四、空間維度的差異性分配

空間維度的差異性分配是不同地區(qū)收入分配方面的差異，雖然它主要也是由不同地區(qū)的居民收入水平予以體現(xiàn)的，但它屬于宏觀層面的收入分配問題。空間維度的差異主要包括收入分配的城鄉(xiāng)差異和地區(qū)差異。

（一）空間分配性差異的表現(xiàn)

1.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與城鄉(xiāng)收入分配差異

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是我國最大的現(xiàn)實(shí)，“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生和發(fā)展，與國家的‘區(qū)別式’的治理方式（即國家對城鄉(xiāng)所實(shí)施的不同政策和制度）有關(guān)。”[179]這種結(jié)構(gòu)的形成既有歷史原因，也有現(xiàn)實(shí)原因，二元結(jié)構(gòu)對我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展均衡度和貧富差距等問題具有重要影響。由于長期以來實(shí)行城鄉(xiāng)分割的發(fā)展政策，農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展水平和農(nóng)民的收入增長落后于城市，從而造成城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距的拉大和農(nóng)民收入在低水平徘徊。

由于我國的特殊國情和發(fā)展階段，在整個國家的發(fā)展戰(zhàn)略中，城鄉(xiāng)分割的問題一直存在并且至今仍未得到有效解決。這一問題給農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了體制性制約。隨著農(nóng)業(yè)稅取消和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施，農(nóng)村地區(qū)發(fā)展緩慢的狀況有所改善，但相比城市而言仍有較大的差距。中共十七屆三中全會指出：“我國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進(jìn)入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時刻，進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。”但彌合城鄉(xiāng)發(fā)展差距并非短期內(nèi)所能完成，影響農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的原因是多方面的，既有制度原因，也有歷史因素和資源約束等，在制度化地解決城鄉(xiāng)分割問題上，應(yīng)在歷史分析的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展過程予以探究，動態(tài)看待農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展趨勢。

從我國1958年頒布《農(nóng)業(yè)稅條例》，到2006年1月1日該《條例》被全國人大常委會決議正式廢止，農(nóng)業(yè)稅一直作為農(nóng)村地區(qū)的主要稅種，起著籌集資金的作用。由于農(nóng)村的特殊性和農(nóng)民收入的不連續(xù)，農(nóng)業(yè)收入征稅一直作為特殊的稅種單獨(dú)征收，并沒有被納入個人所得稅的征收體系中。這一征收體制在相當(dāng)長一段時期內(nèi)可以起到籌集資金、保障供給和維護(hù)穩(wěn)定的作用，但卻以對農(nóng)民的長期剝奪為前提，并且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅收來源多樣化，征收農(nóng)業(yè)稅越來越得不償失，成本過高而收益過低。同時，作為一種實(shí)物稅，稅收征收體制的不嚴(yán)謹(jǐn)會影響稅負(fù)公平和稅收的及時征繳，對實(shí)物的保存也會提高征稅成本。取消農(nóng)業(yè)稅也基于縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)民增收的考慮，從這一政策的實(shí)施效果看，農(nóng)業(yè)稅的取消確實(shí)減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，對農(nóng)民的收入增長有一定的拉動作用，加上農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的效應(yīng)，農(nóng)民的收入有了一定幅度的提高。不過，任何政策的生成和取消都不是沒有溢出效應(yīng)，并且，政策作為一個過程，它的影響并不會隨著政策的取消而立即終止。農(nóng)業(yè)稅雖然已經(jīng)取消，但它對農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入增長還有很大的后續(xù)影響，最主要的影響表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)稅的征收對農(nóng)村造成的長期的制度性傷害，并沒有改變城鄉(xiāng)分割的局面，如果沒有其他措施，而是僅僅依賴于農(nóng)業(yè)稅的政策效應(yīng)，難以改變城鄉(xiāng)收入分配差距變大的問題。

