二、聯(lián)邦稅務(wù)局的組織機(jī)構(gòu)

從中央到地方，聯(lián)邦稅務(wù)局按功能設(shè)立機(jī)構(gòu)。其中，聯(lián)邦稅務(wù)局長(zhǎng)屬于最高行政首領(lǐng)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各部門工作和所有重大決策。在聯(lián)邦稅務(wù)局長(zhǎng)之下，設(shè)有法律顧問(wèn)、納稅人援助官、稅務(wù)復(fù)議、刑事調(diào)查、稅務(wù)稽查和征收等職能部門，代表稅務(wù)局長(zhǎng)具體執(zhí)行聯(lián)邦稅法。在本書(shū)后面的章節(jié)中，有些職能機(jī)構(gòu)會(huì)有專門介紹，如稅務(wù)復(fù)議、刑事調(diào)查等。本節(jié)只能提供一個(gè)粗淺的輪廓，無(wú)法進(jìn)行深入細(xì)致的剖析。除此之外，還有一些機(jī)構(gòu)從事聯(lián)絡(luò)和信息處理工作，為職能機(jī)構(gòu)提供信息分析等共享服務(wù)。不過(guò)，這些機(jī)構(gòu)并不直接面對(duì)納稅人，因此我們對(duì)此不予介紹。

（一）聯(lián)邦稅務(wù)局局長(zhǎng)（Commissioner）

美國(guó)財(cái)政部必須設(shè)立稅務(wù)局長(zhǎng)一職，其根據(jù)在于《聯(lián)邦稅法典》第7803條。聯(lián)邦稅務(wù)局長(zhǎng)由總統(tǒng)任命，并征得參議院的同意，任期為5年，任期屆滿后可以連任。聯(lián)邦稅務(wù)局長(zhǎng)是聯(lián)邦稅務(wù)局的最高行政長(zhǎng)官，全面負(fù)責(zé)監(jiān)督、指導(dǎo)聯(lián)邦稅法的執(zhí)行。不過(guò)，聯(lián)邦稅務(wù)局長(zhǎng)的權(quán)力并非直接來(lái)自法律，而是來(lái)自財(cái)政部長(zhǎng)的授權(quán)。《聯(lián)邦稅法典》只是將權(quán)力授予給財(cái)政部長(zhǎng)。財(cái)政部長(zhǎng)需要通過(guò)授權(quán)令的方式，將法定的職權(quán)授予聯(lián)邦稅務(wù)局長(zhǎng)。

（二）首席法律顧問(wèn)（Chief Counsel）

根據(jù)《聯(lián)邦稅法典》第7803條的規(guī)定，首席法律顧問(wèn)也屬于法定職位，該職位由聯(lián)邦稅務(wù)局長(zhǎng)推薦候選人，由總統(tǒng)任命，并征得參議院的同意。首席法律顧問(wèn)的職責(zé)包括：為稅務(wù)局長(zhǎng)及其他官員和雇員提供法律建議；為聯(lián)邦稅務(wù)局簽發(fā)的裁定和建議提供法律意見(jiàn)；起草、審查與聯(lián)邦稅收有關(guān)的條約、法律、規(guī)章或執(zhí)行令，或者為這些法律文件的起草和審查提供幫助；代表聯(lián)邦稅務(wù)局長(zhǎng)在稅務(wù)法院出庭應(yīng)訴；決定是否對(duì)納稅人提起民事訴訟以及為此向司法部提供相關(guān)推薦材料。

1998年之前，聯(lián)邦稅務(wù)局首席法律顧問(wèn)同時(shí)還是財(cái)政部助理總法律顧問(wèn)（Assistant General Counsel）。1998年機(jī)構(gòu)改革之后，除了兩項(xiàng)例外，首席法律顧問(wèn)只對(duì)聯(lián)邦稅務(wù)局長(zhǎng)報(bào)告工作。第一項(xiàng)例外是，當(dāng)稅法解釋并非只與稅收政策或稅務(wù)訴訟有關(guān)時(shí)，首席法律顧問(wèn)除向稅務(wù)局長(zhǎng)報(bào)告之外，還需要向財(cái)政部總法律顧問(wèn)報(bào)告。第二項(xiàng)例外是，當(dāng)稅法解釋僅僅與稅收政策有關(guān)時(shí)，首席法律顧問(wèn)只需要向財(cái)政部總法律顧問(wèn)報(bào)告。（注：IRC§7803（b）.）

