第二節　2017年中國保險業改革發展的重要事件

2017年對于中國保險業是不平靜的一年，這一年保險業經歷了很多“風暴”，付出了很多努力，也取得了積極的進展。對2017年中國保險業的發展進行梳理，大致可以總結出三個方面共七個重要事件：一是“強化保險監管”，包括出臺“1+4”系列文件、啟動“償二代”二期工程、實施銷售可回溯和首次公布服務評價結果；二是“保險服務民生保障”，包括助推脫貧攻堅、服務多層次養老保障體系；三是“深化保險市場改革開放”，包括啟動二期商車費改、進一步擴大市場開放。

一、強化保險監管

2017年，保險業刮起一股股監管風暴，最具代表性的就是出臺“1+4”系列文件；除此之外，啟動“償二代”二期工程、實施銷售可回溯和首次公布服務評價結果等，也十分值得關注。

（一）出臺“1+4”系列文件

2017年4月20日至5月5日，短短半個月時間，中國保監會密集出臺了“1+4”系列文件。“1”是指《關于進一步加強保險監管維護保險業穩定健康發展的通知》，“4”是指四個落實文件，分別為《關于進一步加強保險業風險防控工作的通知》、《關于強化保險監管打擊違法違規行為整治市場亂象的通知》、《關于彌補監管短板構建嚴密有效保險監管體系的通知》、《關于保險業支持實體經濟發展的指導意見》。“1”反映保險監管工作的“強監管”總體思路，“4”分別針對“防風險、治亂象、補短板、服務實體經濟”進行具體部署。

2017年以來，銀行、證券、保險三個行業都在紛紛出臺各種強化監管的政策、規則。實際上，金融監管想要達到的重要目標在于將金融機構可能外溢的風險和成本“實現內化”。比如如果金融機構想冒險，承擔比較高的風險，那么監管就應當要求它持有更多的資本，更多資本要求對于金融機構來說就是更高的成本，就是風險的內化。所以，2008年金融危機以后，有很多學者研究如何將可能外溢的風險通過監管實現內化，讓金融機構承擔風險，以此抑制它們的冒險沖動。在保險領域，加強監管應當也是沿著這樣一個大的邏輯線條往前推進。

近幾年保險市場的種種風險、亂象、短板、脫實向虛，都要求強化監管，這個大方向是正確的。但同時，在實施過程中也應當考慮幾點現實約束：一是監管成本的約束。一方面監管能夠帶來收益；另一方面從全社會角度看，監管也是有成本的，這個成本既包括監管者的成本，也包括被監管者的成本。二是路徑依賴的約束。目前保險業不是從零開始，之前的行業發展、監管方式已經形成了一定的路徑依賴；監管要正視路徑依賴，注意節奏把控，尋找達到監管目的的最佳路徑。三是監管能力的約束。在經濟、社會、科技快速變化的環境之下，通過政府監管完全消除風險是不可能的；對于難以監管的風險，要通過信息披露、市場約束和社會監督等來共同應對。

（二）啟動“償二代”二期工程

2017年9月，中國保監會發布《償二代二期工程建設方案》，正式啟動“償二代”二期工程。“償二代”二期工程計劃用三年左右的時間，圍繞服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革三項任務，結合金融工作新要求、保險監管新問題、科技發展新趨勢，進一步改進和完善“償二代”監管體系。

“償二代”二期工程建設，要求堅持“四個導向”，即堅持風險導向、問題導向、開放導向和前瞻導向。同時，明確部署“三大任務”：一是完善監管規則，重點解決保險公司資本不實、關聯交易復雜、資產不實、多層嵌套導致底層資產不清、產品不透明、非理性舉牌、局部流動性風險突出、保障功能發揮不足等問題。二是健全運行機制，包括跟蹤云計算、大數據、人工智能、區塊鏈等金融科技的發展趨勢，開展監管科技的應用研究；逐步建立多維、立體、開放的償付能力風險分析監測體系；建立常態化、多元化的償付能力數據真實性檢查制度等。三是加強監管合作，包括在國內，與中國人民銀行、中國銀監會、中國證監會、國家外匯管理局等相關部門的金融監管合作；在國際上，與其他國家（地區）尤其是“一帶一路”沿線國家（地區）的償付能力監管合作，積極參與國際監管規則制定等。

