第三節(jié)　政府和社會資本合作（PPP）的發(fā)展概況

一、國外政府和社會資本合作（PPP）的發(fā)展概況

政府和社會資本合作（PPP）起源于英國。在18世紀(jì)和19世紀(jì)，英國有大商人聯(lián)合設(shè)立了類似信托的公司，他們向私人借錢維修公路并設(shè)卡收費(fèi)，以此作為還款來源——這是PPP模式最早的雛形。現(xiàn)代意義上的PPP模式正式出現(xiàn)于20世紀(jì)90年代初。

據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)，PPP模式主要應(yīng)用于能源、電力、交通以及水務(wù)等行業(yè)，以BOO、BOT、BROT等方式為主。從地域上看，英國、澳大利亞等國的PPP模式使用量較大，并且運(yùn)用較為成熟，而發(fā)展中國家對于PPP模式的使用較少，但近年出現(xiàn)了快速增長。

據(jù)公共事務(wù)融資（Pubeic Works Financing，PWF）的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1985—2011年全球基礎(chǔ)設(shè)施PPP名義價值為7751億美元。歐洲處于領(lǐng)先地位，約占全球PPP名義價值的45.6%；亞洲、澳大利亞占24.2%，美國、加拿大分別占8.8%、5.8%，墨西哥、拉丁美洲、加勒比地區(qū)占11.4%，非洲和中東地區(qū)占4.1%。

PPP作為傳統(tǒng)模式的一種補(bǔ)充，僅在能夠更好地實(shí)現(xiàn)物有所值的情況下才會使用，因而它在公共投資中只占一小部分。從表1—2可以看出，即便是對PPP運(yùn)用較為成熟的英國、澳大利亞等國，PPP投資占公共投資的比例也不超過15%。澳大利亞約有50%的基礎(chǔ)設(shè)施由私營部門交付，但只有10%~15%是通過PPP提供。

表1—2　各國PPP投資占公共投資的比例

資料來源：聯(lián)合資信。

英國是最早采用PPP模式的國家，也是至今對PPP模式運(yùn)用較為成熟的國家之一。PPP模式在英國的發(fā)展大致可分PFI階段和PF2階段。英國運(yùn)用PPP模式的行業(yè)范圍廣，整體運(yùn)營期限較長。運(yùn)用PPP模式的行業(yè)以教育、醫(yī)療、交通、廢棄物處理為主；2012年3月底，英國的717個存量PFI項(xiàng)目中包括監(jiān)獄、警察局、法院等。PPP項(xiàng)目的運(yùn)營期限主要集中在20~30年之間，占比為81.45%，有的項(xiàng)目長達(dá)50年。

加拿大是國際公認(rèn)的對PPP模式運(yùn)用最好的國家之一。加拿大各級政府對PPP模式的重視程度很高且支持力度很大。加拿大對于PPP項(xiàng)目推進(jìn)有力，PPP項(xiàng)目的運(yùn)作規(guī)范，各級采購部門經(jīng)驗(yàn)豐富，服務(wù)效率和交易成本優(yōu)勢顯著。加拿大的PPP立法整體較為完善，而且組建了專門的PPP管理機(jī)構(gòu)，設(shè)立了“加拿大P3基金”，支持和推動PPP模式的發(fā)展。根據(jù)加拿大發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1991—2013年加拿大啟動PPP項(xiàng)目206個，項(xiàng)目總價值超過630億美元，涵蓋全國10個省，涉及交通、醫(yī)療、司法、教育、文化、住房、環(huán)境和國防等行業(yè)。2003—2012年加拿大共有121個PPP項(xiàng)目完成了融資方案。

二、我國政府和社會資本合作（PPP）的發(fā)展概況

政府和社會資本合作的核心理念——公私合作，在中國早有記載。1906年開始修建的新寧鐵路，從籌備、設(shè)計(jì)、修建、經(jīng)營到管理都是由新寧鐵路公司完成的，其主要收入來源于客運(yùn)，同時得到了清政府的官方批準(zhǔn)與支持，被賜予尚方寶劍來宣示官與民、公與私之間的“合作”關(guān)系。在改革開放以后，隨著外資的進(jìn)入，現(xiàn)代意義上的PPP模式也隨之進(jìn)入中國。結(jié)合中國PPP模式的發(fā)展情況，可大致將中國PPP模式的發(fā)展分為五個階段，即探索階段、試點(diǎn)階段、推廣階段、調(diào)整階段和普及階段，見表1—3。