1998年之前，首席法律顧問(wèn)設(shè)在各地的辦公室分大區(qū)（regional）和地方（district）兩種。1998年聯(lián)邦稅務(wù)局機(jī)構(gòu)改革之后，為適應(yīng)稽查征收機(jī)構(gòu)分類設(shè)置的變化，地方法律顧問(wèn)的結(jié)構(gòu)也進(jìn)行了調(diào)整，除了仍然分地域設(shè)置分支機(jī)構(gòu)外，還將機(jī)構(gòu)按照納稅人的特點(diǎn)進(jìn)行了細(xì)分，使得每一種類型的稽查征收機(jī)構(gòu)，都能找到對(duì)應(yīng)的地方法律顧問(wèn)。不過(guò)，地方法律顧問(wèn)仍然實(shí)行中央垂直管理，不受地方征收稽查機(jī)構(gòu)的制約。

（三）全國(guó)納稅人援助官（National Taxpayer Advocate）

在1998年之前，納稅人援助官（Taxpayer Advocate）這個(gè)職位就已存在。1998年機(jī)構(gòu)改革之后，納稅人援助官改名為全國(guó)納稅人援助官（National Taxpayer Advocate），負(fù)責(zé)統(tǒng)領(lǐng)各地的納稅人援助官，幫助納稅人解決爭(zhēng)議，保護(hù)納稅人的合法權(quán)利。全國(guó)納稅人援助官由財(cái)政部長(zhǎng)征求聯(lián)邦稅務(wù)局局長(zhǎng)和監(jiān)督委員會(huì)（Oversight Board）意見(jiàn)之后任命。被任命人必須具有客戶服務(wù)以及稅法方面的背景，同時(shí)還必須有代表個(gè)體納稅人的經(jīng)驗(yàn)。被任命人在被任命之前2年內(nèi)不能具有聯(lián)邦稅務(wù)局雇員的身份，在去職之后5年內(nèi)也不能成為聯(lián)邦稅務(wù)局的雇員。通過(guò)這種制度要求，可以保證納稅人援助官心系納稅人，而不是處處站在聯(lián)邦稅務(wù)局的立場(chǎng)行事。

全國(guó)納稅人援助官的主要職責(zé)包括，幫助納稅人解決其與聯(lián)邦稅務(wù)局之間發(fā)生的問(wèn)題，確定二者之間最容易發(fā)生問(wèn)題的領(lǐng)域，提出解決問(wèn)題的建議，并每年向美國(guó)國(guó)會(huì)遞交一份報(bào)告。其他的職責(zé)包括，向遭遇不公的納稅人個(gè)人簽發(fā)“納稅人援助令（Taxpayer Advocate Orders）”；向所有納稅人集體簽發(fā)“納稅人幫助指南（Taxpayer Assistance Directive）”；監(jiān)督和協(xié)調(diào)各地納稅人援助官的工作；就如何向納稅人推薦納稅人援助官，給聯(lián)邦稅務(wù)局雇員提供指南；向公眾提供各地納稅人援助官的電話；等等。

全國(guó)納稅人援助官向國(guó)會(huì)提交的年度報(bào)告，直接呈送給眾議院財(cái)政收入籌集委員會(huì)（House Ways and Means Committee），以及參議院財(cái)政委員會(huì)（Senate Finance Committee），無(wú)需經(jīng)過(guò)財(cái)政部長(zhǎng)、聯(lián)邦稅務(wù)局長(zhǎng)、聯(lián)邦稅務(wù)局監(jiān)督委員會(huì)，或者其他任何財(cái)政部官員、雇員的審查。報(bào)告的內(nèi)容主要包括，納稅人所遇到的主要稅收法律問(wèn)題，聯(lián)邦稅務(wù)局執(zhí)法過(guò)程中的主要問(wèn)題，以及如何通過(guò)立法、行政方式解決的建議。從功效上看，這是連接納稅人與立法機(jī)關(guān)最直接的通道，有利于督促稅務(wù)局改善服務(wù)質(zhì)量，從宏觀上維護(hù)納稅人的合法權(quán)利。

