五、時間維度的差異性分配

時間維度的差異性分配主要包括社會保障的代際公平與社會保障制度的可持續性、“先富”政策和對利益受損群體的跨時點補償、貨幣的時間價值等。由于時間維度的差異性分配具有一般性的制度表現，所以，可能會與其他維度的差異性分配存在競合之處。

（一）時間維度差異性分配的表現

1.社會保障的代際公平

社會保障以體現公平為主的收入再分配角色逐漸走上人類社會經濟舞臺，成為政府干預市場初次分配結果的一種工具。[190]社會保障除了關系到同代人之間的正義，比如不同勞動者退休待遇的差異，還關系到代際公平，由于我國社會保障體制的特殊性，這一問題的表現更為明顯。社會保障制度是典型的因為“生命周期”而形成的“收入流動性”（income mobility）[191]，成為觀察收入分配問題的重要視角。

根據民政部公布的《2015年社會服務發展統計公報》，截至2015年年底，我國60歲及以上老年人口22200萬人，占總人口16.1%。隨著我國老齡化時代的到來，社保資金的規模成為我國社會保障體制運行中的重要問題。由于我國社會保障制度建立較晚，社保資金的積累不夠，而養老金支出規模逐漸擴大，我國養老保險體系的發展不大平衡，加上養老雙軌制的影響，目前的社保資金存在較大缺口。近十年來，我國對基本養老保險的財政補貼已經超過了1萬億元人民幣。[192]社會保障是隱性的分配形式，針對社保資金缺口，如何實現社會保障的代際公平成為我國社會保障體制的重大挑戰之一。從現值的角度看社會保障是否還是一項好投資，要取決于很多關于未來情況的有爭議的假設，包括繳納比例、收益水平、資格規則等一系列因素。[193]針對社保資金缺口和人口老齡化問題，有學者提出了延長退休年齡的建議。這些問題都牽涉到社會保障體制的代際公平，對收入分配也會有比較大的影響。羅爾斯曾認為，“代際關系雖然是一種特別的關系，但它并不會產生不能克服的困難。各代分布在時間中，而它們之間的實際上經濟受益僅僅按一個方向發生，這是一個自然的事實。這種狀況是不可改變的，所以正義問題不會產生。”[194]代際公平在我國社會保障制度中如何予以體現，需要放在具體的制度語境中予以考察。

2.發展的優先性

改革開放之初，我國實行先富的發展政策，鼓勵一部分人、一部分地區先富起來，然后先富帶動后富，最終實現共同富裕。因此，在相關的政策取向中，就存在效率與公平的沖突，經濟發展是通過對某些主體的利益剝奪而實現的，比如，在勞動者保護中，存在“重資本、輕勞工”的傾向，通過“低人權優勢”對資本展開讓渡，而忽視勞動者利益。這種經濟增長方式在短期內可以促進國民生產總值的增加，這已為我國改革開放以來的經濟成果所證明，但這種經濟增長方式也會帶來一些社會問題。比如，單純追求GDP的增長，漠視勞工權益，勞動者工資長期在低水平上徘徊；過于強調經濟效率，對社會公平認識不足，貧富分化累積社會矛盾，社會不穩定因素增多。如果不矯正經濟發展過程中出現的社會問題，社會問題會反過來制約經濟發展，經濟發展模式難以持續。由于社會保障制度不完善導致人們不敢消費，消費對經濟的拉動作用不明顯，因此，加快收入分配改革，通過制度手段實現財富的二次分配以實現社會公平仍然是今后社會建設的重中之重，這也是維系我國經濟發展可持續長期的重要制度保障。比如，在新的經濟發展階段，重視長期被忽略的勞動者利益，針對利益長期被漠視的勞動者展開跨時點補償。但從整個制度體系來看，目前的制度設計并沒有對利益受損群體的狀況給予足夠的評估，也缺少完備的制度措施予以補償，因而需要在以后的制度建設中繼續完善。