另外，受制于農(nóng)村消費(fèi)水平和消費(fèi)結(jié)構(gòu)，目前的稅制結(jié)構(gòu)和稅收體系對農(nóng)村居民的影響也比較大。由于農(nóng)村居民消費(fèi)主要以基本生活消費(fèi)品為主，附著在基本生活消費(fèi)品上的稅收制度加重農(nóng)民的消費(fèi)負(fù)擔(dān)，從而影響城鄉(xiāng)之間的收入差距。從目前的財稅體制看，財政轉(zhuǎn)移支付體制的不健全，也影響了通過財稅體制矯正貧富差距功能的實(shí)現(xiàn)。所以，農(nóng)村地區(qū)的貧富差距和收入不均衡是由多種因素引起的，通過對農(nóng)村地區(qū)收入分配不均衡問題的考察，可以發(fā)現(xiàn)差異性分配在地域方面的突出體現(xiàn)。

2.我國的區(qū)域發(fā)展政策與地區(qū)收入分配的差異

收入分配的地區(qū)差距是我國收入分配領(lǐng)域中另一個重要的問題。由于我國長期實(shí)行不均衡的區(qū)域發(fā)展政策，導(dǎo)致我國的區(qū)域發(fā)展水平存在較大差距。東部沿海地區(qū)相比中西部地區(qū)而言，其市場完善程度、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、居民收入水平等都遙遙領(lǐng)先。不可否認(rèn)，差異化的區(qū)域發(fā)展政策對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有明顯的推動作用，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域帶動和示范引領(lǐng)，但這是以損害其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會為代價的，這種區(qū)域發(fā)展政策不可能長期維持。所以，針對區(qū)域發(fā)展不平衡問題，中央先后提出了西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、中部崛起等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。這些政策對于彌合地區(qū)發(fā)展差距、促進(jìn)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的作用，但目前區(qū)域之間的收入分配差異并沒有得到有效改善。

除了居民收入水平的差異，在基本服務(wù)、教育資源、醫(yī)療資源等公共資源的分配方面也是極不均衡的，這也屬于收入分配的范疇。

基本公共服務(wù)均等化是基礎(chǔ)性分配領(lǐng)域，也是惠及最大多數(shù)人的收入分配問題。近年來中央采取了一系列支農(nóng)惠農(nóng)措施，提出城市反哺農(nóng)村的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，農(nóng)村合作醫(yī)療體制和農(nóng)村養(yǎng)老保險體制的建立、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等措施使農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展取得明顯成效。但從我國目前公共服務(wù)配置狀況看，公共服務(wù)存在明顯的城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距。

公共服務(wù)的質(zhì)量差異由于測評的難度而容易被忽略，這種公共服務(wù)的差異存在嚴(yán)重的信息不對稱，接受服務(wù)的群體難以測知，其隱蔽性遮蓋了不平等狀況的存在。比如，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度雖然為農(nóng)民提供了一定的衛(wèi)生保障，但這一制度掩蓋了城鄉(xiāng)衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量不均等的事實(shí)。醫(yī)療資源分配關(guān)乎人們的基本權(quán)利，是另一個與收入分配領(lǐng)域密切相關(guān)的問題。多年來，雖然我國進(jìn)行了醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，但民眾看病難、看病貴的問題還是較嚴(yán)重地存在。這一問題的解決是一個系統(tǒng)工程，涉及我國醫(yī)療衛(wèi)生資源的公平配置和醫(yī)療、藥品等管理體制問題。在目前的醫(yī)療資源配置中，良好的醫(yī)療資源主要集中在城市地區(qū)，特別是集中在大城市，從而造成醫(yī)療資源分配不公。

教育問題關(guān)乎個人的發(fā)展，會影響到未來的收入變化。經(jīng)濟(jì)改革過程的不同階段，對收入分配結(jié)果影響的因素存在差異，但歸根結(jié)底的影響因素還是教育機(jī)會和教育水平的差異。[180]根據(jù)世界銀行1991年的估算，每增加一年學(xué)校教育，在韓國能使人們的收入增加6%，在馬來西亞能使男性收入增加16%，使女性收入增加18%；每增加一年初等教育，在泰國能使男性收入增加17%，使女性收入增加13%；每增加一年中等教育，在印度尼西亞能使男女收入分別增加8%和12%，在泰國則使男女收入分別增加7%和25%。[181]

