第3章　席卷全球的社會保障制度改革

一、名詞解釋

1．社會保障制度改革（social security system reform）

答：社會保障制度改革是指當社會保障制度不能適應經濟社會的發展時，就需要對其進行一定的改進和革新。各國對社會保障制度的改革存在兩種不同的思路:①較為平緩的漸進式改革；②較為徹底的結構性改革。漸進式改革又稱社會保障的參數改革，即在保持原有制度結構，內容基本不變的情況下，對一些關鍵影響因素，如給付條件、繳費水平、給付水平等指標進行調整，提高社會保障制度的財務可持續性。徹底的結構性改革不再局限于調整若干影響因素，而是從社會保障制度的保障理念、財務安排、給付方式、管理運營方式等影響重大的領域進行改革，從而徹底消除現有制度存在的弊端。

2．養老保險制度改革（pension insurance system reform）

答：養老保險制度改革是指當養老保險制度不能適應經濟社會的發展時，就需要對其進行一定的改進和革新。近年來，發達國家養老保險制度改革的過程中，多層次（支柱）的養老保障制度成為主流，職業年金、個人儲蓄型養老保險在養老金體系中的作用逐漸增強；越來越多的私營機構也參與到養老金運營管理中，居民在養老金管理中的決策權增加；同時，政府也加強了對養老金運營的監督，以確保資金運營的安全性；養老金的可攜帶性提高。有些發展中國家根據自己的國情，對養老保險制度進行了大膽的改革。

3．醫療保險制度改革（medical insurance system reform）

答：醫療保險制度改革是指當醫療保障制度不能適應經濟社會的發展時，就需要對其進行一定的改進和革新。醫療市場是信息不對稱最為嚴重的市場之一，因而更易產生逆向選擇和道德風險行為。近年來，隨著醫療科技水平的提高，醫療費用也隨之不斷攀升，以至于連發達國家也不堪高昂醫療費用的重負。日益膨脹的醫療費用，使發達國家開始重新審視其醫療保險政策。發達國家醫療保障更加注重醫療的公平性，通過引入競爭和加強成本控制提高醫療保障的可及性。我國醫療保險進行了重大改革，多層次、廣覆蓋、可持續的社會保險已經初見雛形。

二、復習思考題

1．發達國家在社會保障方面遇到了哪些問題？它們是如何解決的？

答：20世紀70年代開始，不少發達國家社會保障制度弊端重生，出現了一系列的問題，受到越來越多的批評，因此這些國家不得不對社會保障制度進行改革。

（1）發達國家社會保障制度存在的問題

①社會保障支出膨脹

造成社會保障支出膨脹的因素主要有以下幾個方面：

a．人口年齡結構的變化，出生率的下降，人口預期壽命的延長，產生了人口老化的問題；

b．經濟發展緩慢，失業人數增加，失業者不僅無法對社會保障基金有所貢獻，還要花費大量的社會保障基金；

c．過高的福利待遇造成的浪費和對社會保障制度的依賴；

d．過高的管理成本。

②社會保障影響經濟效率

在發達國家，普遍認為過高水平的社會保障削弱了企業的市場競爭力，但國際勞工組織認為有些國家如德國，其社會保障費用水平很高，但競爭力也很強。

③社會保障管理效率低

在發達國家，隨著生活水平的提高和現代科學技術的發展，人們對社會服務的要求也越來越高，這就對社會保障管理提出了更高的要求。由于原有社會保障管理機構臃腫，效率低下，服務欠佳，改革管理體制的呼聲越來越高，出現私營管理的趨勢。

