3.3　美國技能形成制度與高職院校產學關系

3.3.1　早期工業化時期的技能形成制度

技能形成的既有研究表明，一個經濟體技能形成制度的成型與其早期工業化密切相關。根據美國學者諾斯對美國工業化階段的劃分，本小節將美國早期工業化進程中的技能形成制度演變作如下兩個階段的描述：

1.1820　—1860年

美國的早期工業化大致始于19世紀20年代。由于“地廣人稀”、本土技能嚴重短缺，當時的工業企業所需技能基本上不是來自國內。來自歐洲（主要是英國和德國）的技術工人、外來移民為美國早期工業革命提供了大量的技能支持。同時，美國社會結構的流動性導致了技能在地理分布和職業分布上具有高度的流動性。很多居住在偏遠地區的農民技術工人（或“美國式工匠”）是沒有任何技能資格認證的“多面手技工”（Jacks-of-all-trades）或“技能多面手”。因此，在整個19世紀，美國企業面臨的主要問題是缺乏有資質的技工。當時機械制造業企業對這一問題的應對策略是：一方面想方設法招聘低技能勞動力，并進行批量化、標準化的福特式生產，從而減少對工匠和技工的技能依賴；另一方面允許少數有經驗的技師以內部承包制（Internal Contracting）的形式招募低成本的低技能技工做幫工。由于成功運用低技能、低成本戰略，這一時期機械制造業企業的規模不斷擴大。[127]規模擴大的背后是“以犧牲產品工藝為代價換取高產量”，從而減少了技能工人的比例和作用，并最終“廢除了古老的學徒制”。所以，這一時期的工業化是建立在分工細致、充足且廉價的低技能基礎之上的。從技能的供需來看：早期工業化生產對正規教育體系的技能需求是提供“生產所需的具有一定工作態度和工作習慣的勞工”[128]，而非“具有一定認知能力的技術人才”[129]；而當時美國正規教育體系主要服務于白領中產階級，其主要功能在于“社會控制”而非為產業提供所需技能。[130]在企業技能投資領域，當時僅有紐約等地舉辦了少量機械工人講習所或機械學校。所以，美國這一時期工業化所需技能是在沒有依賴正規教育體系和企業技能培訓的支持下完成的。

2.1860　—1914年

到了1860年，美國已有130萬人從事制造業，第二產業與第一產業的產值已非常接近。[131]1860-1914年間[132]，以規模經濟、標準化、技術理性化[133]為標志的美國福特式生產進一步發展，福特式大規模生產的勞動分工日益細致，細致的勞動分工帶來管理技能需求的增加。企業所需管理技能日益取代傳統的工匠技能。除了需要專業的管理人員，大規模大生產還需要會計、秘書等“低級管理技能”。隨著20世紀初化工、電子、機械等新興行業日益發展，大型企業組織中所有權和管理權逐步分離，這些變化逐漸催生出對新興技術和新的管理技能的需求。

由于20世紀初的新興行業和大規模生產增加了基于新興科學技術和企業管理的技能需求，這一時期少數大型機械制造業企業開展了廠內培訓，但由于缺乏制度保障，這對于絕大多數企業的技能投資沒有產生重大影響。第一次世界大戰前，美國福特、通用電氣等知名機械工程制造業企業創辦了廠辦技校，有些大企業要求員工在廠辦教育機構內接受職業教育。這一時期，來自“第三方”的力量促進了企業投資。1911年，威斯康星州通過一項法案，主張積極的政府干預來維持學徒培訓。該法案就工人培訓、學徒制培訓體系等做出了具體規定。在這一法案的支持下，威斯康星州機械制造業企業對培訓投資最大，學徒制發展也較為迅速。但其他地區的雇主對技能培訓毫無興趣，相鄰城市的雇主甚至開出高工資從威斯康星州企業中“挖人”，這最終導致了威斯康星模式的衰敗。1913年，美國幾個大企業組成了全國廠辦技校聯合會（National Association of CorporationSchools, NACS）。一些聯合會的會員通過正式的合同契約來提高培訓質量，穩定培訓項目。但由于當時沒有統一、公認的資格認證和培訓標準，學徒工技能資格認證的價值取決于培訓企業在市場中的地位。而且當時企業之間普遍存在著“挖人”問題，[134]就連當時極力提倡企業培訓的著名經濟學家保羅·道格拉斯（Paul Douglas）也不得不承認：“盡管良好的企業培訓對于整個產業有幫助，但對于單個企業卻是某種損失。”受德國雙元制培訓體系的啟發，全美制造商協會（National Association of Manufactures, NAM）呼吁建立公立職業教育體系。這一努力促使1917年美國出臺的《國家職業教育法》中規定政府要扶持公立職業培訓學校。但由于這些公立學校與產業存在脫節，企業與公辦學校技能培訓之間仍然沒有任何穩固的產學合作紐帶。正如凱利（Kelly）所指出的：“國家沒有計劃和措施將公民的普通教育與有利于學生將來就業的職業技術教育結合起來……所以，美國的職業教育非常學院化……”[135]