教育公平已經(jīng)成為中國社會的焦點(diǎn)問題，也與收入分配密切相關(guān)。從目前教育資源的分布和質(zhì)量狀況看，農(nóng)村地區(qū)和西部地區(qū)教育水平處于下游，難以支撐這些地區(qū)的發(fā)展；在很多偏遠(yuǎn)地區(qū)和農(nóng)村，九年制義務(wù)教育沒有得到實(shí)現(xiàn)，教育基礎(chǔ)設(shè)施和師資難以得到保證，這種公平的缺失對農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展帶來嚴(yán)重?fù)p害；而受制于戶籍制度的限制，進(jìn)城農(nóng)民工子女在接受教育方面也與城市學(xué)生存在嚴(yán)重差別；高等教育資源集中趨勢明顯，造成教育資源分布的地區(qū)差異和受教育權(quán)的不平等；由于勞動力總體素質(zhì)低下，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，政府對農(nóng)村教育投入不足，教育設(shè)施落后，師資力量欠缺，嚴(yán)重制約了農(nóng)村人口素質(zhì)的提高。據(jù)統(tǒng)計，2001年農(nóng)村勞動力中初中及以下程度勞動力比重高達(dá)83.6%，受過職業(yè)教育和培訓(xùn)的僅占12%。[182]教育影響勞動力素質(zhì)和可持續(xù)發(fā)展，同時，教育質(zhì)量問題關(guān)系代際公平，落后的教育是不平等機(jī)會的代際再生產(chǎn)[183]機(jī)制，影響落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入增長。中國的收入不平等對于發(fā)展機(jī)會特別是教育機(jī)會、人力資本投資等產(chǎn)生的負(fù)面影響比美國要嚴(yán)重。[184]所以，中國收入不公平問題的解決存在更大的難度。人們能力結(jié)構(gòu)的分布比稅后收入結(jié)構(gòu)更加公平，擴(kuò)大教育機(jī)會的政策對于收入能力的均等化具有長期效應(yīng)。[185]作為影響收入分配的重要因素，應(yīng)當(dāng)著力解決教育公平問題，確保農(nóng)村地區(qū)的教育資源投入，保證基本的教育公平；逐步取消戶籍制度的限制，為進(jìn)城農(nóng)民工子女提供平等的教育機(jī)會。

受制于政策慣性、資源分配方式、體制機(jī)制的羈絆，城鄉(xiāng)差異仍是我國最突出的問題，教育、醫(yī)療資源分布不均衡的現(xiàn)狀沒有實(shí)質(zhì)性改善，公用事業(yè)、公共財政需要進(jìn)一步向農(nóng)村地區(qū)傾斜。農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展還有很長的路要走，保障和改善農(nóng)村地區(qū)的收入分配問題仍是較長時期內(nèi)的政策導(dǎo)向。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化應(yīng)當(dāng)是今后收入分配改革的重點(diǎn)之一。

（二）影響空間維度差異性分配的因素

在對城鄉(xiāng)發(fā)展歷史考察的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)分析空間維度的收入差異性分配的歷史因素和現(xiàn)實(shí)狀況，研究影響農(nóng)村地區(qū)收入分配改革的制約因素，理清影響城鄉(xiāng)收入和區(qū)域收入分配過程中著力解決的問題，在此基礎(chǔ)上，提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策取向、制度路徑和法律支持。從我國的歷史和現(xiàn)實(shí)看，影響空間維度差異性分配的因素包括：

（1）發(fā)展戰(zhàn)略。中央層面提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，加快推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域良性互動、協(xié)調(diào)發(fā)展。但從制度實(shí)踐看，我國的城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略仍然受我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的制約，農(nóng)村地區(qū)和中西部地區(qū)的發(fā)展在整個戰(zhàn)略體系中仍沒有得到足夠的重視。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》（2009年）提出，要積極引導(dǎo)社會資源投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村、提高農(nóng)村教育衛(wèi)生文化事業(yè)發(fā)展和農(nóng)村社會保障水平等一系列推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和公共服務(wù)均等化的政策措施，但在農(nóng)民的權(quán)利配置、制度保障等方面仍沒有給予和城市居民同等的對待。而農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)水平、資源分配等相比較城市地區(qū)仍極為落后。針對區(qū)域不平衡狀況，中央層面雖然提出振興東北老工業(yè)基地、西部大開發(fā)、中部崛起等一系列區(qū)域發(fā)展措施，但在資源分配和政策傾斜中，東部沿海地區(qū)的發(fā)展仍然獲得較多的政策傾斜和資源支持，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略所決定的城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距并沒有明顯改觀。

