第二章　絲綢之路經濟帶內陸支點開放制度創新理論

第一節　先行自由貿易試驗區的建設經驗

建設自由貿易試驗區（以下簡稱：自貿區）是黨中央、國務院在新形勢下全面深化改革、擴大對外開放的重大戰略舉措。自2013年9月29號，上海自貿區成立后，開啟了我國自貿區建設的新征程。2015年4月21日，天津、福建及廣東自貿區作為第二批自貿區掛牌成立，這標志著自貿區成為推動我國經濟發展的新引擎。2017年4月1日，隨著第三批7個自貿區的掛牌成立，我國已基本形成以“1+3+7”，東中西協調、陸海統籌的全方位和高水平區域開放新格局。第一、二批自由貿易區通過先行先試在諸多領域累積創新經驗，并取得顯著成效，為中國進一步擴大開放開辟道路。

一、先行自由貿易試驗區的主要創新制度

四年來，“滬津閩粵”4個自貿區以制度創新為核心，推動在建立以負面清單為核心的外商投資管理制度、以貿易便利化為重點的貿易監管制度、以資本項目可兌換和金融服務業開放為目標的金融制度、以政府職能轉變為核心的事中事后監管制度等方面，形成了一批可復制、可推廣的改革創新成果。

1．投資管理制度

一是負面清單管理模式。對外商投資實行“準入前國民待遇＋負面清單”的管理模式。在負面清單之外的領域，將外商投資項目核準和企業合同章程審批均改為備案管理。二是商事登記制度改革。具體目標是工商登記與商事制度改革相銜接，逐步優化登記流程，優化試驗區的營商環境。三是“一口受理”制度。具體目標是要形成完整的“一口受理”高效服務模式，實現企業登記全流程電子化操作。試驗區內工商、稅務、質監、商務和管委會等部門對內外資企業設立的有關事項統一納入“一表申報、一口受理”平臺辦理。四是境外投資備案管理。改革境外投資管理方式，區內企業到境外投資實行以備案制為主的管理方式，提高境外投資便利化程度。⁽¹⁾

其中，負面清單，也稱為負面清單管理模式，其多以保留條款（reservations）、例外條款以及不符措施（non-conforming measures）等形式出現在雙邊或多邊貿易協定的附件中。負面清單是一種“非列入即開放”的新型管理模式，對于沒有列入負面清單的行業、管理模式或措施，承諾向外商投資者全面開放⁽²⁾。負面清單的本質是“法無禁止皆可為”，是一種市場化和法制化的精神，它最早來源于美國紐約自由貿易園區的管理模式。同時，負面清單的條目是政府進行審批管理的范圍，也是政府的職責權限，清單之外的內容則適用于備案管理，在自貿區內遵循內外資一致的原則。

目前，我國的負面清單至今共經歷了四個階段。首先，2013年9月，上海自貿區公布了我國首個真正意義上的“負面清單”，即《中國（上海）自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2013）》。其次，上海自貿區又在2014年4月公布了《中國（上海）自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2014年修訂），其中2013版和2014版僅適用于上海自貿區。再次，國務院辦公廳于2015年4月下發了同時適用于上海、天津、廣東和福建四個自貿區的《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）》——2015版負面清單。最后，2017年6月16日，國務院辦公廳印發適用于現有11個自貿區的《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）》，即2017版負面清單，并于2017年7月10日起正式實施。（如表2-1）

我國自貿區的負面清單條目從最初的190項、2014年的139項、2015年的122項縮減到現在的95項，與第一份負面清單相比，四年時間減少了50%。這意味著政府在自貿區內進一步簡政放權，釋放改革紅利。2017新版負面清單共劃分為15個門類、40個條目、95項特別管理措施。與上一版相比，減少了10個條目、27項措施。在這27項減少的措施中，其中采礦業有2項措施、制造業10項、交通運輸業5項、信息技術服務業1項、金融業4項、租賃和商務服務業4項、教育業1項，文化、體育和娛樂業3項⁽³⁾。（如表2-2）