表1—3　我國PPP模式發(fā)展階段概況表

（一）探索階段

改革開放后，很多境外投資進(jìn)入我國，其中有一部分資金嘗試性地進(jìn)入了基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域并將外國的投資方式引入中國。以深圳沙角B電廠項(xiàng)目為起點(diǎn)，1984—1992年是我國PPP模式發(fā)展的探索階段。

在此期間，PPP模式以外資參與的BOT模式為主。這一階段的社會資本以外國資本為主，主要的PPP項(xiàng)目有深圳沙角B電廠項(xiàng)目、廣州北環(huán)高速公路項(xiàng)目、廣深高速公路項(xiàng)目。其中，1984年香港合和電力（中國）有限公司和深圳特區(qū)電力開發(fā)公司以BOT模式建立的深圳沙角B電廠成為中國第一個實(shí)際意義上的BOT項(xiàng)目。

在這一階段，PPP模式尚未引起中央政府的關(guān)注與重視，主要靠民間“自下而上”地“摸著石頭過河”。國內(nèi)沒有與BOT模式直接相關(guān)的法規(guī)，也沒有規(guī)范的審批程序，通常采取“一事一議”的方式，由投資人發(fā)起，經(jīng)與地方政府談判協(xié)商，地方政府向中央政府主要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)并獲得首肯后執(zhí)行。

（二）試點(diǎn)階段

1993—2002年是我國PPP模式發(fā)展的試點(diǎn)階段，政府開始注意到PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施市場化投融資改革中的作用，并在小范圍內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及分稅制的實(shí)施，中央政府著手研究BOT模式的可行性并進(jìn)行試點(diǎn)。1995年，原國家計(jì)委選擇廣西來賓B電廠、成都市自來水六廠、廣東電白高速公路、武漢軍山長江大橋和長沙望城電廠五個BOT項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)。在國家試點(diǎn)的帶動下，各地政府也陸續(xù)推出了一些PPP項(xiàng)目，如上海黃浦江大橋、北京第十水廠等項(xiàng)目。

本階段的社會資本仍以外國資本為主，國內(nèi)民間資本也開始嘗試性地進(jìn)入PPP領(lǐng)域。其中，1995年開工的泉州刺桐大橋是第一個以內(nèi)地民營資本投資為主的基礎(chǔ)設(shè)施BOT項(xiàng)目。

在此期間，政府出臺了一些相應(yīng)的規(guī)定。1995年1月，對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部發(fā)布了《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知》，對以BOT投資方式吸引外資做出了相關(guān)指導(dǎo)和規(guī)范。1995年8月，國家計(jì)委、電力部、交通部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》，為試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施提供了法律依據(jù)。

在整個試點(diǎn)階段，PPP模式的作用逐漸被政府發(fā)現(xiàn)、認(rèn)識和接受。我國在PPP模式方面積累了一些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為下一步的大規(guī)模推廣奠定了理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。

（三）推廣階段

2003—2007年是PPP模式發(fā)展的第三個階段——推廣階段。

市場經(jīng)濟(jì)制度的完善和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是PPP模式得以推廣的主要原因。2003年，《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確提出“放寬市場準(zhǔn)入，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域”。同時，由于我國經(jīng)濟(jì)高速增長，對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求急速增加，為填補(bǔ)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的巨額基礎(chǔ)設(shè)施投資缺口，各地方政府紛紛開始調(diào)動當(dāng)?shù)孛耖g資本的積極性。PPP模式作為民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的重要途徑，開始被政府大力推廣。