（2）制度慣性。制度變遷是一個緩慢的過程，制度變遷中的資源約束、路徑依賴會延緩變遷的速度和程度，從而影響制度結(jié)果。目前的城鄉(xiāng)分割、區(qū)域發(fā)展不平衡是在我國長期的制度實(shí)踐中形成的，受制于我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、資源約束、社會治理模式等，制度變遷的意愿未必總能轉(zhuǎn)化為制度變遷的可能。在目前的政策語境中，城鄉(xiāng)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下的制度實(shí)踐具有一定的制度慣性，資源配置仍然優(yōu)先向城市配置，優(yōu)勢政策和優(yōu)勢資源仍流向發(fā)達(dá)地區(qū)，加上城市和發(fā)達(dá)地區(qū)的先發(fā)優(yōu)勢，城鄉(xiāng)發(fā)展差距和地區(qū)發(fā)展差距難以在短時期內(nèi)得以彌合，收入分配不公的狀況也難以遽然轉(zhuǎn)變。總之，制度實(shí)施的慣性將會在很長時間內(nèi)制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和區(qū)域均衡發(fā)展。

（3）戶籍制度。戶籍制度是制約農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的主要瓶頸之一。由于資源的不公平分配，戶籍制度附加很多額外的福利，同時，通過戶籍制度對農(nóng)村居民造成制度歧視，使其生存境況難以得到改善。雖然農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工不存在流動障礙，但受制于戶籍制度，導(dǎo)致農(nóng)民工進(jìn)城打工形成收入增長“是一次性的”[186]，難以產(chǎn)生持久的收入分配改善效應(yīng)。

基于目前的社會治理模式和資源分配的不均衡狀況，戶籍制度改革難有作為，仍會在較長時期內(nèi)影響農(nóng)村居民的收入狀況。“在目前的體制背景下，真正能自然走向戶籍限制取消的只能是那些人均公共福利初始水平較低的中小城市，而就那些人均公共福利初始水平較高的大城市而言，其戶籍政策的自然走向非但不會是戶籍限制的降低和消失，反而會最終穩(wěn)定在一個相當(dāng)高的戶籍限制水平上。”[187]但這可以為戶籍制度改革打開可能的突破口。所以，如何設(shè)計合理的戶籍制度，確定可行的戶籍制度改革路徑，避免其成為阻礙收入公平分配的不良機(jī)制，應(yīng)當(dāng)根據(jù)目前的發(fā)展?fàn)顩r、資源約束等因素作出合理的改革措施。

（4）土地制度。在收入分配領(lǐng)域，土地制度的最大問題是土地收益的合理評估和分配。目前的土地制度影響農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村的土地、房屋等財產(chǎn)難以進(jìn)入產(chǎn)權(quán)市場并形成資產(chǎn)，制約農(nóng)民擴(kuò)大再生產(chǎn)，難以形成集約化、規(guī)模化經(jīng)營，只能維持現(xiàn)有的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式，阻礙農(nóng)業(yè)發(fā)展。同時，在農(nóng)村土地征收征用中，土地產(chǎn)生的大部分收益難以流入農(nóng)民手中，造成農(nóng)民在土地收益分配中的不利地位。“對社會地位最為低下，政府一再聲明最想幫扶的廣大農(nóng)民，政府事實(shí)上仍然在實(shí)行制度性的歧視政策，排斥他們將自己的土地資產(chǎn)金融化。”[188]因此，針對目前土地制度存在的弊端，應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民在土地方面享有的權(quán)利，確定合理的土地收益分享規(guī)則，改變農(nóng)民在收入分配中的不利地位。

（三）空間維度差異性分配的財稅法矯正及其制度局限

財稅法的再分配功能可以有效解決空間維度的差異性分配，因?yàn)檫@種差異性分配體現(xiàn)為宏觀層面的分配差異，主要通過再分配的方式予以解決，而財稅法，特別是財政法的規(guī)則設(shè)計可以產(chǎn)生直接的再分配后果。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)財政資金的傾斜配置，在財政能力允許的情況下，將財政支出適當(dāng)向中西部地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)傾斜，有利于緩解收入差距拉大的問題。