第一次世界大戰前，美國多數企業以招收低技能為主，企業所需的管理技能和新興技術技能一般從大學中招聘。所以，企業很少直接從正規職業技術教育機構招聘員工，更少與公立的職業教育機構合作。對當時的美國適齡青年人來說，參加職業學校的培訓并不必然帶來一份工作崗位，反而封閉其爭取企業管理崗位的道路；而參加學徒工的培訓回報也高度不確定[136]，懷有抱負的年輕人更偏愛完成中學教育后接受學院化的高等教育，以便在將來的勞動力市場獲得更多、更好的機遇。更為重要的是，由于沒有行會組織和行會傳統，絕大多數企業沒有工作技能投資的制度性約束，這些因素使得絕大多數美國企業缺乏投資于工作技能培訓的動力，少數大型機械制造業的企業培訓僅僅關注“良好正規教育背景的領導崗位”。[137]

為回應這一時期的技能需求，當時的正規教育系統興辦了一些管理學校（Management School）和工程院校。[138]少數精英式大學引入土木、機械、電力等技術教育課程，并開始注重培養產業（特別是大型企業）所需技術、管理、商務等技能。[139]而高等教育系統真正面向產業的轉型是以19世紀末的《莫里哀法案》和20世紀初的初級學院運動（Junior College Movement）為標志的。《莫里哀法案》等系列法案促進了高校與社會的聯系，服務社會和經濟日漸成為高校主要職能之一。在這一背景下，美國初級學院——社區學院的前身也逐漸興起。

綜上所述，美國將近一百年的早期工業化進程基本確立了技能形成制度：企業普遍致力于生產規模化、標準化和技術理性化從而減少對于技能的依賴，所形成的技能制度具有市場模式、低技能、通用（如職業態度和職業習慣）技能而非（企業或行業）專用技能等特征。這些技能特征連同集體行動的可信承諾等制度性障礙，使得美國早期工業化時期的企業技能投資不普遍，國家旨在強化公立職業教育提高技能供需匹配的做法也不成功。這一時期的正規教育體系以普通中等和初等教育為主，適齡青年更愿意參加普通教育而非各種形式的職業技術教育或技能培訓。第一次世界大戰前，已經出現了社區學院的前身——初級學院，但基于技能的產學關系主要表現為少數精英大學面向產業的專門教育。技能形成制度的市場模式和雇主低參與度的產學關系初始治理機制對工業化成熟期社區學院產學關系產生了深刻影響。

3.3.2　工業化成熟期中的高職產學關系

根據國內外學者的研究，美國的社區學院較為接近于中國“高職高專”內涵。本書研究發現，以美國社區學院為代表的高職產學關系受工業化早期技能制度影響，并隨著工業化成熟期技能形成制度的發展而發展。

1.第一次世界大戰后到20世紀50年代

第一次世界大戰后，特別是從20世紀20年代之后，美國以電力、冶金、電器、汽車、飛機、石化重化工為主的工業體系得以確立并逐步進入工業化后期。[140]在之后的30年里，隨著企業技術進步，美國工業生產越來越依賴于專門的中高級技能。[141]由此，制造業對低技能勞動者需求逐年下降，企業更傾向于從勞動力市場直接招聘接受過中等以上教育的年輕人，而不愿意投資于高質量的工作技能培訓。少量大型制造業企業開展的系統化教育僅限于“管理者、帶班者和工頭的培訓”。[142]企業較少從職業教育機構招聘員工，更少“對公立職業教育培訓機構的規模擴大或質量提高給予支持”。[143]

