四、制度和信息處理

從信息處理的角度來講，制度分析中一個很重要的問題就是怎樣把政策制定者的動機與旨在推動能夠促進經濟進步、社會和諧和共同福利的社會經濟指示相聯系。這些都是在實際政策制定中最終分析受擾的原因。

一個過于簡單的答案是選舉民主——將政策制定的動機與由公平的選舉反映出的公民期望相聯系。美國獨立之父詹姆斯·麥迪遜曾說過：“如果人人都是天使，就不需要政府了。如果天使統治人，就不要對政府采取任何控制了。建構一個人統治人的政府，最大的難題在于：你首先要使政府管理被統治者，然后再使其管理自身。人民的信任毫無疑問是政府管理的首要條件，但是經驗證明，輔助的預防措施也是必須的”[6]。政治理論家柏拉圖也并不相信人民能夠做出正確的決定，設計出一個統治者不會因其私利腐蝕政府的政治系統。

柏拉圖建構的政治系統并沒有在實際政治中運作，但是麥迪遜將其更正了。他主張建立一個多元決策機構（聯邦主義、分權制衡）和選舉問責制的多元政府。只有選舉制是不夠的，因為信息處理系統相對于自利的政治領袖的權力來說并不健全。投票者通過一系列議題選擇候選人和政黨，政黨也傾向于強調與其利益相關的議題。除此之外，投票者不太可能將失敗的政績立即與選舉的成效相掛鉤，因為他們面對的是一個未知而模糊的世界，他們會將其先入之見帶入選擇之中。失敗的政績不會立即顯示出來，積累下來的錯誤會導致更大程度的危機而非順利被解決。在這種情況下，選舉結果是一種太模糊的工具以至于不能有效更正錯誤。

分權的多元政策制定中心會使政策的制定過程充滿競爭性聲音。這會增加信息的供給，但是會損害政策的統一性，使政策選擇復雜化[7]。

選舉結果不是實施控制的一把利器，權力中心的權力分散會增加信息供給，但是不會將信息的優先次序區分出來。在此還有第三個對完全基于事實的分析非常重要的因素——被官方所采納且獲得政治精英支持的規范和規則。正如在世界經濟系統一樣，這些原則能夠按照其在世界經濟系統中的模式被建立起來；透明性和財產權被認為是全球資本主義的一部分。若沒有這些元素，一個成功的現代資本主義系統便不可能存在。明智的政策分析對好的統治來說是非常重要的，這一點并沒有廣為人知。若沒有一系列支持明智的信息處理和政策分析過程的規則，現代政府將沒有一個可以成功解決問題的機制。

一些人可能認為，將收集、儲存和恢復信息的系統現代化和高效化一定會形成更好的信息處理。這雖然使政府更難以控制信息的輸入，但有利于善治。當下，美國在治理實踐上正經歷著顯而易見的后退。行政和立法機構都呈現出這樣的態勢。我們以下會論及，近幾年美國的政策分析系統如何被強大的政治意識形態盲目性和有權力的政黨及其他逐利黨派獲取私利的行為所破壞。到目前為止政治系統受過多少損傷，這些我們無從得知；我們所知道的是這損害了美國國家政府處理多元信息的能力。

當趨勢變得明朗化，就計算累計了多少錯誤并立即矯正政策，政府這樣的行為的確符合公民的最大利益。但反映過快并不是明智之舉，因為這樣會削弱政治系統的穩定性，這種穩定性對公民制定計劃、完成目標是必要的。因而，在和諧的社會實行善治就是要在保持社會秩序穩定性與矯正政策行為和使之與客觀環境相適應這兩者之間找到一個平衡點。

因為改變政策的過程經常伴生著在政策制定過程中成本和收益分配的改變，因而在糾錯的過程中都會有某種程度的沖突。相較于立即采取行動，要想在政策改變上達成全體一致會導致更大的中斷。而具有諷刺意味的是，和諧社會的政策制定至少需要某種程度的沖突以預測未來由經濟危機和其他政策災難帶來的更大沖突。

另一方面，政府也無法對受影響的市民的失望置之不理。顯而易見的是，對政策執行結果長期的不滿甚至是疏離情緒會削弱統治的合法性。而也許并不被大家所注意到的是，公民表達的偏好構成了政府政策制定者主要的信息來源。大量的毫無偏見的觀察者所犯的錯誤會少于一兩個觀察者——這也反映在著名的“陪審團定理”中，而它的重要性同政府從大量不同的有利觀點中檢測信息是一樣的。即使人們試圖去做理性決策，個人在認知能力上的限制和偏見是顯著的，即使是專家盡力而為，也無法避免他們在認知和情感上的偏差[8]。因而，只有對一個問題的多視角分析才能對客觀形勢有一個更好的判斷。