全國(guó)納稅人援助官下轄9個(gè)納稅人援助官地區(qū)主任（Area Director），后者直接向前者報(bào)告工作。納稅人援助官地區(qū)主任之下，則為地方納稅人援助官（Local Taxpayer Advocate）。地方納稅人援助官共74個(gè)，遍布全國(guó)各個(gè)州，保證每個(gè)州至少有一名。地方納稅人援助官直接面對(duì)納稅人，協(xié)助解決其與稅務(wù)局之間的爭(zhēng)議。地方納稅人援助官向地區(qū)主任負(fù)責(zé)，不受稅務(wù)局分支機(jī)構(gòu)的管理。這種變化來(lái)自于1998年機(jī)構(gòu)改革，有助于納稅人援助官擺脫外界干擾，獨(dú)立自主地維護(hù)納稅人合法權(quán)利。

當(dāng)納稅人因?yàn)槁?lián)邦稅收?qǐng)?zhí)法，遭遇或者即將遭遇重大困難時(shí)，如果在聯(lián)邦稅務(wù)局的制度框架內(nèi)，已經(jīng)動(dòng)用了所有可以動(dòng)用的資源，仍然不能獲得比較理想的解決，則可以要求地方納稅人援助官干預(yù)，必要時(shí)還可以申請(qǐng)簽發(fā)納稅人援助令（Taxpayer Advocate Order，簡(jiǎn)稱TAO）。納稅人援助官一旦確認(rèn)重大困難的存在，就會(huì)積極參與糾紛的調(diào)解。納稅人援助官不會(huì)輕易簽發(fā)援助令，而會(huì)先考慮各種非正式的調(diào)節(jié)手段。大部分情況下，納稅人的問(wèn)題都可以通過(guò)非正式手段解決。只有非正式手段窮盡，納稅人的問(wèn)題仍然無(wú)法解決時(shí)，才會(huì)動(dòng)用納稅人援助令這種正式手段。

根據(jù)《聯(lián)邦稅法典》的規(guī)定，所謂納稅人遭受“重大困難（significant hardship）”，一般是指納稅人即將面臨不利的法律措施，可能支付巨額的成本，或者遭受不可恢復(fù)的損害，或者遭遇30天以上的遲延。（注：IRC§7811（a）（2）.）納稅人申請(qǐng)納稅人援助令（TAO）時(shí)，可以填寫911表（Form 911），或者打電話、寫信，使援助官了解自己的意圖。納稅人援助官可以動(dòng)用必要手段，解決納稅人面臨的重大困難。援助令可以要求稅務(wù)人員采取措施，阻止納稅人遭受重大困難，如解除稅務(wù)留置、解除財(cái)產(chǎn)扣押等，也可以要求稅務(wù)人員重新考慮其決定。不過(guò)，援助令的要求不能超出稅務(wù)人員的職權(quán)范圍，而只能在合法的前提下發(fā)出相關(guān)指令。另外，對(duì)于正在進(jìn)行的稅務(wù)刑事調(diào)查，援助令一般也不會(huì)得到準(zhǔn)許。

（四）稅務(wù)復(fù)議部（Appeals Office）

稅務(wù)復(fù)議部是聯(lián)邦稅務(wù)局從事行政復(fù)議的部門，專門受理納稅人針對(duì)稅收行政行為而提出的復(fù)議申請(qǐng)。根據(jù)申請(qǐng)復(fù)議對(duì)象的不同，稅務(wù)復(fù)議大致包括欠稅案件、征收案件和退稅案件。欠稅案件是針對(duì)稅務(wù)局的欠稅認(rèn)定而提出的復(fù)議，征收案件是針對(duì)稅務(wù)局的征收措施而提出的復(fù)議，退稅案件則是針對(duì)溢繳稅款退還而提出的復(fù)議。不同的復(fù)議案件有不同的程序要求，但核心都是要求復(fù)議部對(duì)稅收行為進(jìn)行審查。申請(qǐng)稅務(wù)復(fù)議的稅收行為可能已經(jīng)做出，如稅務(wù)留置登記之后，納稅人才能申請(qǐng)復(fù)議。另外一種情況是，稅收行為實(shí)際上還沒(méi)有作出，稅務(wù)局只是將意圖預(yù)告納稅人。如欠稅案件中的30日函，并不是稅務(wù)局的正式行為，而只是一種預(yù)通知或者提議。納稅人針對(duì)這種行為也可以申請(qǐng)復(fù)議。