3.貨幣的時間價值

通貨膨脹、經濟增長等因素都會造成貨幣價值的變動，從而導致一系列分配差異。貨幣隨著時間而發生的價值變化，這是時間維度的差異性分配。

由于我國處于經濟高速發展的時期，貨幣政策受經濟增長速度和發展模式的影響，政府有超發貨幣的沖動，導致通貨膨脹成為經濟發展中的伴生物，它相當于向民眾征收了一種無形的稅收。有研究表明，“一味追求經濟增長而忽視通脹問題的貨幣政策導向，將致使中國家庭部門蒙受巨大的財產損失，并且進一步惡化家庭間的財產分布。”[195]因此，“我國貨幣當局在制定貨幣政策時應充分考慮通脹問題可能帶來的諸如惡化財產分布狀況等一些嚴重的后果。也就是說，中國人民銀行在推行貨幣政策過程中，不能一味地僅僅追求經濟增長目標，或受制于擴張性的財政政策，而應該借鑒美聯儲的經驗，綜合考量經濟增長和由此可能引發的通貨膨脹問題。”[196]通貨膨脹的直接后果是物價的變動。由于經濟能力的差異，通貨膨脹給不同主體帶來的經濟后果也是不同的。“如果沒有預期到通貨膨脹，或者人們并沒有因此調整他們的經濟行為，那么，通貨膨脹就會改變收入和財富的分配。對一些人來說，通貨膨脹就像一種稅收；而對另一些人來說，通貨膨脹則像一種補貼。實際收入因通貨膨脹而下降的人是那些賺取固定收入和以貨幣形式持有資產的人。實際收入因通貨膨脹而上升的人則是那些貨幣收入比物價上升更快的人以及持有價值升值比通貨膨脹更快的實際資產的人。通貨膨脹改變收入分配格局的任意性證明了這一斷言：通貨膨脹是不公平的。”[197]這是由通貨膨脹引起的收入再分配效應。因此，當物價變動過于劇烈時，應當針對低收入群體啟動臨時性補貼等再分配政策。勞動者的最低工資水平也應當根據經濟增長速度、通貨膨脹率等因素適時作出調整，以確保勞動者在分配中的正當權益，分享改革發展帶來的成果。

由于我國長期實行城鄉分割的發展政策，造成城市化嚴重滯后，由此帶來進城農民工的住房問題，這也是時間維度差異性分配的一種表現，針對這個問題，需要建立農民工的住房保障制度，維護他們的居住權。而對于農村的老年群體，則應當根據經濟發展水平適時調整養老金數額，在普惠的基礎上提高農村的社會保障水平。

分配或再分配政策都是針對某些主體作出的，任何維度的差異性分配最終都會體現為主體維度的差異性分配，時間維度的差異性分配也會通過具體的主體體現出來。在目前的經濟社會背景下，收入分配改革方案的制定應當以主體標準為依據，使收入分配政策的效果最終都落實到具體主體，并獲得公平的制度對待。

（二）時間維度差異性分配的后果

1.社會保障制度的滯后性

我國目前的社會保障體制不健全、不統一，使社會保障體制應該起到的調節收入分配的職能未能有效實現。在很長的一段時期，占我國人口絕大多數的農民曾游離于社會保障體制之外，這是我國收入分配領域的一大缺失。在社會保障體制中，企事業單位的社會保障與政府機構的社會保障不統一，曾存在社會保障的雙軌制問題，保障水平沒有處于同一層次，違背公平原則。