1.財政收入的傾斜性分配

收入分配改革需要相應(yīng)的財政投入，尤其需要梳理目前收入分配改革中的財政稅收制度，比如專項(xiàng)財政轉(zhuǎn)移支付、采取與某些收入分配改革相關(guān)的稅收減免和稅收優(yōu)惠等，研究這些制度在收入分配改革中的作用，分析制度的實(shí)施績效及其缺陷；分析財政傾斜在收入分配中的理論依據(jù)、基本思路、制度框架等基本理論問題；通過研究與收入分配改革相關(guān)的財稅政策，分析財稅政策與相關(guān)收入分配問題的匹配度和制度效果；根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財政收入規(guī)模、收入分配改革現(xiàn)狀等因素，測算出合適的財政支出規(guī)模；根據(jù)收入分配問題的緊迫程度、對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的影響等，確定收入分配問題財政的投向，研究財政支出在各個收入分配問題領(lǐng)域的投入比重；關(guān)注不同級次政府間財政關(guān)系和地方政府在收入分配改革中的責(zé)任，確定合適的財政主體，并加強(qiáng)財政的監(jiān)督。

在收入分配改革中，應(yīng)當(dāng)確定合理的財政支出規(guī)模和投向，既要保證收入分配問題的改善，又要確保財政支出在收入分配問題領(lǐng)域的覆蓋面。影響財政支出規(guī)模和投向的因素很多，具體包括：（1）收入分配改革的財政支出以總體財政收入為基礎(chǔ)，財政支出規(guī)模應(yīng)當(dāng)綜合目前的財政能力，既不能因?yàn)檫^于向特定區(qū)域和群體傾斜而影響其他領(lǐng)域建設(shè)的財政投入，也要避免在收入分配改革領(lǐng)域投入不足而影響收入分配問題的改善。（2）兼顧地域發(fā)展不平衡，財政支出應(yīng)向中西部地區(qū)傾斜。經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略拉大了地區(qū)發(fā)展差距，根據(jù)“兩個大局”的戰(zhàn)略要求，在目前的收入分配改革中應(yīng)當(dāng)優(yōu)先關(guān)注中西部地區(qū)，彌合地區(qū)之間的發(fā)展差距。（3）優(yōu)先解決覆蓋人數(shù)較多的收入分配問題。把握“普惠式”財政支出與“特惠式”財政支出之間的關(guān)系，使更多民眾享受到公共財政帶來的收入分配問題的改善。應(yīng)當(dāng)合理測算財政支出的投向和支出規(guī)模，優(yōu)化財政支出的具體項(xiàng)目。比如，應(yīng)當(dāng)加大醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，合理分配醫(yī)療衛(wèi)生資源，加大政府在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的財政支出，使所有民眾都能負(fù)擔(dān)得起基本醫(yī)療服務(wù)。（4）注重財政支出的城鄉(xiāng)均衡，彌合城鄉(xiāng)發(fā)展差距。我國收入分配領(lǐng)域的城鄉(xiāng)差異最為明顯，應(yīng)當(dāng)在財政支出中向農(nóng)村地區(qū)傾斜，保證農(nóng)村地區(qū)享有基本的公共服務(wù)。比如，建立和完善農(nóng)村地區(qū)的社會保障制度，使占人口大多數(shù)的農(nóng)村居民在收入分配改革中受益。通過財政補(bǔ)貼等手段，引導(dǎo)教育、醫(yī)療資源向農(nóng)村地區(qū)流動。