1910-1940年間的高中教育運動使青少年更容易接受普通教育，這加速了美國企業職業培訓體系的瓦解，也為高等教育大眾化創造了條件。[144]這一時期初級學院的規模隨著高等教育大眾化進程而日益擴大，[145]但依然兼具雙重職能——為大學三年級做準備的轉學教育和兩年制“終結性”（Terminal）的職業教育。[146]到1940年，約有70%的初級學院提供了半年、一年和兩年時間不等的商業、秘書等職業教育課程。但到第二次世界大戰之前職業教育入學人數比率一直很低，表3-5和表3-6的數據反映了這一狀況。

表3-5　初級學院職業教育課程情況一覽表（1917-1937年）

資料來源：Arthur M Cohen.The American College[M].San Francisco：a Wiley Imprint，2008：249.

表3-6　初級學院職業教育各專業領域人數（1938-1939年）

資料來源：Arthur M Cohen.The American College[M].San Francisco：a Wiley Imprint，2008：250.

這一時期的美國高校中發展了獨具特色的產學合作模式——合作教育，但當時政府支持不夠，合作教育主要集中于企業與少數大學的合作。[147]美國社區學院[148]與產業之間的關系僅僅表現為一些社區學院有少數面向產業的職業化課程，雇主實質性參與的產學合作依然不緊密。造成社區學院與企業產學關系不夠緊密的主要原因在于以下幾點。

首先，這一時期社會迫切需要的商業、農業、秘書、會計、銷售等技能主要由中等教育機構中的職業教育課程提供。上述領域的雇主認為中等教育所提供的技能已經足夠，而同期在工程、電子、醫療等領域的中間技能需求還不旺盛。

其次，“正統”的普通高等教育觀念在當時多數美國學生中根深蒂固，他們更偏好于在一個普通高等教育機構接受“學院式”教育。社區學院過于強調職業教育功能反而會“趕走”部分潛在的學生。

最后，政府和社區學院對于職業教育投入都較少。根據1939年的初級學院終結性教育委員會（Commission on Junior Terminal Education）的報告，在14個州當中約有62個初級學院從《史密斯—休斯法》和《喬治·迪恩法案》得到了財政資助，但是資助金額很少，而且都是和學制、學歷學位無關的短期職業技能培訓。同時，當時社區學院普遍規模小、收入低，而普通教育的投資比職業教育少，也更容易找到生源。[149]所以，社區學院一般不愿在和產業技能需求密切相關的職業教育課程進行投入。

基于上述原因，社區學院與企業之間的產學關系不夠緊密，這一狀況一直到了20世紀60年代之后才有所改變。

2.20　世紀60年代

學者普遍認為，美國社區學院從20世紀60年代后期開始進入大發展時期。社區學院大發展改變的不僅是其規模的增加，更是高等職業教育機構功能的轉變與其產學關系的深入。這些變化主要來自以下因素。

第一，工業化后期的產業結構日益向技術密集型轉變，高新科技的迅速發展，特別是航天航空、計算機、石化等新興產業的興起，需要大量中間技能或半專業人員技能。而當時普通大學的學士教育提供的是專業性和管理性職業課程，培養的是“名列15%之前的”經理人（或者管理技能人員）。因此，社區學院提出開設大學尚未占領的面向中等技能水平的課程，提供當時大學尚未涉足而社會又急需的“配套性”和“輔助性”的職業課程——基于中間技能的職業技術教育。半專業化訓練（Semi-professional Training）由此成為美國社區學院的定位。

第二，在政策層面，根據美國總統高等教育委員會的報告，社區學院的主要功能應包括“提供兩年即足夠的職業訓練”。同時，為了回應社會技能不足問題，美國1963年制定的《職業教育法》推動了社區學院職業化。

第三，20世紀60年代中期社區學院普遍開展了“職業化運動”。20世紀50年代以前，社區學院學生中學習職業課程的學生只占總數的四分之一。[150]從60年代開始，社區學院學習職業課程人數開始逐年遞增（如表3-7所示）。社區學院提供的職業課程也隨著產業的技能需求變化而變化：在20世紀40年代，社區學院提供的是秘書、會計等課程；20世紀50年代，社區學院提供面向制造業所需職業課程；到了20世紀60年代，社區學院開始大量提供技術類課程（如計算機編程、醫療技術等）。

表3-7　社區學院職業類課程學生注冊情況（1963-1975年）

資料來源：Arthur M Cohen.The American College[M].San Francisco：a Wiley Imprint，2008：257.

