建立激勵與約束并重的農村金融法律制度[1]

劉振偉

（2017年11月）

金融是現代經濟的核心，農村金融是我國金融體系的重要組成部分。在城鄉融合發展的大背景下，建立符合我國國情和“三農”實際的農村金融服務制度，是實施鄉村振興戰略，加快推進農業農村現代化，構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，促進農村一二三產業融合發展，決勝脫貧攻堅戰，建設社會主義新農村的必然選擇。

一、我國農村金融服務改革與發展的歷程

我國農村金融服務的改革與發展，是與國家建立完善金融體制相伴相生的。

（一）計劃經濟階段（1950年至1977年）

1950年，中央人民政府政務院制定了《關于統一國家財政經濟工作的決定》，明確統一全國財政收入，集中到中央開支；統一全國物資調度，合理使用、調劑余缺；統一全國現金管理，存入中國人民銀行，作為中央政府統一支配的財力。1948年12月，中國人民銀行成立，履行中央銀行和商業銀行雙重職能，既發行貨幣又經營信貸業務，為恢復國民經濟和國家建設提供資金支持。1950年，中國銀行并入中國人民銀行，成為人民銀行的直屬行，承擔國家外匯管理的職責，通過加強外匯資金運用，促進新中國外貿經濟發展。1953年，國民經濟第一個五年計劃實施，國家基本建設急需大量投資，為保證資金供給，1954年設立了中國人民建設銀行，統一撥付國家基本建設預算撥款，并向國營企業辦理短期放款業務。當時，建立工業體系是新中國建設的首要任務，財政服務工業，金融依附財政，銀行主要是會計角色，承擔記賬功能。

1951年，黨中央召開第一次互助合作會議，為解決農村金融服務需求，明確要求在農村試辦農村信用社，信用社實行入股自愿、退股自由、民主管理原則，為農村生產互助合作提供資金支持。同年，黨中央批轉中財委《關于1951年銀行工作方針與計劃》，提出“設置農業合作銀行，以扶助農業生產及合作事業。”1951年7月，經政務院批準，農業合作銀行成立，成為人民銀行所屬專業銀行之一，主要職責是“辦理農牧水利林墾合作社等長期貸款”和“組織領導農村金融工作及領導信用合作工作”，經營業務與管理服務職責并存。隨著合作化運動快速發展，信用社在全國迅速普及，為規范信用社發展，人民銀行制定了《農村信用社章程準則草案》《中國人民銀行與農村信用合作社業務聯系合同范本》等制度，到1954年，全國農村信用社數量超過12萬個，覆蓋全國70%的鄉，成為農村金融服務的主要力量。1952年7月，人民銀行在精簡機構中撤銷了農業合作銀行，存在僅一年的農業合作銀行既沒有在基層設立分支機構，也尚未開展具體業務。1955年，借鑒蘇聯模式，國務院批準設立中國農業銀行，允許其向農林牧漁業生產互助組織和個體生產者發放貸款，幫助解決貧困農民的生產生活資金困難。作為人民銀行所屬的專業銀行，農業銀行依托人民銀行建立起省級分行和基層營業所。由于此時的農業銀行與人民銀行在機構、行政和業務管理上沒有完全分開，性質和職責范圍不清，1957年國務院撤銷了農業銀行。1958年后，農村信用社劃歸人民公社管理，加上三年自然災害對農業生產的影響，大部分信用社業務處于停頓狀態。1963年，國家成立新的中國農業銀行，作為國務院直屬機構，與人民銀行分離，統一管理財政直接撥付的支農資金，并對農村信用社進行分類分批整頓。1965年，農業銀行被并入人民銀行，銀行業又恢復為人民銀行大一統的格局。十年動亂期間，信用社成為基層社隊的附屬物。1969年，中國人民銀行與財政部合署辦公，金融業務只保留了一個銀行業務組，金融職能弱化。這一時期，國家金融體系遭到嚴重破壞，當時無論是金融體系建設，還是金融服務業務都基本處于癱瘓狀態。

在保險業方面，1949年10月，中國人民保險公司成立，之后又成立了公私合營性質的太平保險公司、新豐保險公司。1956年，中國人民保險公司開始獨家經營國內保險業務，負責辦理全國財產強制保險，而太平和新豐保險公司合并為太平保險公司，不再經營國內保險，專門辦理涉外保險業務。20世紀50年代初期，中國人民保險公司積極試辦畜牧保險、棉花保險、漁業保險等險種，由于缺乏專業人才，一些基層保險機構入不敷出，到1953年底基本停辦了農業保險，僅在互助合作運動發展較好的東北地區保留了耕畜保險。人民公社和十年動亂期間，包括農業保險在內的國內保險業務全面停辦，在機構方面，僅在人民銀行下設保險處，保險機構對外聯系雖然仍采用公司名稱，實則名存實亡。