在這一階段，政府出臺了相應(yīng)的法律法規(guī)及政策，用以鼓勵和規(guī)范PPP項(xiàng)目的開展。主要的法規(guī)文件有：①2002年底，原建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，此文開放了市政公用行業(yè)市場，鼓勵社會資金和外國資本采取獨(dú)資、合資、合作等多種形式參與市政公用設(shè)施的建設(shè)。②2004年，原建設(shè)部出臺了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，引入了更加規(guī)范的競爭性招投標(biāo)機(jī)制，為這一階段規(guī)范化地開展PPP項(xiàng)目奠定了法律基礎(chǔ)。③2005年，國務(wù)院出臺《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》，允許非公有資本進(jìn)入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

隨著政策的不斷放開，越來越多的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采用了PPP模式。PPP項(xiàng)目所涉及的行業(yè)廣泛，有污水處理、自來水廠建設(shè)與運(yùn)營、新城區(qū)開發(fā)、開發(fā)區(qū)建設(shè)、燃?xì)狻⒔煌ǖ刃袠I(yè)。典型的PPP項(xiàng)目有合肥王小郢污水TOT項(xiàng)目、蘭州自來水股權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目、北京地鐵4號線項(xiàng)目、北京亦莊燃?xì)釨OT項(xiàng)目等。在2008年奧運(yùn)會籌辦過程中，約半數(shù)的奧運(yùn)場館是以特許經(jīng)營的方式建設(shè)的。用目前對PPP模式的概念來看，當(dāng)時的PPP項(xiàng)目很多，但第一個官方聲稱的PPP項(xiàng)目是北京地鐵4號線項(xiàng)目。

在此期間，PPP模式的市場經(jīng)濟(jì)特征非常明顯。第一，外資企業(yè)、民營企業(yè)、國有企業(yè)共同競爭，主要參與者為民營企業(yè)。第二，項(xiàng)目競標(biāo)過程公開透明，競爭激烈。第三，溢價頻出，效率提高，經(jīng)濟(jì)效益凸顯。第四，傳統(tǒng)企業(yè)受到前所未有的壓力，主動尋求改革。由于PPP項(xiàng)目的數(shù)量增加很快，有些地區(qū)思想不夠開放、項(xiàng)目運(yùn)作方法不夠科學(xué)，也出現(xiàn)了一些失敗案例。

總的來說，在推廣階段，PPP模式得到了較快發(fā)展，而且經(jīng)濟(jì)效益明顯。同時，我國對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)行業(yè)的改革是較為成功的，不僅引進(jìn)了大量社會資本進(jìn)行投資，還規(guī)范了社會資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的方式。

（四）調(diào)整階段

2008—2012年是我國PPP模式發(fā)展的調(diào)整階段，PPP出現(xiàn)了大幅的向下調(diào)整。

“中國模式”的思潮和中央使用積極的財(cái)政政策刺激經(jīng)濟(jì)增長是PPP出現(xiàn)大幅下調(diào)的主要原因。2008年的金融危機(jī)使我國經(jīng)濟(jì)增速下滑。與此同時，關(guān)于“中國模式”的思潮以及四萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，改變了我國PPP模式發(fā)展的生態(tài)環(huán)境。“中國模式”認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)自改革開放以來保持了30多年的持續(xù)快速增長，強(qiáng)政府和高投資是成功的關(guān)鍵，并希望進(jìn)一步擴(kuò)大政府對經(jīng)濟(jì)的影響力。政府在應(yīng)對金融危機(jī)時推出了四萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，其中2.8萬億元由地方政府進(jìn)行配套實(shí)施。

四萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃由政府主導(dǎo)，主要由政府融資平臺公司參與項(xiàng)目。鑒于地方政府無法以市場主體的身份參與投資，各級地方政府成立了許多城市投資建設(shè)公司、城建開發(fā)公司等作為融資平臺，并大規(guī)模地開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。自2009年以來，城市基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品和服務(wù)的投融資職能主要由各地的融資平臺公司承擔(dān)，項(xiàng)目的運(yùn)作方式以BT模式為主。