④社會保障制度未能隨社會保障對象的變化進行調整

20世紀70年代以來，勞動力市場的變化，使社會保障的對象發生了很大變化，而社會保障制度并沒有做出相應的變革，還是主要以產業工人作為其保障對象。

（2）發達國家社會保障制度改革的措施

從20世紀70年代以來，發達國家不斷對社會保障制度進行改革。這不再僅僅是技術性改革，還包括對基本結構和政策上做出調整。包括：

①改革繳費和給付制度，增收節支

a．養老保險增收的措施

第一，提高雇主和雇員的繳費率；

第二，取消原有的社會保障繳費的收入最高限額。

b．養老保險方面的節支措施

第一，提高領取養老金的年齡；

第二，改革養老金計發辦法，降低支付水平；

第三，改革養老金調整方法。

c．失業保險方面的節支措施

第一，限制領取失業保險的期限；

第二，延長領取失業保險的等待期。

②改革制度結構和管理

a．養老保險的制度變革

發達國家變革的趨勢是，除加強私營部門在養老保險領域的作用之外，繳納確定制在逐步發展。

第一，從政府負擔養老保險轉向個人儲蓄式的個人賬戶，而個人賬戶多由私營機構經營。

第二，養老保險從待遇確定制向繳納確定制轉變。

b．醫療保險制度的改革

第一，將競爭引入醫療領域。辦法是由公立醫院提供免費服務，由私立醫院提供有償服務，其費用來自患者自愿參加的醫療保險公司或非營利性的健康保險機構。

第二，注重對住院醫療費用的改革。因為住院醫療費用占全部醫療費用比重過大，所以，往往需要通過合理使用昂貴醫療設備、嚴格報銷制度、替代住院的治療方法等措施降低住院醫療費用。

第三，改革藥品付費制度，節省醫療保險開支。

第四，擴大健康保險的覆蓋范圍。

c．應付就業模式變革對社會保障制度的挑戰

面對非全時就業和各種靈活就業模式的興起，傳統的社會保障體制也必須作出相應的改革，發達國家的做法是把各種靈活就業者包括到社會保障體系中。

d．促進再就業以減輕社會保障的負擔

許多發達國家將失業保險的工作重點從失業救濟轉向就業援助，轉向以再就業為龍頭的新思路。在促進再就業的方法上，它們將培訓作為主要措施，政府出臺一些措施，鼓勵企業雇用失業者。例如，提供政府補助，降低企業為新雇用的失業人員所繳納的社會保險費用等。

③適應地區經濟一體化的社會保障改革措施

在世界經濟一體化的同時，地區經濟一體化的步法也在加快，歐盟是地區經濟一體化的典型代表，歐盟國家勞動力的自由流動與各國社會保障制度的不同成為主要矛盾。為了保障勞動力不因為流動而使社會保障利益受到損害或受到不公平待遇，歐盟制定了共同遵守的規則，通過了一些共同遵守的準則來協調各國已有的社會保障制度，并由各國自由決定其社會保障制度、保障標準和享受條件，歐盟只是通過這些準則來糾正和防止那些可能損害勞動力流動的政策和制度。

2．經濟轉型國家在社會保障方面進行了哪些改革？

答：20世紀90年代初，隨著社會主義陣營的瓦解，蘇聯和東歐國家的經濟體制開始由計劃經濟向市場經濟轉軌。這些國家習慣上被稱為經濟轉型國家。由于經濟體制發生了根本性的變化，這些國家的社會保障制度也隨之進行了改革。

90年代后，隨著這些國家政治、經濟形勢的變化，經濟轉型國家在借鑒發達國家對社會保障制度的實踐經驗，并吸收有關國際組織的建議的基礎上，按照市場經濟的要求，對本國的社會保障制度進行了根本性的變革。

（1）建立市場經濟下的社會保障體系

在經濟體制轉型過程中，這些國家大多經歷了長達數年的經濟衰退，失業率上升，生活水平下降，原來的以國家保障為核心的較高水平社會保障制度難以為繼。

由于養老保險制度和醫療保險居于社會保障的核心位置，而且原來計劃經濟體制下由國家提供的養老保障制度不復存在，此外，長期嚴重的失業對經濟轉型國家提出建立失業保險的要求。因此，20世紀90年代后，經濟轉型國家的社會保障制度以養老保險、醫療保險和失業保險為核心進行了重建和完善。

（2）改革社會保險制度

在借鑒發達國家社會保障制度實踐經驗的基礎上，經濟轉型國家對社會保險體系進行了改革，建立了多層次的社會保險體系，包括由政府提供的用以保障最低生活水平的社會救助、強制性繳費的社會保險以及自愿購買的商業保險。經濟轉型國家的社會保險體系調整最大的是在養老保險領域。

