第二節(jié)　政府和社會資本合作（PPP）的特征與功能

一、政府和社會資本合作（PPP）的特征

PPP主要有三個特征：伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險分擔(dān)。其中，伙伴關(guān)系是政府和社會資本合作的核心特征，利益共享和風(fēng)險分擔(dān)是伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)。基于利益共享和風(fēng)險分擔(dān)，政府和社會資本才能建立伙伴關(guān)系，達(dá)成合作，共同提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。

（一）伙伴關(guān)系

（1）伙伴關(guān)系是契約關(guān)系。政府和社會資本在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成合作，并以PPP項目合同為基礎(chǔ)，明確各方的權(quán)利與義務(wù)，形成一種契約關(guān)系、合同關(guān)系，既體現(xiàn)相互支持、理解、尊重、平等協(xié)商的契約精神，又體現(xiàn)共同參與整個項目過程或者在組織或管理框架下共事的組織安排。

（2）伙伴關(guān)系是長期合作關(guān)系。政府和社會資本合作與一般的商業(yè)合作不同，大多數(shù)PPP項目的建設(shè)運營周期長，一般為10~30年，甚至更長。在項目運作期間，政府和社會資本間的協(xié)商、談判、調(diào)整等必然體現(xiàn)為長期關(guān)系，這就決定了項目各方建立的伙伴關(guān)系貫穿項目的全過程、全周期。

（3）伙伴關(guān)系是合法的政商關(guān)系。在PPP中，政府既是合作者，也承擔(dān)著監(jiān)督者、管理者的角色。政府通過公開、公平、公正的方式選擇合適的社會資本作為合作伙伴。在PPP模式推廣中，政府承擔(dān)著發(fā)展戰(zhàn)略制定、社會管理、市場監(jiān)管、績效考核等職責(zé)；在具體項目中，政府部門負(fù)責(zé)PPP項目的識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交等活動。總的來說，政府和社會資本建立合作關(guān)系，在財政預(yù)算和現(xiàn)有稅收政策及條件下以提供低成本、高質(zhì)量的公共產(chǎn)品為目標(biāo)。這種政商關(guān)系合法有效，而且不損害國家和社會公眾利益。

（二）利益共享

（1）利益共享是社會效益的共享。幾乎所有的PPP項目都具有社會公共性質(zhì)，PPP項目并不追求投資收益、經(jīng)濟利潤的最大化，而是通過這一模式，在實現(xiàn)社會資本獲得合理經(jīng)濟利益的同時，增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的質(zhì)量，使公眾可以享受政府和社會資本合作的社會效益，最終達(dá)到政府、社會資本、社會公眾共贏。

（2）利益共享也是政府和社會資本之間的經(jīng)濟利益共享。根據(jù)項目的性質(zhì)，政府可以給予社會資本投資者相應(yīng)的補償（如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保）以及沿線土地的優(yōu)先開發(fā)權(quán)等；根據(jù)項目的盈利情況，政府通過購買服務(wù)、必要的可行性缺口補助或參與盈利分紅等方式，讓參與的社會資本取得相對合理、穩(wěn)定的投資回報。在合作中，政府也能相應(yīng)減少財政支出。

（三）風(fēng)險分擔(dān)

除利益共享之外，風(fēng)險分擔(dān)是伙伴關(guān)系的另一個基礎(chǔ)。伙伴關(guān)系不僅意味著利益共享，也意味著風(fēng)險分擔(dān)。在與市場經(jīng)濟規(guī)則兼容的PPP中，利益與風(fēng)險呈現(xiàn)對應(yīng)性——如果沒有風(fēng)險分擔(dān)，也不可能形成這種伙伴關(guān)系。風(fēng)險分擔(dān)也是區(qū)別于公共部門與民營部門其他交易的明顯標(biāo)志。

風(fēng)險分擔(dān)是在政府和社會資本之間合理分配風(fēng)險，將政府和社會資本合作項目的整體風(fēng)險最小化，風(fēng)險分擔(dān)也是政府和社會資本合作成敗的重要因素。在PPP中，應(yīng)綜合政府和社會資本雙方對風(fēng)險的控制力、化解風(fēng)險能力等，按照“風(fēng)險由最適宜的一方來承擔(dān)”的原則，考慮雙方風(fēng)險的最優(yōu)應(yīng)對、最佳分擔(dān)，合理分配項目風(fēng)險，將整體風(fēng)險最小化。