復(fù)議部的前身為“特別咨詢委員會(huì)（Special Advisory Committee）”，1927年由當(dāng)時(shí)的聯(lián)邦稅務(wù)局長(zhǎng)批準(zhǔn)成立。從1927年至今，盡管組織機(jī)構(gòu)和名稱都有所改變，但是復(fù)議部的宗旨一直未變，即在公正、公平的基礎(chǔ)上，解決納稅人與政府之間的稅務(wù)爭(zhēng)議，避免稅務(wù)訴訟的發(fā)生，提升公眾自覺(jué)遵從稅法的程度，增強(qiáng)公眾對(duì)聯(lián)邦稅務(wù)局的信心。稅務(wù)復(fù)議部除了總部之外，還被分成兩個(gè)業(yè)務(wù)處，業(yè)務(wù)處又分為不同的工作組，負(fù)責(zé)不同類型的稅收爭(zhēng)議：一般業(yè)務(wù)處（General Appeals Programs）與大型企業(yè)與特別項(xiàng)目處（Large and Specialty Programs）。一般業(yè)務(wù)處負(fù)責(zé)小型企業(yè)與自雇企業(yè)組（Small Business/Self-employed Division）、免稅組織與政府機(jī)構(gòu)組（Tax-exempt and Government Entities Division）以及薪金與投資所得組（Wage and Investment Division）所處理的案件。大型企業(yè)與特別項(xiàng)目處負(fù)責(zé)大中型企業(yè)組（Large and Medium Business Division）所處理的案件。

工作組由復(fù)議員（appeals officer）或調(diào)解員（settlement officer）組成。復(fù)議部?jī)?nèi)部實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，工作組直接向地區(qū)經(jīng)理（area manager）報(bào)告工作。由于地區(qū)經(jīng)理一般跨州設(shè)立，所以，當(dāng)納稅人與復(fù)議員發(fā)生爭(zhēng)議，或者對(duì)工作組組長(zhǎng)的解決方案不滿意時(shí)，就可能需要聯(lián)系在外州的地區(qū)經(jīng)理。地區(qū)經(jīng)理向各自的業(yè)務(wù)處主任負(fù)責(zé)，業(yè)務(wù)處主任則接受復(fù)議部部長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)。通過(guò)這種設(shè)計(jì)，可以保證復(fù)議部獨(dú)立行使職能，免受稽查或征收部門的不當(dāng)干擾。

（五）刑事調(diào)查部（Criminal Investigation Division）

刑事調(diào)查部（Criminal Investigation Division，簡(jiǎn)稱CID）負(fù)責(zé)調(diào)查稅務(wù)刑事案件，以及與此相關(guān)的金融犯罪案件，以增進(jìn)人們對(duì)稅法的信任和法律的遵從。刑事調(diào)查部成立于1919年7月1日，其最初的名字叫做“情報(bào)組（Intelligence Unit）”，目的是為了對(duì)付日益泛濫的稅務(wù)欺詐，其成員為6個(gè)從聯(lián)邦郵政局轉(zhuǎn)來(lái)的巡視員。1978年7月之后，刑事調(diào)查部開(kāi)始采用現(xiàn)在的名字，其總部設(shè)在華盛頓。除傳統(tǒng)的稅務(wù)犯罪之外，洗錢、違法現(xiàn)金交易、違反銀行保密義務(wù)等金融犯罪行為，也被歸入刑事調(diào)查部的職權(quán)范圍。不過(guò)，從整體上看，維護(hù)稅法的統(tǒng)一實(shí)施，震懾稅收違法犯罪，仍然是刑事調(diào)查部的核心職責(zé)。