在收入分配改革中，要建立收入分配改革與財政支出的動態(tài)關(guān)聯(lián)機(jī)制。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，收入分配問題的領(lǐng)域和范圍也會發(fā)生變化，應(yīng)當(dāng)建立收入分配改革與財政支出的動態(tài)關(guān)聯(lián)機(jī)制，使相關(guān)的收入分配問題及時納入財政支出的覆蓋范圍。這種關(guān)聯(lián)主要包括兩個方面。第一，根據(jù)財政收入總量的增長，擴(kuò)大財政支出的覆蓋面。比如，農(nóng)村社會保障體制的建立是財政收入增長的結(jié)果，雖然保障水平較低，但在農(nóng)村地區(qū)的收入分配改革中具有重要意義。第二，隨著財政收入總量的增長，提高相關(guān)領(lǐng)域的財政投入。以醫(yī)療投入為例，數(shù)據(jù)顯示，上世紀(jì)90年代后，政府開始大幅減少財政支出中醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)投入的比重。在衛(wèi)生總費(fèi)用中，政府預(yù)算支出占比從1990年的25.1%下降到2002年的15.2%。而根據(jù)財政部發(fā)布的《2010年全國公共財政支出基本情況》顯示，2010年，我國醫(yī)療衛(wèi)生支出總共才4804.18億，占全國財政收入的5.3%。政府對醫(yī)療領(lǐng)域的投入不斷減少與這一關(guān)聯(lián)是相悖的。

在收入分配改革中，還應(yīng)加強(qiáng)收入分配改革中的地方財政責(zé)任，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，提高地方政府提供公共服務(wù)的積極性。地方政府在提供基本公共服務(wù)方面具有不可推卸的責(zé)任，但目前的財政稅收體制影響地方政府對公共服務(wù)的提供，應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的措施，提高地方政府在基本公共服務(wù)方面的積極性。比如，在地方政府考核中，摒棄以經(jīng)濟(jì)增長為單一指標(biāo)的考核模式，將公共服務(wù)等內(nèi)容納入考核體系，促進(jìn)地方政府的作為。分稅制改革重新塑造了中央與地方的財政關(guān)系，加強(qiáng)了中央的調(diào)控能力，但由于分稅制改革的不徹底，地方的財政收入受到較大影響，與其承擔(dān)的公共責(zé)任并不匹配，造成財權(quán)事權(quán)不對等的局面。在現(xiàn)有財政體制下，應(yīng)當(dāng)關(guān)注地方政府在收入分配中的職能，提高地方政府在公共服務(wù)投入方面的積極性。同時，針對地區(qū)間財政失衡，應(yīng)當(dāng)完善目前的財政轉(zhuǎn)移支付制度。例如，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，減少財政轉(zhuǎn)移支付的盲目性和隨意性，制度化中央與地方之間的博弈，提高轉(zhuǎn)移支付的效率；增強(qiáng)財政約束，明確轉(zhuǎn)移支付資金的投入方向，防止財政資金的隨意使用而造成浪費(fèi)；制定《財政轉(zhuǎn)移支付法》，規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付行為，提高財政轉(zhuǎn)移支付資金的效能；加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)的財政監(jiān)督。

2.財稅法的制度局限

財稅法有自身的運(yùn)作機(jī)理和政策限度，不可能在收入分配改革領(lǐng)域發(fā)揮無限大的作用，它必然受到資源的約束和相關(guān)制度的掣肘，表現(xiàn)出自身的制度局限。

其一，資源約束。

收入分配區(qū)域差異的改善需要財政的大力支持，以滿足再分配所需要的資源需求。財政支出的門類很多，但財政規(guī)模是有限的，這些都決定了財稅法的資源限度。“政策方案實(shí)施所需的經(jīng)濟(jì)投入不能超出政府的財政支付能力，如果所需投入是政府財政難以承受的，或影響到政府對其他重要方面的投入，那么，這個政策方案就不是一個好的方案。經(jīng)濟(jì)與財政標(biāo)準(zhǔn)也包括兩個方面的內(nèi)容：一是某一備選方案占有和使用經(jīng)濟(jì)資源的可能性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的可能性；二是實(shí)施某一政策方案所花費(fèi)的成本和取得的收益。”[189]事實(shí)上，由于財政資源的有限性，很多公共服務(wù)并沒有達(dá)到理想的狀態(tài)，財政能力制約基本公共服務(wù)的提供，很多公共服務(wù)在低層次上徘徊。比如，受制于資源約束，農(nóng)村地區(qū)的基本設(shè)施建設(shè)處于落后狀態(tài)、農(nóng)村社會保障的保障水平較低，等等。這些問題的解決依賴于財政支出的調(diào)整和財政收入總量的增加，這構(gòu)成財稅法資源約束。