這一時期社區學院在職業化的發展進程中，逐漸加強了產學聯系。但這種產學關系主要是學院主導下面向產業的合作。1963年《職業教育法》和《高等教育法案》頒布后，合作教育在法律和經費兩方面都得到了保障。[151]到了20世紀60年代末，采取合作教育的社區學院增加到了32家，[152]并且在社區學院中出現了一種新模式——平行模式。[153]

總體而言，20世紀60年代社區學院產學關系主要表現為少量的合作教育和少量面向產業所需技能的職業課程（約占課程總數的四分之一）。對企業來說，依然傾向于直接雇傭具有大學本科學位的畢業生，對于和社區學院的實質性合作并不關心。

3.20　世紀70-80年代

20世紀70年代后，美國生產體系與工業品受到德國、日本等國的競爭與挑戰。[154]美國開始淘汰部分傳統的勞動密集型重工業，重點發展新興技術行業和現代服務業。一些大型跨國公司開始學習日本企業的全面質量管理（Total Quality Management, TQC）、扁平化管理等新型管理模式。由于這一時期經濟不斷下滑，美國社會對其技能形成制度和正規教育體系開始反思。20世紀80年代，美國麻省理工學院工業生產力調查委員會在其《美國制造——如何從漸次衰弱到重振雄風》報告中指出，美國社會高低技能兩極分化、中間技能嚴重缺乏是傳統產業衰落的原因。該報告還認為，美國當時的正規教育體系盡管提供了大眾化的高等教育，卻無法為高附加值產品行業或“高績效的工作場所”（High Performance Workplace）提供所需中間技能。

在這一時期，美國制定了《全面就業與培訓法》《工作訓練伙伴法案》和《帕金斯職業教育法案》。上述法案都通過財政項目的形式資助工作技能訓練，幫助弱勢群體就業。法案帶來的聯邦財政資助項目對社區學院產學合作影響巨大。調查顯示，美國93%的社區學院得到過上述法案的資助，平均每個學院有27個財政資助的職業培訓項目。[155]

這一時期社區學院在規模和產學關系方面都得到飛速發展。社區學院學生數不斷擴張，比重占據了高等教育規模的三分之一。[156]在功能定位方面，選修職業課程數過半。[157]社區學院實現了從人文教育機構到職業教育機構的轉型，成為一個真正以“職業教育為主的機構”。[158]1980年，四分之三的學生接受了與未來就業崗位相關的職業教育課程。[159]社區學院與企業的聯系也日漸加強。1984年，將近有一半的社區學院與企業合作培訓員工。[160]在國家財政項目刺激下，[161]20世紀70年代約有20%左右的社區學院開展了合作教育項目。[162]但即便在80年代的合作教育高峰期，合作教育項目也未能在美國社區學院全面展開。[163]沒有權威部門認可、全國通用的職業資格證書是其重要原因。在美國，學徒訓練由聯邦學徒訓練局頒發“學徒訓練合格證書”，持有該證書的學徒才可以在國內流動。而合作教育一直未能形成統一的資格證書制度，這嚴重影響了社區學院合作教育的開展。

4.20　世紀90年代后

20世紀90年代美國經濟開始復蘇并步入“新經濟時代”。這一時期就業率逐年增加的同時，職業結構也在發生深刻的轉變：生產性崗位日益減少，服務性崗位日益增加[164]；高新技術崗位增加，崗位技術含量提高；職業更替與工作崗位轉換率加快。[165]與此同時，高技能（高工資）和低技能（低工資）的就業增長快于中等職業，中間技能普遍缺乏，20世紀90年代的多數工業品出口競爭力下降。1998年美國制造商協會的專題調查報告《技能的差距——合格工人的短缺：美國經濟面臨的日益增強的挑戰》中指出，現有技能供給和產業技能需求間的差距日益擴大，美國企業員工的技能水平無法滿足產業的需求。