刑事調(diào)查部從事刑事調(diào)查的人員，被稱為特別調(diào)查員（special agent）。特別調(diào)查員行使的職權(quán)與警察無(wú)異。特別調(diào)查員必須掌握非常綜合的知識(shí)和技能，除了解復(fù)雜多變的稅法知識(shí)外，還需要有防身自衛(wèi)、逮捕搜查、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、鑒定證據(jù)等特別技能。與此同時(shí)，為了保障特別調(diào)查員履行職責(zé)，美國(guó)稅法也賦予了其廣泛的權(quán)力，如可以攜帶武器，可以傳喚嫌疑人或證人，可以逮捕犯罪嫌疑人，可以搜查、扣押特定財(cái)產(chǎn)。（注：IRC§7608；IRM9.1.2.3.）除此之外，特別調(diào)查員可以在通話人的配合下，對(duì)納稅人的電話進(jìn)行監(jiān)聽(tīng)和錄音，還可以派人監(jiān)視、跟蹤調(diào)查對(duì)象。正因?yàn)槿绱耍貏e調(diào)查員有時(shí)候也被稱為美國(guó)的“稅務(wù)警察”。（注：參見(jiàn)嵇峰：《美國(guó)“稅務(wù)警察”探秘》，載《中國(guó)稅務(wù)報(bào)》2003年11月13日。）

刑事調(diào)查部并不是唯一從事稅務(wù)刑事調(diào)查的機(jī)構(gòu)。在聯(lián)邦稅務(wù)局或者司法部的請(qǐng)求下，美國(guó)聯(lián)邦地方法院可以組織大陪審團(tuán)，專門從事疑難稅務(wù)案件的刑事調(diào)查。和刑事調(diào)查部的調(diào)查相比，大陪審團(tuán)調(diào)查具有特定的優(yōu)勢(shì)。大陪審團(tuán)可以簽發(fā)傳票（subpoena），傳喚納稅人或者證人到庭。大陪審團(tuán)調(diào)查時(shí)，納稅人不能由律師陪同。大陪審團(tuán)傳票本身就具有執(zhí)行力，無(wú)需重新申請(qǐng)法院執(zhí)行。如果當(dāng)事人拒絕執(zhí)行，就直接構(gòu)成藐視法庭。不過(guò)，大陪審團(tuán)程序的啟動(dòng)具有被動(dòng)性，不能主動(dòng)從事稅務(wù)刑事案件調(diào)查。因此，刑事調(diào)查部所從事的工作，對(duì)打擊稅務(wù)刑事犯罪，仍然起到最重要的作用。

刑事調(diào)查部只是一個(gè)調(diào)查機(jī)構(gòu)，其權(quán)力雖然很大，但是受到的外在制約也多。例如，無(wú)論是搜查、扣押還是逮捕，都必須經(jīng)過(guò)司法部的審查，然后才能向法院申請(qǐng)令狀。只有獲得法院許可之后，才能執(zhí)行搜查、扣押或者逮捕。另外，刑事調(diào)查部并沒(méi)有起訴權(quán)，起訴權(quán)掌握在聯(lián)邦司法部。實(shí)際上，稅務(wù)犯罪調(diào)查程序結(jié)束后，調(diào)查結(jié)論必須經(jīng)過(guò)重重審查，才能決定是否向法院起訴。刑事調(diào)查部必須首先進(jìn)行內(nèi)部審查，由部長(zhǎng)決定案件是否移送起訴。如果決定移送起訴，那么，還要經(jīng)過(guò)聯(lián)邦稅務(wù)局地方法律顧問(wèn)處、司法部稅務(wù)局以及司法部地方檢察官辦公室的審查。由此可以，一旦案件移交司法部，決定起訴的權(quán)力掌握在司法部。司法部審查之后可以決定不起訴，即便決定起訴，也可以與被告達(dá)成辯訴交易。如果認(rèn)為案件還需要繼續(xù)調(diào)查，可以退回給刑事調(diào)查部補(bǔ)充偵查，也可以啟動(dòng)大陪審團(tuán)調(diào)查程序。

（六）地方稽查與征收機(jī)構(gòu)

