第二節(jié)　政府預(yù)算的產(chǎn)生

政府預(yù)算是財(cái)政體系的重要組成部分，但它并不是伴隨財(cái)政而出現(xiàn)的。隨著商品經(jīng)濟(jì)和政治民主化的推進(jìn)，符合法制性、約束性、公共性、綜合性等特征的現(xiàn)代預(yù)算制度于19世紀(jì)初產(chǎn)生于英國(guó)。

一、西方國(guó)家現(xiàn)代預(yù)算制度的產(chǎn)生及其影響

（一）西方現(xiàn)代預(yù)算制度產(chǎn)生的過程

從世界范圍看，現(xiàn)代政府預(yù)算制度產(chǎn)生于商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資本主義生產(chǎn)方式出現(xiàn)時(shí)期，是在新興資產(chǎn)階級(jí)與封建專制統(tǒng)治階級(jí)展開斗爭(zhēng)的過程中，作為一種斗爭(zhēng)手段和斗爭(zhēng)方式產(chǎn)生的。

現(xiàn)代政府預(yù)算制度最早出現(xiàn)在英國(guó)。英國(guó)是資本主義發(fā)展最早、議會(huì)制度形成也最早的國(guó)家，在14、15世紀(jì)，英國(guó)的新興資產(chǎn)階級(jí)、廣大農(nóng)民和城市平民就起來反對(duì)封建君主橫征暴斂，要求對(duì)國(guó)王的課稅權(quán)進(jìn)行一定的限制，即要求國(guó)王在為了取得財(cái)政收入而開征新稅或增加稅負(fù)時(shí)，必須經(jīng)代表資產(chǎn)階級(jí)利益的議會(huì)同意和批準(zhǔn)。隨著新興資產(chǎn)階級(jí)的力量逐步壯大，他們充分利用議會(huì)同封建統(tǒng)治者爭(zhēng)奪國(guó)家的財(cái)政權(quán)。他們通過議會(huì)審查國(guó)家的財(cái)政收支，政府各項(xiàng)財(cái)政收支必須事先作計(jì)劃，經(jīng)議會(huì)審查通過才能執(zhí)行，財(cái)力的動(dòng)用還要受議會(huì)的監(jiān)督，從而限制了封建君主的財(cái)政權(quán)。1640年資產(chǎn)階級(jí)革命后，英國(guó)的財(cái)政權(quán)已受到議會(huì)的完全控制，議會(huì)核定的國(guó)家財(cái)政法案，政府必須遵照?qǐng)?zhí)行，在收支執(zhí)行過程中要接受監(jiān)督，財(cái)政收支的決算必須報(bào)議會(huì)審查。到1688年，英國(guó)議會(huì)進(jìn)一步規(guī)定皇室年俸由議會(huì)決定，國(guó)王的私人支出與政府的財(cái)政支出要區(qū)分開，不得混淆。1689年英國(guó)通過了《權(quán)利法案》，重申財(cái)政權(quán)永遠(yuǎn)屬于議會(huì)；君主、皇室和政府機(jī)關(guān)的開支都規(guī)定有一定的數(shù)額，不得隨意使用；政府機(jī)關(guān)和官吏在處理國(guó)家的財(cái)政收支上，都規(guī)定其權(quán)限和責(zé)任，必須遵守一定的法令和規(guī)章。這樣，國(guó)家在財(cái)政工作上與各方面所發(fā)生的一切財(cái)政分配關(guān)系，都具有法律的形式，并由一定的制度加以保證。這種具有一定的法律形式和制度保證的財(cái)政分配關(guān)系，具有了現(xiàn)代預(yù)算制度的特征。但規(guī)范的現(xiàn)代預(yù)算制度又經(jīng)歷了很長(zhǎng)時(shí)間才建立起來。18世紀(jì)末，英國(guó)首相威廉·皮特（William Pitt）于1789年在議會(huì)通過了《聯(lián)合王國(guó)總基金法案》，把全部財(cái)政收支統(tǒng)一在一個(gè)文件中，至此才有了正式的預(yù)算文件；至19世紀(jì)初，英國(guó)才確立了按年度編制和批準(zhǔn)預(yù)算的制度，即政府財(cái)政大臣每年提出全部財(cái)政收支的一覽表，由議會(huì)審核批準(zhǔn)，并且規(guī)定設(shè)立國(guó)庫(kù)審計(jì)部和審計(jì)官員，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，監(jiān)督政府按指定用途使用經(jīng)費(fèi)。

