會(huì)保障支出必須穩(wěn)步增加。考慮到我國社會(huì)保障發(fā)展水平較低的現(xiàn)實(shí)，今后我國財(cái)政用于社會(huì)保障的一般性稅收收入應(yīng)該逐步增加，這一點(diǎn)在相應(yīng)的社會(huì)保障預(yù)算中也應(yīng)該有所體現(xiàn)。

④強(qiáng)化社會(huì)保障基金監(jiān)管。建立社會(huì)保障預(yù)算的根本目的在于加強(qiáng)社會(huì)保障收支及基金結(jié)余投資運(yùn)營的管理。

a．需要加強(qiáng)立法，使得社會(huì)保障基金監(jiān)管有法可依；

b．需要建全與社會(huì)保障預(yù)算要求相適應(yīng)的財(cái)務(wù)管理辦法；

c．相關(guān)審計(jì)部門也應(yīng)適當(dāng)調(diào)整審計(jì)的范圍和內(nèi)容，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督；

d．積極創(chuàng)造條件，盡快向人大報(bào)告基金預(yù)算，自覺接受人大監(jiān)督。

（4）加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)，努力為社會(huì)保障對象提供便捷、高效、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)

①科學(xué)劃分社區(qū)與社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)

a．以社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和基層政府為管理主體，主要負(fù)責(zé)諸如社會(huì)保障基金的運(yùn)營、參保人員的信息以及享受相關(guān)待遇資格的審批等方面的管理；

b．社區(qū)主要承擔(dān)服務(wù)功能，切實(shí)為居民提供多樣化、多層次、多方面、個(gè)性化的社會(huì)保障服務(wù)。

②提高社區(qū)服務(wù)水平，應(yīng)注意的問題

a．充分發(fā)揮行政機(jī)制、互助機(jī)制、志愿機(jī)制、市場機(jī)制的作用，不斷完善覆蓋城鄉(xiāng)社區(qū)居民的社區(qū)服務(wù)體系；

b．依托社區(qū)服務(wù)中心和社區(qū)服務(wù)站，積極推進(jìn)以就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助等為主要內(nèi)容的社會(huì)保障服務(wù)覆蓋到社區(qū)；

c．規(guī)范、整合社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的功能作用，提倡“開放式辦公、一站式服務(wù)”，合理設(shè)置服務(wù)窗口，優(yōu)化工作流程，規(guī)范服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；

d．注意培養(yǎng)專門從事包括社會(huì)保障等在內(nèi)的社會(huì)事務(wù)的社會(huì)工作者隊(duì)伍，并積極推進(jìn)政府購買服務(wù)、社會(huì)化運(yùn)作等方式，對社區(qū)組織開展的社會(huì)保障服務(wù)給予多方面的扶持。