農村的社會保障制度具有特殊性，而城鄉一體化的社會保障制度改革問題也與收入分配制度改革密切相關。“農村社會保障制度作為協調社會不同階層群體利益關系的重要制度，是衡量一個社會是否公正的標桿。它通過資金籌集和待遇給付可以把一部分高收入社會成員的收入轉移到生活陷入困境的農民手中，從而重新配置一部分資源對農民給予保護，最大限度地實現城鄉資源分配的公平合理，維護整個社會的公正。”[198]2009年9月1日，國務院下發《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，決定在全國10%的縣試行農民社會養老保險，隨著試點的結束，這一制度逐步在農村地區推行，形成新型農村養老保險制度。但由于我國的社會保障制度是不統一的，建立時間也是不一致的，農村社會保障制度相比較城市社會保障制度較為落后，保障程度不高，并且，從農村收入構成和城市收入的具體構成看，轉移性收入的政策性最為明顯，是政府最有條件和理由進行調節控制的。然而，恰恰是轉移性收入的城鄉差異最為突出，對城鄉居民收入差距擴大起到了推波助瀾的作用。這是城鄉社會保障制度存在巨大差距的必然反映。[199]（見表2.1）所以，相對于城市的社會保障問題，農村的社會保障問題就成為時間維度的差異性分配的重要表現之一。

表　2.1

社會保障的城鄉一體化是社會保障制度改革的最終目標，實現這一目標需要長期的過程。應當根據當前城鄉二元結構的實際情況，提出農村社會保障發展的序列目標，包括近期目標和長期目標。近期目標是繼續推行并完善農村最低生活保障制度和農村合作醫療制度，這一目標已經基本完成。長期目標是形成以養老保險、醫療保險等為主要內容的覆蓋全體國民的城鄉一體化的社會保障網絡，要實現這一目標還需較長時間。加強針對農村地區的財政轉移支付和財政補償制度，有助于矯正由于發展時間落差帶來的差異性分配。

2.農民工住房保障制度的缺失

隨著住房商品化，我國房地產市場成為市場體系不可或缺的一部分，但房價的持續攀升使住房問題成為重要的收入分配問題之一，特別對低收入群體來說，住房困難問題更為嚴重。住房市場的建立和發展起步較晚，相對于住房市場中多樣化的住房方式，保障房的建設更是落后。由于我國長期實行城鄉分割的發展政策，錯失了城鎮化的良機，導致進程農民工成為住房問題的最大受害者，也是最容易被忽略的群體。針對低收入群體，我國實行住房保障制度，主要包括經濟適用房、廉租房等。為此，國家提出要提高住房保障水平，強化各級政府責任，加大保障性安居工程建設力度，基本解決保障性住房供應不足的問題。同時，要多渠道多形式改善農民工居住條件，鼓勵采取多種方式將符合條件的農民工納入城鎮住房保障體系。但在政策執行中，住房保障政策存在一定的缺失，集中表現為保障房資金緊張、房源稀少、分配環節不透明、地方政府積極性不高等，導致住房保障政策未能發揮預期功能。

保障房建設也是收入再分配的途徑和領域之一，因此，可以在收入分配領域審視保障房制度的缺失和可能的改進方向。確定保障房享受主體的標準和范圍，將進城農民工納入享受保障房的主體范圍，同時建立公開透明的保障房分配制度。目前，我國保障房分配環節問題突出，即使確定了合理的享受主體，但很多不合格主體通過分配環節不適當地攫取保障房利益。應當根據保障房的分配機理、分配規則，堵塞其制度漏洞，在資格設定、程序規則等方面予以完善，實現保障房的保障作用。保障房與商品房在運作機制、功能等方面存在較大差別，因此保障房的供給主要是政府的職責，而很難通過市場力量獲得滿足，要強化政府在保障房建設中的法定責任，拓寬保障房資金的籌資渠道，完善政府保障房建設責任的制度化考核機制和市場力量對政府責任的補充機制。