（3）改進社會保障制度的繳費及給付標準

經濟轉型國家改革后的經濟衰退和大范圍的失業進一步加重了原社會保障制度的財務壓力，因而在新的改革中，各國均不同程度地提高了社會保險繳費率。

（4）提高社會保險基金的運營與監管水平

仿效發達國家，經濟轉型國家也將社會保險基金投入金融市場，并采取措施提高其運營和監管水平。

（5）創建積極的失業保險制度

經濟轉型期間，轉型國家面對嚴峻的失業局面，采取積極的就業促進措施，幫助失業者實現再就業。與此同時完善失業保障制度，減輕大范圍失業對社會保障體系的壓力。

（6）發展農村社會保障制度

部分經濟轉型國家的經濟體系中，仍保留有較為龐大的農業部門，在經濟體制改革之前，原有的社會保障制度覆蓋農村居民，農民享有與城市居民一樣的社會保障，但隨著改革的推進，這項福利已成為歷史。經濟轉型以來，在農業生產不景氣的情況下，農民也不可能像城市居民那樣按月繳納保險費，農民的保障出現了問題。

總之，經濟轉型國家社會保障制度的改革存在很大的困難，也更為復雜。

3．發展中國家的社會保障制度進行了哪些變革？

答：20世紀90年代以來，發展中國家的社會保障制度得到了很大發展，特別是新興工業化國家，社會保障的覆蓋面在擴大，社會保障的項目在完善，社會保障待遇水平在提高。

發展中國家從80年代初開始進行經濟結構的調整。發展中國家的社會保障改革措施主要有：

（1）擴大社會保障的覆蓋范圍

擴大社會保障覆蓋范圍的變革主要出現在一些非洲國家。在發展中國家，非正規部門的就業者人數很多，將他們納入社會保障體系中，是發展中國家面臨的大問題。

（2）養老保險制度的改革

20世紀80年代以后，發展中國家的養老保險制度實行的現收現付制遭遇到越來越多的問題，紛紛改革，其中以智利的改革最具代表性。

1981年，智利實行養老保險制度改革，將現收現付改為個人賬戶?！靶氯诵罗k法，老人老辦法”。智利成立了12個基金管理機構供參保者選擇，管理機構之間展開競爭。政府通過發行“認可債券”的方式解決制度轉型的成本問題。智利政府在1986年批準養老基金可投資于金融市場，1994年批準養老基金可投資于國外。

（3）強調個人責任

個人責任的回歸、市場機制的適度引入等將成為新的趨勢，但政府的主導責任不會從根本上發生改變。

4．我國計劃經濟體制下社會保障制度的主要問題及改革的主要措施是什么？

答：（1）我國計劃經濟體制下我國社會保障制度存在的若干問題

①社會保障覆蓋面狹窄，制度條塊分割情況嚴重

在計劃經濟體制下，我國的社會保障制度以針對城市勞動者實施的社會保障為主。在農村，社會保障制度僅限于合作醫療和“五?！惫B，養老保障仍以家庭養老為主，沒有正式的社會養老保障制度。因而，社會保障的覆蓋面過于狹窄。

城市中非全民所有制單位的勞動者所能享受到的社會保障待遇極其有限，待遇水平也遠低于當地的全民所有制單位。這使得人們更愿意擠入全民所有制單位就業，到計劃經濟后期，全民所有制單位產生了大量冗員。

②給付水平差別過大與平均主義并存

在計劃經濟體制下，勞動者的保障待遇與就業狀況密切相關，而與勞動貢獻關聯度不大。國家政策對不同所有制性質的單位的社會保險待遇作了不同的規定，在同一單位，每個人的社會保障待遇大體相同。這樣，計劃經濟體制下的社會保障在不同所有制之間造成很大差別的同時，在同一所有制內部形成了平均主義。