2016年1月“償二代”正式實施，不到兩年時間，二期工程就開工建設，這一方面說明償付能力監管十分重要，另一方面也說明建立一套科學有效的償付能力監管體系難度巨大。“償二代”監管體系包括三大支柱，即定量監管、定性監管和市場約束；涉及三類風險，即量化風險、難以量化風險和難以監管風險；涉及保險公司資產負債表的三端，即資產端、負債端和資本端。因此，從某種意義上可以說“償二代”監管體系無所不包。同時，也正是因為“償二代”包羅萬象，欲使“償二代”建設“一勞永逸”幾乎是不可能的。比如，保險市場發展變化快，風險系數取值需要更新調整；資產端創新層出不窮，風險識別和評估必須更新；新型保險市場主體（如相互制保險組織、自保公司等）出現，需要納入監管范疇；原先未納入風險綜合評級的市場主體（如保險集團、養老險公司、保險資產管理公司等），需要納入評級范圍。此外，保險監管理念的更新變化，比如引導保險業回歸本源，也需要對“償二代”監管體系進行更新完善。從某種意義上說，償付能力監管體系建設是一項“永遠在路上”的工程，如果不涉及償付能力監管體系的框架結構調整，則可以稱為“償二代”二期、三期工程；如果有朝一日需要調整框架結構，那么就需要改稱“償三代”之類的了。

（三）實施銷售可回溯和首次公布服務評價結果

2017年11月1日，《保險銷售行為可回溯管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）開始實施；同月，中國保監會首次向社會公布保險公司服務評價結果。這兩項舉措，前者針對“銷售誤導”問題，后者針對包括“理賠難”在內的保險服務問題，目的都是加強保險消費者權益保護。

“保險銷售行為可回溯”要求保險公司、保險中介機構在銷售過程中對于關鍵環節通過雙錄（錄音錄像）等技術手段記錄和保存重要信息。銷售誤導是保險行業的一大頑疾，治理難度很大，當消費者與保險公司出現糾紛時，往往“公說公有理，婆說婆有理”，保險監管機構面對此類消費投訴，往往取證困難、無從判案，近年來由此引發的行政復議和行政訴訟案件成倍增長，消耗了大量監管資源，這一問題亟須解決。同時，現階段如果想將所有渠道、產品和人群都納入可回溯管理，不僅不現實，而且也不太必要。監管部門通過梳理消費投訴數據發現，“保險公司通過銀郵等兼業代理渠道銷售長期人身保險、通過其他渠道銷售投資連結保險和向60歲以上人群銷售長期人身保險時，發生銷售欺騙誤導的風險較高”，于是此次《暫行辦法》先將這些渠道、產品和人群納入可回溯管理范圍，應當說，這是一種務實合理的政策選擇。

2017年11月，中國保監會首次向社會公布保險公司服務評價結果，引起廣泛關注。此次服務評價，根據2015年發布的《保險公司服務評價管理辦法（試行）》，涵蓋2016年度保險公司服務的主要數據和信息。保險公司服務評價體系重點圍繞消費者反映強烈的突出問題，按財產保險和人身保險分別設定電話呼入人工接通率、理賠獲賠率、投訴率等8類定量指標，并在此基礎上對重要服務創新和重大負面事件分別進行加減分，評價結果由中國保監會“保險公司服務評價委員會”審議確定。根據評價結果，此次參評的59家人身險公司中，獲得A類評級的有11家，占比為18.64%；B類35家，占比為59.32%；C類12家，占比為20.34%；D類1家，占比為1.69%；參評的58家財產險公司中，獲得A類評級的有10家，占比為17.24%；B類38家，占比為65.52%；C類10家，占比為17.24%。

保險業是一種典型的“服務密集型”行業，對一家保險公司進行評價，光看經營指標遠遠不夠，還需要看它的服務，包括銷售、理賠、咨詢、投訴處理等環節的服務質量。服務評價在很大程度上可以反映消費者的滿意度，如果要真正落實“以人民為中心”的發展理念，服務評價無疑值得高度關注。下一步，應當深入研究保險公司服務質量的影響因素，以便更科學、更具針對性地通過相關政策引導保險公司提升服務質量，更好地保護保險消費者權益。