在上述背景之下，1990年《伯金斯職業應用技術教育法案》和1994年《從學校到工作機會法》中提出為了保障從學校到工作崗位的順利過渡，實現職業技術教育與學術教育的銜接，要求社區學院在內的“中學后教育機構”與中等教育、企業雇主和公共組織合作，從而建立起STW強大的保障體系。其中最為關鍵的就是院校與企業緊密合作，從而實現學校本位學習與工作本位學習有機結合，讓學生通過職業進行學習（Education Through Occupation）。從該法律的實施效果來看，共有50個州、約2600個中學后教育機構中將近1800萬個學生和17.8萬個企業獲得STW的資助，提供工作本位學習的企業有1.09萬個。政府推廣的模式除了既有的合作教育，還包括“學校到學徒計劃”“校辦企業”（School-sponsored Enterprise）、“企業—學校合作”（Business-education Compacts）、“技術準備計劃”等。上述模式的共同特點都是政府提供資金扶持，將學校本位學習與工作本位學習相整合。到STW法案經費資助結束的1999年，該法案總共提供的財政經費超過15億美元。[166]隨著STW的廢除，2001年美國聯邦政府轉而以每年投入70萬美元支持各州的“學校向生涯過渡”（School to Career, STC）改革。

這一時期的社區學院重點開展了以新職業主義（The New Vocationalism）為特征的產學關系。

第一，社區學院更加注重面向就業的產學合作。調查顯示，社區學院“合作項目生”中大概有60%學員的入學動機是為了“準備就業”或“改變職業”。為了取得財政資助項目，社區學院需要追蹤當地的就業崗位趨勢并和企業溝通。由于項目申報過程嚴密，社區學院為了取得財政資金需要開展周全的計劃、調研和實施。一項全國性的調查顯示，80%-90%的畢業生對資助的職業項目表示滿意；有近90%的企業雇主對社區學院的合作培訓項目表示滿意。[167]

第二，社區學院更關注新興產業和高新技術。1988年的《美國經濟競爭力強化教育訓練法》要求，把接受過高等教育的高技能（勞動力）納入職業技能訓練并由社區學院負責實施；[168]1992年通過的《科學和高技術法》授權美國國家科學基金會開展“高新技術教育計劃”（Advanced Technological Education Program, ATE）。法案指定美國科學基金會建立以社區學院為中心的高新技術教育。在上述法案的引導下，社區學院開始關注基于新興產業和高新技術的高技能培養。

第三，社區學院的職業課程不僅和產業相結合，還注重與中等教育的結合，以培養產業所需的全面和完整的職業素質。1990年的《卡爾·D.伯金斯職業應用技術教育法案》中規定政府資助各州創建中等教育機構和社區學院一體的“技術預科聯合體”，并在技術預科的教學計劃中包含企業工作場所學習。到20世紀90年代，美國各地約有1058個技術預科聯合體，為約50萬名學生服務。[169]

新職業主義下的社區學院產學合作需要更多企業提供更高質量的工作本位學習崗位。但從實施效果來看，這一時期社區學院的產學合作依然是在國家法律引導下，面向就業市場主動對接產業技能需求的行為，企業參與積極性普遍不高。正如美國勞工部1992年報告中所述：“各州的企業盡管已經意識到經濟變化對于技能提升的重要作用，但只有少數企業參與了為學生提供工作本位學習崗位的行動。”[170]

3.3.3　美國技能形成制度中的高職院校產學關系

將美國高等職業教育產學關系發展的基本脈絡加以總結（如圖3-4所示），可以發現技能形成制度影響下的美國高職產學關系存在如下特點：

1.企業、行業較低參與度的產學合作

以美國高校所倡導的合作教育為例，20世紀90年代全美實行合作教育的高校大約有1000所（占高校總數的三分之一）。但全部實行合作教育的高校只有5～6所。實現合作教育的高校當中，平均每個學校只有200～300名學生，而且主要集中在大學的工程、建筑類專業，社區學院參與的很少。[171]造成這一局面的原因在于，美國合作教育本質上是高校、學生、雇主和政府四方互惠互利的契約合作，而熱衷于合作教育的主要是高校和政府而非企業。[172]和德國相比，美國企業主動參與基于技能的產學合作的積極性普遍不高，原因主要在于其工業化進程中所形成的技能制度特征：美國早期工業化的成功建立在低技能的福特式大規模生產模式之上，企業需要的是大量的低技能和少量的管理技能；在工業化后期，高新技術和新興管理方法所需的高端“軟性技能”主要來自精英式大學而非高職教育機構。企業與高職基于中間技能的產學合作需求不大。[173]而高校合作教育項目的學生能為企業做一些“略低于專業人員技術水平的工作”，所以大學中的工程、建筑專業的學生更容易為雇主帶來低成本的技能從而引發合作需求。[174]