英國(guó)的預(yù)算制度從14世紀(jì)出現(xiàn)新興資產(chǎn)階級(jí)后，經(jīng)過幾百年的時(shí)間，到19世紀(jì)才發(fā)展成為具有現(xiàn)代特征的政府預(yù)算制度。新興資產(chǎn)階級(jí)與封建專制君主奪取財(cái)權(quán)的斗爭(zhēng)，是資產(chǎn)階級(jí)革命斗爭(zhēng)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是現(xiàn)代國(guó)家的預(yù)算制度產(chǎn)生、建立和發(fā)展的前提條件。

其他西方國(guó)家預(yù)算制度的確立則較晚。比如，法國(guó)在大革命時(shí)期的《人權(quán)宣言》中對(duì)預(yù)算制度進(jìn)行了規(guī)定，到1817年規(guī)定立法機(jī)關(guān)有權(quán)分配政府經(jīng)費(fèi)，從而完全確立了預(yù)算制度。美國(guó)在早期的憲法中沒有關(guān)于預(yù)算制度的規(guī)定，直到1800年才規(guī)定財(cái)政部要向國(guó)會(huì)報(bào)告財(cái)政收支，但當(dāng)時(shí)的報(bào)告僅僅是匯總性質(zhì)的。美國(guó)第一任財(cái)政部長(zhǎng)亞歷山大·漢密爾頓（Alexander Hamilton）強(qiáng)有力的行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算制度的形成貢獻(xiàn)了巨大的力量。第一次世界大戰(zhàn)后，在美國(guó)“進(jìn)步時(shí)代”的歷史背景下，美國(guó)國(guó)會(huì)1921年通過了《預(yù)算與會(huì)計(jì)法》，其中規(guī)定總統(tǒng)每年要向國(guó)會(huì)提出預(yù)算報(bào)告，至此，標(biāo)志著美國(guó)現(xiàn)代政府預(yù)算制度的產(chǎn)生。

（二）西方國(guó)家現(xiàn)代預(yù)算制度產(chǎn)生的原因、條件及意義

1．現(xiàn)代預(yù)算制度產(chǎn)生的原因和條件

（1）現(xiàn)代預(yù)算制度產(chǎn)生的根本原因——資本主義生產(chǎn)方式的出現(xiàn)。從西方國(guó)家看，資本主義生產(chǎn)方式出現(xiàn)后，新興資產(chǎn)階級(jí)登上歷史舞臺(tái)，資產(chǎn)階級(jí)強(qiáng)大的政治力量才有可能通過議會(huì)控制全部財(cái)政收支，要求封建君主編制財(cái)政收支計(jì)劃。在中國(guó)，也正是由于西方資本主義生產(chǎn)方式的發(fā)展，其理財(cái)?shù)乃汲庇绊懙街袊?guó)，由此產(chǎn)生了現(xiàn)代預(yù)算制度。

（2）現(xiàn)代預(yù)算制度發(fā)展的決定性原因——加強(qiáng)財(cái)政管理和監(jiān)督的需要。現(xiàn)代預(yù)算制度隨資本主義生產(chǎn)方式產(chǎn)生后，又因財(cái)政管理監(jiān)督的需要而得以進(jìn)一步發(fā)展。在資本主義生產(chǎn)方式下，社會(huì)生產(chǎn)力迅速發(fā)展，財(cái)政分配規(guī)模日益擴(kuò)大，財(cái)政收支項(xiàng)目增加，收支之間的關(guān)系也日益復(fù)雜，財(cái)政收支的發(fā)展變化客觀上要求加強(qiáng)財(cái)政的管理和監(jiān)督，要求編制統(tǒng)一的財(cái)政收支計(jì)劃。因此，現(xiàn)代預(yù)算制度是適應(yīng)財(cái)政管理的需要而發(fā)展的。

（3）現(xiàn)代預(yù)算制度產(chǎn)生的必備條件——財(cái)政分配的貨幣化。隨著商品經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)展，貨幣關(guān)系滲透到整個(gè)再生產(chǎn)領(lǐng)域，財(cái)政分配有可能充分采取貨幣形式。只有在財(cái)政分配貨幣化的條件下，才能對(duì)全部財(cái)政收支事先進(jìn)行比較詳細(xì)的計(jì)算，并統(tǒng)一反映在平衡表中。這樣不僅能完整反映國(guó)家財(cái)政分配活動(dòng)，而且也有利于議會(huì)對(duì)國(guó)家預(yù)算的審查和監(jiān)督。