③總體經濟發展低水平下的局部高福利

我國經濟發展水平很低，實行的卻是相對于當時經濟發展水平而言待遇過高的社會保障。這就加重了社會保障的負擔，使這一制度只能維持在一小部分勞動者之中；同時，它又易使社會保障體系內的勞動者喪失進取心，成為滋生懶惰的溫床。

④社會化程度低

我國計劃經濟體制下，社會保障已然退化為由企業自行負擔支出的“企業保障”。這一退化發生在“文化大革命”時期，是我國計劃經濟體制下社會保障制度的獨有特點。本該社會化的保障退化成企業化保障，為我國后來的經濟體制改革形帶來了很多難題，造成了嚴重的后果。

（2）我國社會保障制度的主要措施

①改革養老保險制度，建立多層次的養老保險新模式

a．進一步擴大養老保險覆蓋面；

b．實現新型農村養老保險制度全覆蓋，開展并擴大城鎮居民養老保險試點，推進城鄉養老保障制度有效銜接；

c．推動機關事業單位養老保險制度改革；

d．發展企業年金和職業年金。

②改革醫療保險制度，建立新的醫療保險體系

a．進一步擴大城鎮企業職工醫療保險制度的覆蓋面，著眼于醫療保險覆蓋全民，完善現有參保政策；

b．穩步提高醫療保險待遇，逐步均衡各類人群保障待遇；

c．不斷健全對醫療服務機構的監管機制；

d．提高醫療保險基金共濟能力，提升醫療保險基金使用效率；

e．解決醫療保障關系轉移接續和異地就醫問題；

f．探索城鄉統籌醫保制度管理和委托管理服務；

g．協調好醫療保障體系與公共衛生、藥品生產和流通以及醫療服務領域的關系，促進醫藥衛生服務體制的健康發展。

③完善就業保障制度

a．擴大失業保險的覆蓋面，把非公有制經濟中就業的勞動者、靈活就業的勞動者和農民工納入失業保險范圍；

b．探討改革失業保險金的給付待遇，在提高失業保險金給付水平的同時縮短發放失業保險金的時間，對不同類型的參保企業實行差別費率；

c．加強失業保險對再就業的保障功能，將失業保險、職業介紹和就業培訓相聯系，增加公共就業服務，關注長期失業、青年人失業和特殊群體就業的問題。

④建立和完善城鄉最低生活保障制度

在城鎮中建立最低生活保障制度，并在基本實現“應保盡保”之后，于2007年開始建立了農村最低生活保障制度。目前最低生活保障制度改革的舉措包括：

a．不斷提高城鄉低保標準制定和調整的科學化、精細化、規范化水平；

b．使城鄉低保標準與失業保險、最低工資、扶貧開發等政策標準合理銜接；

c．堅持動態性原則，建立和完善城鄉低保標準與物價上漲掛鉤的聯動機制。

⑤提高社會保險基金的管理運營與監督水平

a．基本養老保險基金逐步實現全國統籌，其他社會保險基金逐步實現省級統籌；

b．將基金由分散管理整合為由獨立的社會保險基金管理機構集中管理，減少基金運營中存在的風險；

c．創新社會保險基金管理體制，實現社會保險基金的管辦分離；

d．明確政府及其社會保險基金管理機構的管理者和監督者角色，將社會保險基金的投資運營以信托形式交由政府許可的專業機構進行；

e．放寬社會保險基金的投資限制，提高社會保險基金的收益率。

⑥建立和完善居民住房保障制度

a．加大對住房保障的財政投入，將更多的資金用于城鎮低收入居民的保障房建設，采取政府新建、收購、改建及社會捐贈等方式多渠道籌集房源；

b．擴大住房保障范圍，將原來的城市最低收人住房困難家庭擴大到中低收入住房困難家庭；

c．提高土地出讓凈收益和公積金凈收益用于保障房建設的比例；

d．通過落實用地政策、規范住房供應管理等措施加大對居民住房的保障力度。

⑦推動和加快社會保障的法制化建設

依法治國是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。經濟體制改革以來，社會保障領域也相繼出臺了一系列法律法規，推動了社會保障制度的發展和完善。2011年7月1日，《社會保險法》正式施行，使我國的社會保障制度走向全面法制化建設的軌道。