其二，制度制約。

制度不健全構(gòu)成財稅法作用發(fā)揮的另一個制約因素，其中最集中的表現(xiàn)是分稅制改革不徹底導(dǎo)致的財政效能的低下。中央與地方對基本公共服務(wù)支出分擔(dān)比例失衡造成中央與地方的財權(quán)和事權(quán)不對等，中央擁有大部分的財權(quán)而對基本公共服務(wù)所承擔(dān)的責(zé)任卻很少，相反，地方政府缺乏足夠的財權(quán)卻承擔(dān)大部分的基本公共服務(wù)責(zé)任。嚴(yán)重的權(quán)責(zé)不一，增加了地方供給基本公共服務(wù)的難度，影響了地方基本公共服務(wù)的公平性，加劇了財政支出的分配不公，降低了財政效能。

其三，財稅政策的傳導(dǎo)機(jī)制不通暢。

政策之間是相互影響、相互制約的，一個政策要想發(fā)揮作用，很大程度上依賴于其他政策的支持，如果政策的傳導(dǎo)機(jī)制不通暢，勢必影響其政策效果。財稅政策需要放在整個經(jīng)濟(jì)鏈條予以考察，如果沒有有效的政策傳導(dǎo)機(jī)制予以支撐，財稅政策的效果就會大打折扣。

其四，財政政策執(zhí)行的靜態(tài)化。

我國的財政分配側(cè)重于輸血功能，通過對落后地區(qū)的財政支持，試圖矯正分配不公問題，但這一財政政策帶有明顯的靜態(tài)化色彩，僅僅注重財政投入規(guī)模的短期效果，不注重財政支出的質(zhì)量和長期效果，影響財政資金的使用效能，不能形成支持落后地區(qū)發(fā)展的市場環(huán)境和制度環(huán)境，降低了財政政策的效果，而這一問題不僅僅依賴財稅法予以解決，還需要區(qū)域發(fā)展政策、投資體制等相關(guān)制度的配合。

財稅法在解決城鄉(xiāng)收入分配和區(qū)域收入分配差距方面存在一定的制度局限，而這些制度局限可以通過替代性的政策措施予以解決。比如，促進(jìn)農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，推動城鄉(xiāng)勞動力平等就業(yè)，減少農(nóng)業(yè)從業(yè)者人數(shù)，加強(qiáng)對農(nóng)村勞動者的職業(yè)培訓(xùn)，提高農(nóng)村勞動者素質(zhì)；改革戶籍制度，消除對農(nóng)村勞動者的制度性歧視，在不能變革戶籍制度的情況下，通過其他措施使農(nóng)村居民也能享受到相應(yīng)的公共服務(wù)；根據(jù)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和勞動力流動狀況，放開土地管制，通過合理的對價促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村的集約化經(jīng)營，提高勞動生產(chǎn)率，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)和農(nóng)業(yè)機(jī)械化，發(fā)展農(nóng)村合作組織；建立城鄉(xiāng)一體的市場，完善城鄉(xiāng)平等的要素交換關(guān)系，促進(jìn)土地增值收益和農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村；消除農(nóng)村城市交易中的剪刀差現(xiàn)象，推動生產(chǎn)要素、資源在城鄉(xiāng)之間雙向平等流動。這都是財稅法之外的政策替代措施，可以有效彌補(bǔ)財稅法的制度缺失。

提供基本公共服務(wù)是政府的基本職責(zé)，但面對資源約束的現(xiàn)狀，通過市場力量促進(jìn)基本公共服務(wù)的有效供給也是一條可行的路徑，所以，除了發(fā)揮政府在收入分配領(lǐng)域的主導(dǎo)作用之外，還應(yīng)當(dāng)發(fā)揮市場的力量，使市場參與收入再分配過程，形成市場路徑與政府路徑的有效結(jié)合，擴(kuò)大收入分配改革的制度空間。但在收入分配領(lǐng)域改革的市場化取向中，應(yīng)當(dāng)把握市場與非市場的界限，防止過度市場化造成政策異變。