二、保險服務民生保障

2017年，保險業服務國家民生保障大局，較為突出地表現在兩個方面：一是助推脫貧攻堅，二是服務多層次養老保障體系。

（一）助推脫貧攻堅

自從2015年11月中央扶貧開發工作會議以來，保險業助推脫貧攻堅工作一直在持續推進。政策層面，2016年中國保監會和國務院扶貧辦聯合發布了《關于做好保險業助推脫貧攻堅工作的意見》；實踐層面，保險業探索了河北阜平“金融扶貧，保險先行”、寧夏“脫貧保”、河南蘭考“脫貧路上零風險”等典型模式；應當說，保險扶貧取得了積極進展。

2017年我們也十分關注保險扶貧，并對河北阜平縣的農業保險扶貧和云南大理州的健康保險扶貧進行了實地調研。在調研的基礎上，我們總結了幾點初步的觀察：第一，保險對于脫貧攻堅可以發揮重要且獨特的作用，但是對于保險扶貧的這些作用，在業內外遠未達成基本共識；第二，保險助推脫貧攻堅的實踐探索不乏成功案例，成功案例有它們的共性，但要把成功案例去做復制和推廣，仍存在很大的困難；第三，脫貧攻堅時期需要保險助推脫貧，后脫貧時代也需要保險助力守住脫貧成果，對于后脫貧時代的新需求，保險業大有可為，應當進行前瞻性的探索。總體來看，近年來保險扶貧工作取得了顯著的成績，但同時，與國家和人民的需要相比，仍然任重道遠。

2017年12月全國扶貧開發工作會議提出，脫貧攻堅工作由開發式扶貧為主向開發式扶貧與保障式扶貧并重轉變。可以預期，在這種轉變的背景下，今后保險在保障式扶貧和整個脫貧攻堅工作中將發揮更加重要的作用。

（二）服務多層次養老保障體系

2017年7月4日，國務院辦公廳發布《關于加快發展商業養老保險的若干意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》指出，發展商業養老保險，對于健全多層次養老保障體系，促進養老服務業多層次多樣化發展，應對人口老齡化趨勢和就業形態新變化，進一步保障和改善民生，促進社會和諧穩定等具有重要意義。《意見》提出商業養老保險成為“五個者”的發展目標，即商業養老保險成為個人和家庭商業養老保障計劃的主要承擔者、企業發起的商業養老保障計劃的重要提供者、社會養老保障市場化運作的積極參與者、養老服務業健康發展的有力促進者、金融安全和經濟增長的穩定支持者。

在人口老齡化急劇深化的背景下，建立健全“多層次”的養老保障體系是一種必然選擇。第一支柱基本養老保險，不僅因為潛在基金缺口問題而面臨可持續性的巨大挑戰，而且因為養老金待遇調整速度基本趕不上社會平均工資增長率，所以第一支柱養老金替代率長期下降的趨勢也難以逆轉，第一支柱養老金替代率目前約為40%，21世紀下半葉有可能降至20%左右。我們知道，根據國際經驗，養老金替代率至少應當達到70%，才能保持一個合意的養老生活水平，如果第一支柱僅能提供20%的替代率，那么意味著第二和第三支柱必須提供50%的替代率。在我國，第二支柱（企業年金和職業年金）覆蓋面十分有限，比如企業年金經過十余年的發展，目前覆蓋面仍然僅有6%—7%，而且未來擴面前景依然不容樂觀。與企業年金相比，商業養老保險的優勢在于，它不需要依托單位，可以由個人自主參與，更加適應靈活就業、彈性就業等新的就業形態，有利于擴大養老保障覆蓋面。

2018年4月，《意見》中提到的“個人稅收遞延型商業養老保險試點”終于開始落地實施。我們知道，自從2009年《國務院關于推進上海加快發展現代服務業和先進制造業建設國際金融中心和國際航運中心的意見》首次提出要適時開展個人稅收遞延型養老保險產品試點以來，稅延養老保險就一直是輿論關注的話題，對于這一來之不易的“十年磨一劍”的稅延養老保險，我們期待通過試點能夠真正激發個人和家庭的養老資源投入的積極性，與政府和單位一道，共同構筑多層次可持續的養老保險體系。