（二）恢復重建階段（1978年至1992年）

1978年，黨的十一屆三中全會決定作出了實行改革開放的重大決策，并率先在農村開啟改革進程，拉開了新時期國家金融體制改革的序幕。

1978年，鄧小平同志在各省、自治區和直轄市黨委第一書記會議上指出，銀行應當抓經濟，要把銀行作為發展經濟的杠桿，“把銀行辦成真正的銀行”。按照中央要求，1978年人民銀行從財政部獨立出來，1979年先后恢復了中國人民建設銀行、中國農業銀行和中國銀行，并從人民銀行中獨立出來，1981年成立了中國投資銀行，1984年成立了中國工商銀行，初步形成以產業分工為基礎的獨立的專業銀行組織體系。此外，成立了中國國際信托投資公司等非銀行業金融機構，一些外資銀行也開始在中國設立代辦處。銀行業方面形成了以中央銀行為領導、專業銀行為主體、多種金融機構并存的組織機構體系。在保險業方面，到1980年，中國人民保險公司已基本恢復基層機構，并實現了與人民銀行的分離。1982年中國人民保險公司開始復辦生豬、棉花等農業保險險種，1986年成立新疆生產建設兵團農牧業保險公司，開辦種養殖農業保險業務。在資本市場方面，1982年我國開始探索開展商業承兌匯票和銀行承兌匯票的貼現業務，1984年北京天橋百貨公司在國內率先發行股票，1985年工商銀行、農業銀行開始發行金融債券，1987年出現有價證券的轉讓業務，這些為建立我國證券市場打下了基礎。

1983年制定了《國務院關于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》，明確人民銀行的中央銀行地位，負責制定實施貨幣政策并履行金融監管職能。1984年，人民銀行實施存款準備金制度，不斷加強利率管理，逐步建立起統一計劃、分級管理的信貸管理體制，并允許專業銀行實行存貸差額掛鉤、多存多貸，1987年人民銀行將貸款總規模和貨幣供應量作為兩項控制指標，進一步搞活微觀金融活動。此時的人民銀行履行對銀行業、證券業、保險業及信托業的集中監管職能。這一時期，金融體制改革與城市價格改革、國有企業改革等相融相生。在從計劃經濟向市場經濟轉型的過程中，一方面專業銀行承擔了很多政策性業務，再加上現代企業制度缺失，采取多級法人制度，造成銀行不良資產比重偏高，資本充足率降低，抗風險能力減弱，經營出現困難；另一方面，人民銀行的金融宏觀調控機制尚不健全，管理經驗不足，對金融市場和金融機構的規范化監管不夠，經濟運行中的通貨膨脹和市場疲軟現象交替出現。

在農村金融改革方面，中國農業銀行于1979年恢復設置后，迅速在基層建立營業機構，并實現了與縣級人民銀行的分離，1980年底，農業銀行縣級支行達到2200多個，各級分行和營業所近2.6萬個。按照國務院《關于恢復中國農業銀行的通知》，“農村信用合作社是集體所有制的金融組織，又是農業銀行的基層機構”，農業銀行在加強基層機構建設的同時，開始對全國5.9萬個農村信用社進行整頓，履行管理職責。1980年中央財經領導小組在討論銀行工作時提出，“把信用社下放給公社辦不對，搞成官辦的也不對，這都不是把信用社辦成真正集體的金融組織”。1984年中央一號文件進一步明確提出，要把信用社“真正辦成群眾性的合作金融組織”。按照去官辦、恢復合作經濟性質的思路，農業銀行逐步推動信用社管理體制改革，著重恢復信用社合作金融性質，加強合作社的民主管理、靈活經營。此時的農業銀行和信用社在全國的營業機構超過8.5萬個，成為我國農村金融服務的主要力量。這一時期，農村信用社雖然可以自主開展業務，但基本是按農業銀行規定發放貸款，虧損由農業銀行補貼，信用社作為農業銀行基層機構的性質沒有改變，恢復信用社合作性質沒有取得實質性進展。

在恢復農業銀行、農村信用社的同時，農村合作基金會作為一種新的農村資金互助形式逐步發展起來。20世紀80年代，生產大隊、生產隊改為村集體經濟組織后，為彌補農民生產融資難，一些地方探索成立農村合作基金會。1987年，在中共中央、國務院出臺的農村改革文件中，明確提出進行農村金融服務改革，允許發展多樣化的資金融通方式。文件提出，“一部分鄉、村合作經濟組織或企業群體建立了合作基金會；有的地方建立了信托投資公司。這些信用活動適應發展商品生產的不同要求，有利于集中社會閑散資金，緩和農業銀行、信用社資金供應不足的矛盾，原則上應當予以肯定和支持”。此后，農村合作基金會在全國迅速發展。為規范合作基金會發展，1991年農業部制定了《關于加強農村合作基金會規范化制度化建設若干問題的通知》，明確農村合作基金會由鄉村集體經濟組織及成員按照自愿互利、有償使用的原則成立，通過對本集體的資金進行管理融通、調劑余缺，支持本鄉村范圍內農戶和企業發展生產，同時規定基金會不對外吸收存款和發放貸款。截至1993年年底，全國共建立農村合作基金會12.8萬個，其中鄉鎮級1.8萬個，村級11萬個，籌資總額255億元，累計投放305億元，資金主要用于支持農業生產。