稅收稽查征收機(jī)構(gòu)受1998年《聯(lián)邦稅務(wù)局重構(gòu)與改革法》影響最大。在1998年之前，稽查征收機(jī)構(gòu)完全按地域設(shè)置，沒(méi)有考慮納稅人的不同特點(diǎn)。1998年之后，稽查征收機(jī)構(gòu)按納稅人的特點(diǎn)進(jìn)行重構(gòu)，不同類型的納稅人對(duì)應(yīng)不同的機(jī)構(gòu)：

（1）薪金與投資所得組。該組設(shè)在亞特蘭大，專門負(fù)責(zé)個(gè)人納稅人的稽查和征收。這類納稅人人數(shù)最多，但其收入大都代扣代繳，納稅人直接繳納的并不多，所以，稅務(wù)人員的主要工作在于，幫助和教育納稅人遵守稅法，通過(guò)各個(gè)層次的交流實(shí)現(xiàn)合作。

（2）大中型企業(yè)組。該組設(shè)在華盛頓特區(qū)，專門負(fù)責(zé)對(duì)超過(guò)1000萬(wàn)美元資產(chǎn)的公司、合伙的稽查和征收。這部分納稅人數(shù)量最小，但貢獻(xiàn)的稅收收入很多。大中型企業(yè)組需要做的，主要是稅法解釋、會(huì)計(jì)記賬，有時(shí)還會(huì)涉及一些國(guó)際稅收，具體的稽查和征收并不經(jīng)常產(chǎn)生。

（3）小型企業(yè)與自雇企業(yè)組。該組設(shè)在馬里蘭州的New Carrollton，主要負(fù)責(zé)資產(chǎn)不超過(guò)1000萬(wàn)美元的企業(yè)，以及為數(shù)眾多的自雇營(yíng)業(yè)者。這一類納稅人是美國(guó)經(jīng)濟(jì)活力的源泉，產(chǎn)生的稅收收入最多，涉及的法律問(wèn)題也較為復(fù)雜。

（4）免稅組織與政府機(jī)構(gòu)組。該組設(shè)在華盛頓特區(qū)，主要負(fù)責(zé)雇員計(jì)劃（employee plans）、免稅組織（tax-exempt organizations）以及政府機(jī)構(gòu)（government entities）的稅收問(wèn)題。該組的主要任務(wù)是，為上述組織在遵守聯(lián)邦雇傭稅，以及信息申報(bào)的報(bào)告（information return reporting）方面提供支持。

聯(lián)邦稅務(wù)局完成上述改造之后，從2000年10月1日開(kāi)始，又對(duì)原來(lái)已經(jīng)存在的分地域設(shè)立的稅務(wù)中心（Service Center）進(jìn)行改造。按照新的做法，在分配稅務(wù)案件的稽查和征收時(shí)，聯(lián)邦稅務(wù)局不僅需要考慮納稅人所處的地域，而且需要考慮納稅人的類別，以及稅務(wù)中心所對(duì)應(yīng)的征收稽查組（dvision）。盡管如此，納稅人與聯(lián)邦稅務(wù)局打交道的方式并沒(méi)有改變。當(dāng)納稅人遞交納稅申報(bào)表，回復(fù)稅務(wù)遵從通知（IRS compliance notices），或者從事其他納稅行為時(shí)，仍然需要與對(duì)應(yīng)的稅務(wù)中心聯(lián)系，稅務(wù)中心再向其所對(duì)應(yīng)的征收稽查組報(bào)告。根據(jù)目前的體制，Andover、Atlanta、Austin、Fresno、Kansas City的稅務(wù)中心向薪金與投資所得組負(fù)責(zé)，Cincinnati、Ogden、Memphis、Philadelphia的稅務(wù)中心向其他幾個(gè)組負(fù)責(zé)。薪金與投資所得組對(duì)應(yīng)的五個(gè)稅務(wù)中心，以及Memphis，Philadelphia的稅務(wù)中心負(fù)責(zé)接收和處理個(gè)人納稅申報(bào)，Cincinnati、Ogden的稅務(wù)中心負(fù)責(zé)接收和處理企業(yè)納稅申報(bào)，雇傭稅、遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅也包括在內(nèi)。