三、深化保險市場改革開放

2017年，保險市場深化改革和開放主要表現在兩個方面：一是啟動二期商車費改；二是決定進一步擴大保險市場對外開放。

（一）啟動二期商車費改

2017年6月，中國保監會發布《關于商業車險費率調整及管理等有關問題的通知》，啟動二期商車費改，此次費改的主要內容是將商業車險的“自主核保系數”和“自主渠道系數”分別由雙85%下調，大部分地區下調至單75%或雙75%。二期商車費改是2015年6月啟動的一期費改的延續，同屬于新一輪商車費改范疇。始于2015年的這一輪商車費改，其主要目標是建立健全科學合理的商業車險條款費率管理制度，以市場化為導向，逐步擴大財產保險公司商業車險費率厘定自主權，并加強和改善商業車險條款費率監管。此輪改革一開始就提出，“中國保監會將根據保險市場發展水平，不斷擴大財產保險公司費率調整自主權”，因此，一期、二期以及未來若干期的商車費改，應該都是沿著同樣的邏輯往前推進。

車險綜合成本率等于綜合賠付率加上綜合費用率，根據2017年1—10月的數據，全國車險綜合費用率平均為39%；賠付率較高的地區，其費用率通常較低；賠付率較低的地區，其費用率通常較高。對于那些賠付率較低且費用率較高的地區，存在進一步降低車險費用率、讓利于消費者的空間，這也是下一步商車費改的方向。

保險產品的賠付率越高，費用率越低，意味著保險供給的效率越高；反之，如果保險產品的賠付率越低，費用率越高，則意味著保險供給的效率越低。全國平均39%的車險費用率顯然還是太高了，39%的費用率意味著，即使保險公司沒有盈利，每100元中最多也只有61元可用于賠付，而為了撬動這61元的賠付，需要花費39元的費用；如果考慮保險公司還要有幾個點的盈利，那么可用于賠付的資源就更少了。從這個意義上說，商車費改體現著有節奏地提高保險供給效率的邏輯思路。

（二）進一步擴大市場對外開放

2017年11月10日，有關部門領導在國務院新聞辦會議上披露，我國決定進一步擴大金融業的對外開放，范圍涉及證券、基金管理、期貨、銀行、金融資產管理、保險等各類金融機構。其中，在保險領域的具體政策是：“三年后將單個或多個外國投資者投資設立經營人身保險業務的保險公司的投資比例放寬至51%，五年后投資比例不受限制。”2018年4月，習近平主席在博鰲亞洲論壇上宣布，“在服務業特別是金融業方面，去年年底宣布的放寬銀行、證券、保險行業外資股比限制的重大措施要確保落地，同時要加大開放力度，加快保險行業開放進程”，據此可以預期，中國保險業開放進程還有可能加快。

保險業作為當年中國入世談判的焦點和入世后對外開放的排頭兵，在中國整個對外開放戰略布局中一直居于重要地位。截至2017年年底，從機構數量看，中國保險市場共有219家保險機構，其中，外資保險機構57家，占比26%。從原保險保費收入看，2017年，外資保險公司保費收入占比5.85%，外資財險公司保費收入占比1.96%，外資壽險公司保費收入占比7.43%。總體而言，外資在中國保險市場的份額不大，影響力有限。

十九大報告提出要“推動形成全面開放新格局”，強調“開放帶來進步，封閉必然落后”“中國開放的大門不會關閉，只會越開越大”。具體到保險業，推動形成保險市場全面開放新格局，我們認為應當遵循“三個有利于”的判斷標準：第一，宏觀層面，是否有利于保險業服務經濟社會發展；第二，中觀層面，是否有利于提高中國保險業的國際競爭力；第三，微觀層面，是否有利于改善保險消費者的福利。如果一項保險業的對外開放政策，符合這“三個有利于”的標準，我們就應當支持，而不必過于計較“放寬市場準入”的局部或一時的得失，此之謂“風物長宜放眼量”。