2017年版的負面清單內容適用于目前的11個自貿區，對東中西部均有輻射。相比2015年版來說，它適用的范圍更加廣泛，作用也更加突出。由于東中西部的經濟發展水平和經濟結構的差異，這種適用于東中西部的負面清單制度有助于后續在國家層面探索建立統一的開放框架。因此，2017年新版負面清單更加充分體現了自貿試驗區開放更加積極、監管更加包容、服務更加優化的特點，是在東中西部地區同時推進更高水平對外開放的重要舉措，對推動新一輪高水平對外開放、打造開放型經濟新體制具有重要意義⁽⁴⁾。

2．貿易監管制度創新

貿易便利化（trade facilitation）廣義上指的是國際貿易各方通過簡化貿易程序，協調法律法規和標準，采取新技術和其他有效方法，消除或減少貿易要素跨境流動和配置的機制性和技術性障礙，減少貿易扭曲，降低交易成本，以提高國際貿易的運作效率⁽⁵⁾。主要包括以下幾個內容：

一是“一線放開”。允許企業憑進口艙單將貨物直接入區，再憑進境貨物備案清單向主管海關辦理申報手續，探索簡化進出境備案清單。實行“進境檢疫，適當放寬進出口檢驗”模式；推進“方便進出，嚴密防范質量安全風險”的檢驗檢疫監管模式。二是“二線安全高效管住”。優化卡口管理，加強電子信息聯網，通過進出境清單比對、賬冊管理、卡口實貨核注、風險分析等加強監管，促進二線監管模式與一線監管模式相銜接。三是國際貿易“單一窗口”。四是貨物狀態分類監管模式。在確保有效監管的前提下，探索建立貨物狀態分類監管模式。⁽⁶⁾

3．金融監管制度創新

一是自由貿易賬戶。做好自由貿易賬戶的主體認定工作，推動金融機構通過設立試驗區分賬核算單元的方式，為區內居民和非居民開立FT（free trade，自由貿易）系列賬戶。二是投融資便利匯兌。在風險可控前提下，可在試驗區內對人民幣資本項目可兌換、金融市場利率市場化、人民幣跨境使用等方面創造條件進行先行先試。三是人民幣跨境使用。簡化自貿區內經常和直接投資項下跨境人民幣結算手續，自貿區本地區的金融機構只需憑區內機構和個人提交的收付款指令，即可辦理跨境人民幣結算業務，區內就業或執業的個人可開立個人賬戶辦理人民幣跨境支付。四是利率市場化。實現外幣存款利率完全市場化，2014年3月1日起上海自貿區放開300萬美元以下的小額外幣存款利率上限（300萬美元以上大額存款已采取市場化定價）；允許區內金融機構發行大額可轉讓存單，區內符合條件的金融機構可優先發行大額可轉讓存單。五是外匯管理改革。實行外商投資企業外匯資本金意愿結匯；簡化經常項目收結匯、購付匯單證審核，銀行可直接辦理經常項目收結匯、購付匯手續等。（如圖2-1）

4．事中事后監管制度

事中事后監管制度是指政府主要在哪些方面以及如何管理各類運營中的市場主體?！笆轮惺潞蟆北O管是自貿區制度創新的核心內容，主要有以下幾個方面：一是建立監管信息共享機制和平臺、綜合執法體系、綜合評估機制、信息公開機制、反壟斷和安全審查機制。二是社會信用體系、試點工商登記制度改革、加強知識產權保護執法及鼓勵社會組織參與市場監督等方面。三是企業年度報告公示制度、經營異常名錄、嚴重違法企業名單，“雙隨機”公開抽查等制度。