二、政府和社會資本合作（PPP）的功能

PPP模式以其獨有的功能，使政府和社會資本達(dá)成合意，構(gòu)建伙伴關(guān)系，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，完成公共項目的供應(yīng)、運營、管理。總的來說，PPP的功能主要體現(xiàn)在以下五個方面：

（1）有助于提高服務(wù)質(zhì)量。在PPP模式下，社會資本得以更廣泛地參與設(shè)計、建造、融資、運營、維護等各個階段，使其技術(shù)、經(jīng)驗和創(chuàng)造性得到了充分發(fā)揮，而政府部門從不擅長的領(lǐng)域退出，把重心放在行政協(xié)調(diào)、政策支持、質(zhì)量和安全監(jiān)督上，從而改進公共服務(wù)質(zhì)量。此外，PPP模式在引入社會資本的同時也引入了市場約束：投資人關(guān)心投資回報和項目效益，將要求信息披露；股東關(guān)心自己的收益，將規(guī)范管理；項目公司關(guān)注市場需求，將改進服務(wù)質(zhì)量。

（2）能夠優(yōu)化風(fēng)險分擔(dān)、降低成本。PPP模式的核心是將特定風(fēng)險分配給最善于管理這種風(fēng)險的一方。通過對風(fēng)險的優(yōu)化分擔(dān)，將適合社會資本管理的風(fēng)險轉(zhuǎn)移出去，此舉有利于降低成本、提高公共產(chǎn)品的供應(yīng)效率。第一，通過將建造、運營和維護風(fēng)險轉(zhuǎn)移給社會資本，使得傳統(tǒng)模式下頻頻出現(xiàn)的工期延長、成本超支問題大大減少。第二，由于超過預(yù)算的成本是由社會資本承擔(dān)的，為了確保項目的盈利性，社會資本會積極采取各種措施管理風(fēng)險，并通過創(chuàng)新來節(jié)約成本。第三，由于運營、維護也由社會資本承擔(dān)，因而社會資本會重視項目建設(shè)質(zhì)量。第四，在典型的PPP結(jié)構(gòu)中，項目資金有相當(dāng)一部分來自優(yōu)先債務(wù)，它們的持有人通常是一些大型機構(gòu)，為了保障其權(quán)益，往往會對項目進行盡職調(diào)查，并幫助改進項目方案，以控制風(fēng)險和成本。

（3）有助于促進經(jīng)濟增長，促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，支持城鎮(zhèn)化建設(shè)。PPP將大量社會資本引導(dǎo)到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，從短期看，可以直接提高投資水平、拉動經(jīng)濟增長；從長期看，可以改善基礎(chǔ)設(shè)施狀況、提高生產(chǎn)率。引進社會資本可以拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制，有利于整合社會資源，盤活社會存量資本，激發(fā)民間投資活力，拓展企業(yè)發(fā)展空間，提升經(jīng)濟增長動力，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，支持城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（4）有助于緩解財政壓力，規(guī)范財政管理，深化財稅體制改革。基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模大，通過PPP模式引入社會資本，政府可以在較長的時間內(nèi)分?jǐn)偨ㄔO(shè)成本，無須一次性支付巨額資金。這樣，通過成本與收益的代際匹配，可以緩解財政約束。多個項目可以同時進行，不存在互相擠占資金的問題，從而加快了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進度。此外，在PPP模式下，基建項目往往不列入政府報表，其融資、運營、維護費用不再是政府的直接費用，不會增加政府的長期債務(wù)。政府以往單一年度的預(yù)算收支管理將逐步轉(zhuǎn)向中長期財政規(guī)劃。這將提高財政資金的利用效率，有利于深化財稅體制改革，實現(xiàn)更高效合理的財政資金收支管理。

（5）有利于轉(zhuǎn)變政府職能，提升國家治理能力。長期以來，政府包攬經(jīng)濟，過多干預(yù)微觀經(jīng)濟領(lǐng)域，帶來了低效率、不計成本、GDP競賽、貪腐等負(fù)面效應(yīng)。目前，中央政府正在推進深化改革、簡政放權(quán)，減少政府對微觀經(jīng)濟的介入和干預(yù)。在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP，可以市場為手段，以合作為基礎(chǔ)，實現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)政府授權(quán)、社會資本投入的機制，發(fā)揮社會資本的能動性和創(chuàng)造性，政府回歸其管理、監(jiān)督職能，進而提升國家治理能力。