2.基于學校面向就業生涯的產學合作

除了少量的合作教育，美國社區學院的產學關系還反映在其面向就業生涯所需技能的職業化轉型。從20世紀60年代到80年代的三十年里，社區學院接受職業教育的學生數從1/4攀升到3/4，社區學院功能發生了重大轉型；到了90年代，社區學院開始注重新興產業和高新技術崗位。對于這一現象，可以用美國技能形成制度來解釋：產業對半專業化技能需求是社區學院轉型的動力，而面向就業市場的系列法案與財政資助進一步推進了轉型。

3.國家法律影響下的產學合作

和英國一樣，美國技能形成體系屬市場模式，技能“外部性”和社會“個人主義”特征經常導致社會技能供需不匹配的“市場失靈”現象。而美國學徒制技能培訓規模僅牽涉到“少數成年人和極少數二十幾歲的青年人”，國家往往通過立法以財政項目的形式為學校教育到勞動力市場的過渡提供技能扶持。和英國一樣，美國立法宗旨在于矯正“市場失靈”，其政策目標在于實現充分就業和滿足勞動力市場（而非具體產業）所需技能；其政策風格主要是為了回應社會的技能需求而采取的應急性措施；從政策工具來看，主要采用了激勵工具——對技能培訓進行財政補貼資助。[175]盡管其立法初衷是引導就業——其財政扶持對象主要面向“項目生”（而非僅僅社區學院），但在國家財政項目的影響下一定程度上改善了院校的產學關系，從而間接促進了社區學院面向就業的產學合作。[176]

4.通用技能為主的產學合作

美國技能形成制度中，企業對專用技能的投資動力不強。在工業化早期，美國福特式大規模、標準化生產需要的是以“愛崗敬業”為特征的“高素質”的低技能勞動者；在工業化成熟期，整體的技術進步增加了技能的總需求卻降低了各項職業的中間技能需求，而以高新產業、現代服務業為主體的產業結構更需要以創新能力、多樣化技能為特征的高端技能。[177]和傳統機械制造產業所需要的中級技能不同，這些“軟性”技能要求看似和具體崗位、具體企業、具體行業沒有關聯，但更注重一個“職業人”的通用技能。在20世紀工業化早期，美國合作教育就從注重技能學習的辛辛那提模式日益轉向注重“全人教育”（Whole Person Education）的安提亞克模式；進入21世紀，美國各州“從學校到工作”項目日益被“從學校到生涯”所替代，“職業教育”正被“生涯教育”所替代。[178]這反映了美國社區學院基于技能的產學合作主要不是滿足企業（或行業）的專用技能需求，而是適應美國社會技能結構對通用技能的需求。

綜上所述，以美國社區學院為代表的高職院校與企業基于技能的產學合作具有行業、企業參與度低、基于學校、面向就業生涯、法律與財政引導、基于通用技能合作等特征。這些特征與其工業化早期形成的技能制度市場模式和缺乏中間技能、注重通用技能、勞動力高轉換率等特征密切相關。在工業化早期，美國福特式生產所需低技能由外來技工和學徒工提供；在工業化成熟期，職業結構的改變導致了中間技能需求下降，而美國精英式大學教育為后福特式生產和高新科技提供了高端技能支持。這使美國企業“中級”技能投資動力小，而（類似英國的）制度性因素造成企業投資“中級”專用技能的風險較大，企業更傾向于從市場“購買”甚至“偷取”現成技能。在這一制度背景下，企業主動與高職院校合作培養技能的需求程度較低；高度自治的教育機構使得國家無法直接調控正規教育培訓系統，當社會技能供給水平無法適應社會技能需求時，國家一般以立法形式通過財政項目為學生從教育機構到工作崗位的過渡提供培訓，這在一定程度上起到了糾正“市場失靈”的作用，但無助于建立（類似于德國的）企業與行業深度參與的產學合作制度。