2．現(xiàn)代預(yù)算制度產(chǎn)生的意義

（1）實(shí)現(xiàn)了新興資本勢(shì)力代替封建沒落勢(shì)力的社會(huì)變革。現(xiàn)代預(yù)算制度是作為新興資產(chǎn)階級(jí)與封建統(tǒng)治階級(jí)進(jìn)行斗爭(zhēng)的一種經(jīng)濟(jì)手段而產(chǎn)生的。比如，英國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度是以君主為代表的沒落封建勢(shì)力和以議會(huì)為代表的新興資本勢(shì)力之間，長(zhǎng)達(dá)數(shù)百年的政治角逐與較量的結(jié)果，體現(xiàn)了新興資產(chǎn)階級(jí)在其發(fā)展壯大的過程中，逐步形成的以獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體維護(hù)自身利益的要求。政府預(yù)算制度形成的表象是爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)利益的產(chǎn)物，但直接結(jié)果是國(guó)家政治權(quán)力。

（2）實(shí)現(xiàn)了政府財(cái)政制度與社會(huì)政治制度變革的銜接。從世界范圍看，政府預(yù)算制度的產(chǎn)生是國(guó)家政治權(quán)力和財(cái)政權(quán)力在國(guó)王與議會(huì)之間爭(zhēng)奪的最終結(jié)果。這場(chǎng)斗爭(zhēng)，最初集中于課稅權(quán)上，以后擴(kuò)大到財(cái)政資金支配權(quán)，最終發(fā)展到取消封建統(tǒng)治階級(jí)對(duì)財(cái)政的控制和在財(cái)政上的特權(quán)。政府預(yù)算制度的產(chǎn)生實(shí)現(xiàn)了國(guó)家財(cái)政權(quán)由封建王權(quán)制向有產(chǎn)者議會(huì)控制的轉(zhuǎn)變，使國(guó)家財(cái)政管理與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)了政府財(cái)政制度與社會(huì)政治制度變革的銜接。

（3）確立了現(xiàn)代國(guó)家理財(cái)?shù)姆ㄖ乒芾砟Ｊ健，F(xiàn)代預(yù)算制度是政府管理財(cái)政資金的一項(xiàng)重要財(cái)政制度，它是具有一定的法律形式和制度保證的財(cái)政分配關(guān)系。從這一制度形成所經(jīng)歷的數(shù)百年的發(fā)展演變過程來看，只有在現(xiàn)代預(yù)算制度產(chǎn)生后，封建統(tǒng)治階級(jí)的皇室收支同國(guó)家的財(cái)政收支界限才嚴(yán)格劃分清楚，從而奠定了現(xiàn)代國(guó)家財(cái)政分配制度的基礎(chǔ)，確立了與依法治國(guó)相適應(yīng)的依法治財(cái)制度，賦予了財(cái)政管理更適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方法體系。因此，政府預(yù)算制度不只是資本力量發(fā)展壯大的被動(dòng)產(chǎn)物，它反過來又積極推動(dòng)著新興資本力量和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，奠定了現(xiàn)代國(guó)家制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

（4）確立了社會(huì)公眾與政府的委托—代理關(guān)系。政府預(yù)算體現(xiàn)的是公民將賦稅委托給政府代理的關(guān)系，以解決市場(chǎng)或個(gè)人不能解決或不能有效解決的社會(huì)公共事務(wù)。政府預(yù)算經(jīng)立法機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)，意味著納稅人授權(quán)政府按納稅人意愿使用其提供的資源。政府預(yù)算制度確保了政府開支向納稅人負(fù)責(zé)，并為立法機(jī)關(guān)監(jiān)督約束政府財(cái)政提供了一種制度安排。