時間維度的差異性分配也要通過相關的主體體現出來，這些差異性分配會產生競合問題，同一種差異性分配從不同維度予以觀察，會給制度建構帶來新的視角。收入分配問題關系到社會成員的生存權和發展權，是社會穩定和經濟發展的基礎。隨著經濟轉型和社會變遷，收入分配問題的地位日益重要，單純以經濟建設為中心的發展模式弊端明顯，需要通過以收入分配改革為中心的社會建設予以矯正，從而解決分配不公、城鄉分裂、社會管理滯后等問題，實現經濟的可持續發展。為此，國家強調要堅持把收入分配改革作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點，完善收入分配改革的制度安排，把促進就業放在經濟社會發展優先位置，加快發展各項社會事業，推進基本公共服務均等化，加大收入分配調節力度，堅定不移走共同富裕道路，使發展成果惠及全體人民，同時，在產業轉型升級、政府財政支出、投資結構優化等方面都要注重收入分配問題。

（三）時間維度差異性分配的財稅法回應與制度局限

隨著我國老齡化時代的到來，社會保障制度的短板越來越明顯，社保欠賬問題一直沒有得到有效解決，這一問題的演化有可能會對經濟發展和社會穩定構成阻礙；而隨著城市化進程的加快，越來越多的農民工進入城市謀生，甚至定居下來，但高企的房地產價格已成為農民工落戶城市的阻礙，影響城市化進程的推進，保障房的供應忽視了農民工群體，加上保障房供給不足，使農民工的住房保障問題成為城鎮化進程的歷史性存在；GDP至上的經濟發展方式、不合理的經濟結構等因素導致我國經濟中的流動性問題越來越突出，通貨膨脹成為一種重要的時間維度的差異性分配模式。針對這些問題，需要財稅法、金融法、社會保障法等法律制度的綜合調整。

時間維度的差異性分配在某種程度上可以通過財稅制度予以解決，比如對社保制度的歷史欠賬，可以通過征收社會保障稅的途徑予以緩解；而對于歷史形成的社會保障資金不足問題，則可以通過財政性資金解決歷史欠賬問題，從而維護具體社會保障的代際公平；對于農民工的住房問題，則需要通過政府投入更多的財政資金，加大保障房建設力度，使不能從市場中獲得住房的低收入群體也能夠公平地進入城市，享受城鎮化帶來的各項福利。這些都是可以通過財稅法制度予以實現的。

但時間維度的差異性分配是多種原因造成的，很難通過單一的財稅法途徑予以解決。比如，社會保障資金的歷史欠賬是由我國的計劃經濟體制決定的，并且，由于積欠過多，僅僅依靠財政資金的補缺很難實現，將會帶來沉重的財政負擔，所以，有學者提出可以通過國有企業的利潤提取予以彌補，這不失為一條有效的途徑，但已經超越了財稅法的制度范疇，需要通過國企改革等一系列的配套措施予以實現。對于農民工的住房保障問題，之所以將其視為時間維度的差異性分配，是因為這一問題的形成源于我國長期城鄉分割的戶籍制度和對農村勞動力流動的諸多限制，正是由于這些不當的制度限制，導致我國喪失了城鎮化的最佳時機，現在的城鎮化與房價問題、戶籍問題等糾纏在一起，只能緩慢推進，所以，這一問題很難僅僅通過政府加強保障房建設所能最終解決，需要通過改革戶籍制度，破除針對農村勞動力的不當限制和歧視，釋放城鎮化過程中的各種活力，制度性地實現對農村勞動者的利益補償。通貨膨脹問題更多的是金融問題，而不是財稅問題，所以，財稅法在解決這一問題上的制度局限也是明顯的，需要改革我國的經濟發展模式和金融體制，以化解通貨膨脹對分配結果和居民生活帶來的不利影響，維護社會穩定和經濟的平穩運行。

財稅法是解決分配不公問題的重要制度路徑，可以產生直接的政策效果，但分配不公問題的成因是多種多樣的，所以，在承認財稅法可以有效解決分配不公問題的同時，還必須明白財稅法的制度局限，同時輔之以關聯體制變革和配套制度建設，這樣才能有效解決差異性分配問題。