在此期間，私人資本和外資難以參加競爭。盡管沒有政策禁止私人資本和外資的進(jìn)入，但由于國企在強(qiáng)大政府資源的支持下，擠占了民營經(jīng)濟(jì)的生存空間，使私人資本和外資無法參與競爭，社會上出現(xiàn)了“玻璃門”、“彈簧門”和“國進(jìn)民退”等說法。許多存續(xù)的PPP項(xiàng)目被迫提前終止，或者轉(zhuǎn)由國有企業(yè)承接。在新開工的項(xiàng)目中，國有企業(yè)也取代了民營企業(yè)，成為PPP項(xiàng)目中的社會資本一方。雖然2010年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)［2010］13號），鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，但各方反應(yīng)一般，PPP市場也沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變。

總的來說，在這一階段，我國的PPP向下調(diào)整，其發(fā)展受阻。與此同時，也暴露出民營企業(yè)在參與PPP項(xiàng)目時存在的問題，如合謀串標(biāo)、貪污腐敗、工程質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等現(xiàn)象。該階段出現(xiàn)的弊端和問題為下一階段PPP模式的發(fā)展提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（五）普及階段

自2013年以來，全國掀起了PPP熱潮，從中央到地方都在推廣PPP，從政府到社會資本都在積極參與PPP。迄今為止，該發(fā)展還沒有結(jié)束，我們暫將這一階段稱為普及階段。

這一次推廣PPP模式，有其深刻的社會背景。

（1）特殊的經(jīng)濟(jì)時期。四萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃留下了許多后遺癥，如地方政府債務(wù)膨脹、產(chǎn)能過剩加重、貨幣存量過高等。隨著中國步入中等收入國家行列，經(jīng)濟(jì)增長已出現(xiàn)放緩勢頭。在增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的新形勢下，中國政府一方面要控制地方政府債務(wù)、消化前期刺激政策的不良影響，另一方面又要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，應(yīng)對增長速度下降帶來的就業(yè)、民生等問題，光靠政府自身的力量已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

（2）嚴(yán)重的地方政府債務(wù)問題。自2009年以來，地方政府大規(guī)模地利用融資平臺公司推動地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，導(dǎo)致地方政府的債務(wù)規(guī)模快速增長。依據(jù)審計(jì)署全國政府性債務(wù)審計(jì)公告，截至2013年6月底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206988.65億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29256.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66504.56億元。嚴(yán)重的地方政府債務(wù)帶來了許多負(fù)面影響，已成為影響我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、社會穩(wěn)定和政治安全的重要因素。近幾年，國家出臺了大量政策，用于規(guī)范地方政府債務(wù)，剝離政府融資平臺的融資功能。目前，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的資金來源主要為政府投資、政府債券融資和PPP，其中PPP成為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資金的主要來源。

（3）投融資體制改革的深化。長期以來，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均由國有企業(yè)或地方政府主導(dǎo)，因而財(cái)政支出和政府預(yù)算外支出是主要的資金來源。投資體制改革要求“建立市場引導(dǎo)投資、企業(yè)自主決策、銀行獨(dú)立審貸、融資方式多樣、中介服務(wù)規(guī)范、宏觀調(diào)控有效的新型投資體制”，也就是厘清市場與政府的關(guān)系、規(guī)范地方政府的投融資行為。實(shí)現(xiàn)市場配置資源并達(dá)到財(cái)稅改革目標(biāo)的關(guān)鍵是真正實(shí)現(xiàn)“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險”的原則，促進(jìn)投融資主體多元化。隨著投融資體制改革的深化，政府將不斷退出基礎(chǔ)設(shè)施投資主體的地位，社會資本將成為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的主要投資人。基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)具有很強(qiáng)的公益性質(zhì)，政府不可能完全退出，而PPP模式作為政府與社會資本投資基礎(chǔ)設(shè)施的載體，必將在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮其獨(dú)特的優(yōu)勢及作用。