二、中國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度的產(chǎn)生

中國(guó)是一個(gè)具有悠久歷史的國(guó)家。中國(guó)的預(yù)算制度產(chǎn)生于何時(shí)？歷史學(xué)界和經(jīng)濟(jì)學(xué)界的看法并不一致，有炎黃時(shí)期論^[1]、夏代論^[2]、周代論^[3]、戰(zhàn)國(guó)論^[4]等，但主流觀點(diǎn)較為認(rèn)同中國(guó)現(xiàn)代預(yù)算思想和預(yù)算制度不是從中國(guó)社會(huì)內(nèi)部自發(fā)產(chǎn)生的，而是伴隨著近代西方思想潮流的涌入而進(jìn)入的，是從西方舶來的，立足于中國(guó)古代農(nóng)耕文明與封建專制制度的中國(guó)古代預(yù)算制度和預(yù)算思想都只能算是預(yù)算的萌芽，沒有近代民主政體是不可能有嚴(yán)格意義上的現(xiàn)代預(yù)算制度和思想的。應(yīng)該說，中國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度萌芽于清朝末年。

清朝末年，國(guó)家財(cái)政陷入極端混亂之中。在此情況下，1905年清政府為了挽救危亡，準(zhǔn)備立憲，派載澤等“五大臣”出洋考察，他們重點(diǎn)考察了美國(guó)、德國(guó)、俄國(guó)、日本、英國(guó)、法國(guó)等國(guó)家，特別是日本和德意志帝國(guó)的君主立憲政體，并對(duì)西方近代財(cái)政制度進(jìn)行了考察，依照西方的經(jīng)驗(yàn)提供了中國(guó)預(yù)算制度的藍(lán)本。1911年資政院通過的總預(yù)算案，被視為中國(guó)歷史上第一個(gè)近代意義的國(guó)家預(yù)算。這是因?yàn)椋旱谝唬傤A(yù)算案依照法定程序?qū)徟?911年清政府依據(jù)《清理財(cái)政章程》公布了《試辦全國(guó)預(yù)算章程》，該章程規(guī)定了具體的預(yù)算程序，要求自宣統(tǒng)三年起，度支部^[5]匯總編制的全國(guó)歲入歲出總預(yù)算案，在奏交內(nèi)閣行政會(huì)議政務(wù)會(huì)集議后，送資政院^[6]議決，不經(jīng)過資政院就不能通過，且只有資政院同意才能修改預(yù)算。第二，總預(yù)算案將皇室和國(guó)家支出進(jìn)行了區(qū)分。根據(jù)《預(yù)算冊(cè)式及例言》，預(yù)算歲出主要包括：行政費(fèi)、財(cái)政費(fèi)、軍政費(fèi)、交通費(fèi)、民政費(fèi)、司法費(fèi)、教育費(fèi)、各省應(yīng)繳賠款、洋款等十九類。在“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”的封建社會(huì)時(shí)期，國(guó)王和國(guó)家的收支雖然很難區(qū)分，但從當(dāng)時(shí)的支出分類可以看出，用于國(guó)家的公共支出（如行政費(fèi)、軍政費(fèi)、民政費(fèi)、教育費(fèi)等）都已經(jīng)區(qū)別于王室支出單獨(dú)列示。第三，總預(yù)算案是統(tǒng)一的綜合收支計(jì)劃。清代普遍使用統(tǒng)一的貨幣——白銀，這為記錄綜合的財(cái)政收支計(jì)劃提供了計(jì)量單位。而財(cái)政收支都經(jīng)由度支部匯總編制，預(yù)算的執(zhí)行有月報(bào)、季報(bào)；執(zhí)行機(jī)關(guān)是大清銀行，也為綜合反映財(cái)政收支提供了組織基礎(chǔ)。雖然當(dāng)時(shí)清政府已搖搖欲墜，各省處于割據(jù)狀態(tài)，上報(bào)的數(shù)據(jù)只是湊合的數(shù)字，但這起碼在形式上是一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)統(tǒng)一的綜合反映國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政收支計(jì)劃。1911年辛亥革命推翻了清政府，因此，中國(guó)歷史上的第一部現(xiàn)代意義上的政府預(yù)算只有預(yù)算而無決算。以后，北洋軍閥和國(guó)民黨政府也有其政府預(yù)算，但都屬于半封建、半殖民地性質(zhì)的預(yù)算。