二、“滬津閩粵”自貿區的運行成效

截至目前，“滬津閩粵”自貿區均對其開展的工作比照總體方案進行了制度創新評估，所有評估結果都充分肯定了前兩批自貿區作為我國新一輪改革開放“試驗田”的帶頭作用。

1．先行自貿區建設各有特色

四年來，四個先行自貿區在加快政府職能轉變，探索管理模式創新，促進投資貿易便利化，按照先行先試、風險可控、分布推進及逐步完善的方式，已初步形成與國際投資貿易通行規則相銜接的基本制度框架。一是四個自貿區已全面實行以“準入前國民待遇＋負面清單”為主的投資管理基本制度框架，實現了由正面清單管理和審批管理向負面清單管理和備案管理的轉變。二是推行了以國際貿易“單一窗口”、貨物狀態分類監管為核心的海關監管制度框架，逐步實現了“一線放開、二線高效管住、區內自由”的國際公認海關管理標準。三是建立以“分賬體系＋有限滲透”為核心的金融管理制度，推動實現自由貿易賬戶體系（FT賬戶）、跨境人民幣結算、利率市場化、外匯管理體制改革和審慎監管的金融開放新思路。四是已建立了“事中事后動態監管＋大數據網絡平臺”為支撐的綜合監管執法基本制度框架，實現了從事前審批和主體監管，向事中事后監管的轉變。

第一，上海作為我國第一個綜合自貿區，經過四年的發展，共形成104項制度創新成果在全國復制推廣。其中，具有代表性可復制創新成果有：首先，在投資管理領域方面，“證照分離”、企業準入“單一窗口”模式。其次，貿易便利化領域，上海自貿區的“一線放開、二線高效管住、區內自由”貿易監管制度；國際貿易“單一窗口”、貨物狀態分類監管模式、“十檢十放”等通關模式。再次，金融管理制度方面，主要是FT賬戶、跨境雙向人民幣資金池、跨境人民幣支付結算、利率市場化等措施。最后，事中事后監管制度主要有社會信用體系、信息共享和綜合執法制度、企業年度報告公式和經營異常名錄等制度。

第二，天津自貿區可復制推廣的成果主要有以下幾項：首先，在商事登記制度方面，主要實行了企業設立“一照一碼一章一票一備案”一天辦結的模式。其次，在貿易便利化領域，主要有國際貿易“單一窗口”、京津冀區域檢驗檢疫一體化等模式。再次，金融制度方面：跨境本外幣資金池、跨境融資、融資租賃等創新業務取得明顯成效。最后，在事中事后監管方面，以信用風險分類為依托的市場監管制度、集成化行政執法監督體系制度分別在2015年和2017年被商務部評委“最佳實踐案例”。

第三，福建自貿區自掛牌2年多來，同樣形成了一批可復制推廣的制度創新成果。首先，在商事登記制度方面已推行“一表申報、一口受理、一照一碼、一章審批、印章即刻、一日辦結”、投資管理體制改革“四個一”模式。其次，在貿易便利化領域，已實行國際貿易“單一窗口”、關檢“一站式”查驗平臺＋監管互認、AEO制度互認等制度。其中，福建自貿區的“廈門跨境電商公共管理平臺”打造跨境電商、郵快件一體大通關并成功并入國際貿易“單一窗口”，這項創新制度可以推廣復制到已獲批為跨境電商綜合試驗區的四川、重慶、河南三個自貿區。再次，金融制度方面：主要開展了兩岸征信查詢系統、融資租賃、跨境金融創新、跨境人民幣業務等制度。最后，事中事后監管方面已實施企業信用分類監管、全面推行“雙隨機”抽查、監管信息共享平臺及建立動態監測預警機制等制度。

第四，廣東自貿區可復制推廣的成果主要有以下幾項：首先，在商事登記制度方面，推行“一顆印章管審批”“證照分離”“一門式”審批、“一網式”辦理、“企業專屬網頁”政務服務新模式。其次，在貿易便利化領域，國際貿易“單一窗口”、“一線放開、二線高效管住、人貨分離、分類管理”、智能化通關體系（“互聯網＋易通關”“智檢口岸”“智慧海事”）、跨境電商監管新模式、政府智能化監管服務等模式。再次，在金融和事中事后監管方面主要有跨境人民幣貸款、跨境資產轉讓、跨境人民幣雙向資金池及政府智能化監管服務模式。