（4）現(xiàn)實(shí)需求。新型城鎮(zhèn)化、“一帶一路”等國家重點(diǎn)戰(zhàn)略項(xiàng)目的推進(jìn)對基礎(chǔ)設(shè)施的需求龐大，隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、國家重點(diǎn)戰(zhàn)略項(xiàng)目的推進(jìn)，對基礎(chǔ)設(shè)施的需求將更大。中國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺口大，如交通阻塞日趨嚴(yán)重、供水不足、排水設(shè)施落后、城市能源供應(yīng)長期不足、交通運(yùn)輸能力嚴(yán)重不足等，而基礎(chǔ)設(shè)施不足將制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高城鎮(zhèn)化水平，我們必須加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

在這一階段，對于PPP模式，政府首先行動。2013年11月，中共十八屆三中全會決定允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資和運(yùn)營。2014年5月，財(cái)政部政府和社會資本合作（PPP）工作領(lǐng)導(dǎo)小組正式設(shè)立，主要承擔(dān)PPP工作的政策研究、咨詢培訓(xùn)、信息統(tǒng)計(jì)和國際交流等職責(zé)。

自2013年以來，我國出臺了數(shù)十部法規(guī)政策文件，鼓勵、推廣和支持PPP模式的發(fā)展，而國家相關(guān)部門出臺了相應(yīng)配套的政策文件，各地方政府也不斷出臺相關(guān)的政策文件，以積極推廣和開展PPP工作。目前，我國正在加緊制定《政府和社會資本合作法》，加快推進(jìn)我國PPP模式的發(fā)展，提高PPP模式的法律地位。

2013年至今，我國PPP模式的發(fā)展如火如荼，具體發(fā)展情況如下：

（1）2014年5月18日，我國發(fā)改委在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域推出了首批80個鼓勵社會資本參與建設(shè)、運(yùn)營的示范項(xiàng)目，這80個項(xiàng)目涵蓋鐵路、公路、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施，新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施，清潔能源工程，油氣管網(wǎng)及儲氣設(shè)施等方面。

（2）2014年11月30日，財(cái)政部確定天津新能源汽車公共充電設(shè)施網(wǎng)絡(luò)等30個PPP示范項(xiàng)目，其中新建項(xiàng)目8個，地方融資平臺公司存量項(xiàng)目22個。

（3）2015年5月25日，國家發(fā)改委網(wǎng)站公布地方PPP項(xiàng)目庫（未包含天津、河南、湖北、上海、山西、湖南6省市），共計(jì)1043個，總投資金額1.97萬億元；項(xiàng)目范圍涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個領(lǐng)域。

（4）2015年9月29日，財(cái)政部公布第二批PPP示范項(xiàng)目名單，共計(jì)206個，總投資金額6588.64億元。

（5）2015年12月16日，國家發(fā)改委公布第二批推介的PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目總數(shù)為1488個，預(yù)計(jì)總投資金額達(dá)2.26萬億元。

截至2016年2月29日，全國各地共有7110個PPP項(xiàng)目納入PPP綜合信息平臺，項(xiàng)目總投資約8.3萬億元，涵蓋能源、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、市政工程、片區(qū)開發(fā)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育、社會保障、政府基礎(chǔ)設(shè)施和其他19個行業(yè)。財(cái)政部發(fā)布的兩批示范項(xiàng)目中，已進(jìn)入執(zhí)行階段的財(cái)政部示范項(xiàng)目66個，約占財(cái)政部示范項(xiàng)目總數(shù)的30%；處于采購階段的財(cái)政部示范項(xiàng)目38個，約占財(cái)政部示范項(xiàng)目總數(shù)的16%。

在此期間，參與PPP的社會資本類型多樣，各類社會資本都在積極探尋參與PPP之路。在這一階段，參與PPP的社會資本不僅有國有企業(yè)、外資企業(yè)，還吸引了大量的民營資本。銀行、保險企業(yè)、信托機(jī)構(gòu)、資管機(jī)構(gòu)等金融機(jī)構(gòu)，有建設(shè)資質(zhì)和行業(yè)運(yùn)營資質(zhì)的建設(shè)、運(yùn)營企業(yè)，具有資金實(shí)力和融資實(shí)力的企業(yè)等都在不斷地參與PPP，探索各自參與PPP之路。