三、現(xiàn)代預(yù)算制度產(chǎn)生過程的比較及啟示

1．西方國(guó)家預(yù)算制度的產(chǎn)生——自下而上

總結(jié)英、美、法等西方國(guó)家預(yù)算產(chǎn)生的歷史背景主要有兩點(diǎn)：一是資產(chǎn)階級(jí)在經(jīng)濟(jì)上的強(qiáng)大和商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；二是戰(zhàn)爭(zhēng)及皇室揮霍等原因使財(cái)政狀況嚴(yán)重惡化，導(dǎo)致封建統(tǒng)治者大幅增加公眾包括資產(chǎn)階級(jí)的稅負(fù)。由于當(dāng)時(shí)的資產(chǎn)階級(jí)已經(jīng)具備了保護(hù)自身利益及監(jiān)督財(cái)政的意識(shí)和能力，他們要求統(tǒng)治者通過法定的程序使用并報(bào)告財(cái)政收支情況，從而使得國(guó)家預(yù)算應(yīng)運(yùn)而生。可見，西方國(guó)家預(yù)算的產(chǎn)生路徑是自下而上的，是由以資產(chǎn)階級(jí)為首的公眾推動(dòng)完成的。而這個(gè)過程正是民主化的過程，建立了民主的機(jī)制，切實(shí)保障了公眾的民主權(quán)利。

2．中國(guó)預(yù)算制度的產(chǎn)生——自上而下

隨著清政府的腐敗，清朝末年出現(xiàn)了嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)。當(dāng)時(shí)雖然中國(guó)的民族資本主義經(jīng)濟(jì)有了一定的發(fā)展，但商品經(jīng)濟(jì)還沒有建立起來，仍以自給自足的自然經(jīng)濟(jì)為主，資產(chǎn)階級(jí)這一社會(huì)階層也沒有完全形成，更談不上經(jīng)濟(jì)上的強(qiáng)大。事實(shí)上，戊戌變法的失敗就證明了資產(chǎn)階級(jí)的力量還不成熟。變法也試圖“改革財(cái)政，編制國(guó)家預(yù)算”，而且還設(shè)計(jì)了具體的預(yù)算內(nèi)容，但由于變法失敗，預(yù)算并未真正編制。因此，資產(chǎn)階級(jí)力量的缺失或不足是制約當(dāng)時(shí)中國(guó)預(yù)算民主化的重要原因。清政府編制預(yù)算的重要?jiǎng)右蚴钱?dāng)時(shí)財(cái)政狀況混亂，試圖通過引入西方的預(yù)算制度以改變局面。清末預(yù)算的產(chǎn)生是由政府推動(dòng)的，是自上而下的過程，并未包含公眾參與的因素，沒有經(jīng)歷民主化過程。

3．回顧中國(guó)預(yù)算制度產(chǎn)生過程的啟示

作為現(xiàn)代預(yù)算制度，民主法制是其必要內(nèi)容之一，不具備民主法制特征的預(yù)算不能稱為真正意義上的現(xiàn)代預(yù)算。從邏輯上講，在預(yù)算產(chǎn)生之初，就應(yīng)該體現(xiàn)民主。但是正如上述分析所表明的，預(yù)算的產(chǎn)生過程是自上而下還是自下而上，直接影響著預(yù)算是否具有民主法制特征。西方國(guó)家預(yù)算的產(chǎn)生是自下而上進(jìn)行的，使預(yù)算一開始就伴隨著民主法制進(jìn)程，符合現(xiàn)代預(yù)算民主法制的要求。中國(guó)預(yù)算制度在產(chǎn)生之初，由于當(dāng)時(shí)新興資產(chǎn)階級(jí)力量的不足而不具備關(guān)鍵的“推動(dòng)力”條件，只能自上而下進(jìn)行。因此，清朝末年的政府預(yù)算制度雖然形式上具備了一些現(xiàn)代預(yù)算的特點(diǎn)，但本質(zhì)上仍存在先天不足。

清朝末期預(yù)算制度萌芽出現(xiàn)后，歷經(jīng)民國(guó)時(shí)期、國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)期，至新中國(guó)成立后，人民當(dāng)家做主的社會(huì)主義制度為預(yù)算制度的民主法制建設(shè)提供了良好的發(fā)展空間，人民代表大會(huì)制度的建立使預(yù)算在民主法制方面有了質(zhì)的飛躍。尤其是20世紀(jì)90年代以來中國(guó)推行了一系列力度較大的預(yù)算改革，如部門預(yù)算編制、規(guī)范化的政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中收付、預(yù)算收支兩條線、預(yù)算的全面規(guī)范與公開透明等。實(shí)踐證明，這些預(yù)算改革在加強(qiáng)預(yù)算法律性、公共性、完整性、透明性等方面都發(fā)揮了重要作用。