根據上海財經大學項目組綜合調研2000多家企業、社會公眾、相關專家以及公開披露的經濟數據得出的結果顯示，上海自貿區指數為81.35，領先于其他三個自貿區，具有一定的先行先試優勢。廣東、天津和福建分別為80.58、79.71和79.90，后成立的自貿區與上海發展差距正在縮小，三地自貿區在學習上海的同時也有著自身的發展特色。此外，上海財大項目組在調研過程中也發現，位于自貿區內企業的信心與滿意程度要顯著高于區外⁽⁷⁾。（如表2-3）

2．形成一整套自主和集成制度創新體系

第一，形成公平開放、安全高效的市場準入管理制度系統。其內容主要包括：以準入前國民待遇＋負面清單為核心的外商投資管理制度、以國際貿易“單一窗口”為核心的貿易便利化管理制度、以自由貿易（FT）賬戶分賬核算體系為核心的金融監管制度創新。⁽⁸⁾

第二，以“放管服”為重心的政府職能轉變制度創新體系，其亮點主要包括：現代商事登記制度（先照后證、多證合一、企業準入“單一窗口”）；事中事后監管制度（以信用風險分類為依托的市場監管制度、企業年度報告公示制度、經營異常名錄和嚴重違法企業名單制度、“雙隨機—公開”抽查制度等）。

第三，是與市場化、法治化、國際化營商環境相適應的法制保障制度，其內容包括：調整國家層面的外資法等法律法規；建立地方性司法保障及權益保護制度（如國際商事仲裁中心、知識產權法庭等）；發展創新人才服務體系和國際人才流動通行制度（如人才“綠卡”制度、“雙創”特區等）。

3．形成四批面向全國可復制可推廣的經驗與案例

第一批是上海自貿區試行一周年后，2015年1月29號國務院印發《關于推廣中國（上海）自由貿易試驗區可復制改革試點經驗的通知》，共28項在全國范圍內復制推廣和6項在海關特殊監管區域復制推廣的改革事項。（如表2-4）

第二批是2015年11月國務院成立自貿區工作部際聯席會議制度后，在同年年底總結四個自貿區在投資、貿易便利化、金融制度及事中事后監管等方面，形成了一批制度創新性強、市場主體受益多、反映好的做法。由自貿區聯席會議辦公室將成效較為突出的8個案例，編輯形成自貿區“最佳實踐案例”，進行推廣實施。（如表2-5）

第三批是國務院2016年11月10日印發的《關于做好自由貿易試驗區新一批改革試點經驗復制推廣工作的通知》，《通知》明確復制推廣的改革事項共19項。其中在全國范圍內復制推廣有12項和7項在海關特殊監管區域復制推廣的改革事項。（如表2-6）

第四批是2017年7月17日，國務院自貿區工作部際聯席會議辦公室總結前兩批自貿區在貿易便利化、投資體制改革、事中事后監管等方面，形成了一批制度創新性強、市場主體反映好、具有一定系統集成特點的做法。由自貿區聯席會議辦公室將成效較為突出的四個案例，編輯形成自貿區新一批“最佳實踐案例”，進行推廣實施。（如表2-7）

2017年4月1日，四川、重慶、陜西、河南四個內陸自貿區正式掛牌。四個內陸自貿區自成立以來，在投資管理制度改革、貿易監管、金融制度及事中事后監管上都有所推進，并且各自貿區都表現出不同的特征。對于第三批新設的四個自貿區來說，在復制推廣前兩批自貿區成功經驗的同時，更要結合各省份的產業基礎與區位優勢，實現對周邊地區的溢出效應。