20世紀90年代中期，一些農村合作基金會在發展方向上出現偏差，有的在管理集體資金的同時吸收了農戶和社會閑散資金，有的發行了內部股票，一些發展不規范的基金會的內部管理、風險防范等問題逐漸顯現出來。一部分農村合作基金會成為縣鄉政府的“小金庫”，跨區域調動資金的情況時有發生，大量貸款投向了非農業領域，再加上亞洲金融危機對整個宏觀金融形勢的影響，農村合作基金會的發展方向受到關注。1996年制定的《國務院關于農村金融體制改革的決定》指出，目前相當一部分農村合作基金會以招股名義高息吸收存款，入股人不參加基金會管理，不承擔虧損；基金會將籌集資金用于發放貸款，違反金融法規經營金融業務，隱藏著很大的風險。1997年，黨中央制定了《關于深化金融改革，整頓金融秩序，防范金融風險的通知》，對清理整頓農村合作基金會作出規定，一方面明確不再新設農村合作基金會，另一方面規定現有基金會立即停辦存貸業務，全面清產核資，經營良好、符合條件的并入信用社，資不抵債的全部清盤關閉。到2001年初，全國共清理整頓農村合作基金會超過2.85萬個，其中經營狀況良好被并入農村信用社的有6300多家，占清理整頓總數的22%。

農村合作基金會的發展歷史，“其興也勃焉，其亡也忽焉”，有經驗也有教訓。合作基金會能夠在短時間內廣泛地在農村生根發芽、快速發展的實踐表明，農村合作金融組織接地氣，有生命力，受到農民群眾的歡迎，符合農業農村發展實際，在直接滿足農戶的生產經營資金需求，提供便捷、高效的農村金融方面具有優勢。發展農村合作金融的方向無疑是正確的，對于緩解傳統金融服務供給不足，推動構建多層次、適度競爭的農村金融服務供給體系有著積極意義。問題在于，對于不規范的合作基金會，在監管上滯后，農業部門缺乏管理金融的經驗和人才，金融監管部門在一開始沒有介入監管，這是值得認真總結的。農村合作基金會夭折，不能否定農村合作金融的發展方向。農村合作金融的健康發展是建立在強化監管基礎上的，需要以金融監管部門為主，農業部門為輔，攜手監管。這一條對于今后指導農村合作金融發展十分重要。

（三）發展攻堅階段（1993年至2003年）

1993年，黨的十四屆三中全會作出了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出“加快金融體制改革”，“建立政策性銀行，實行政策性業務與商業性業務分離”，“現有的專業銀行要逐步轉變為商業銀行，并根據需要有步驟地組建農村合作銀行和城市合作銀行”。同年制定的《國務院關于金融體制改革的決定》，對完善中央銀行宏觀調控體系、組建政策性銀行、建立現代商業銀行經營機制、健全金融法律法規、強化金融監管等改革任務，提出了明確要求并作出具體部署。按照市場化方向，我國金融體制改革進入攻堅階段。

建立健全金融法律法規體系，完善金融監管體制，是這一階段金融改革的重要內容。1995年，全國人大常委會先后制定了中國人民銀行法、商業銀行法、票據法、保險法、擔保法，1998年制定了證券法，2001年制定了信托法，2003年制定了銀行業監督管理法、證券投資基金法，構建起我國支架性金融法律制度，為推動改革提供了堅實的法制保障。1997年，亞洲金融危機爆發，黨中央召開第一次全國金融工作會議，針對金融改革發展中的問題，提出要完善中央銀行調控機制、規范金融市場秩序、強化風險防范。1998年中國人民銀行開始對商業銀行實行資產負債比例管理，取消了貸款規模限制，實行計劃指導、自求平衡的信貸管理體制，存款準備金、再貸款、利率、公開市場操作成為人民銀行主要貨幣政策工具。這一時期，我國金融機構類型不斷豐富，市場化改革取得重大進展。1994年，國家先后成立了中國進出口銀行、國家開發銀行和中國農業發展銀行，辦理由原來專業銀行承辦的政策性業務。在剝離專業銀行政策性業務的同時，國家推動專業銀行逐步向商業銀行轉變，逐步建立以市場為導向的現代金融制度，并批準設立了交通銀行、中信實業銀行、招商銀行等多家股份制商業銀行以及區域性城市商業銀行，同時允許在一些城市設立營業性外資金融機構，商業銀行體系進一步發展。為實現專業銀行轉變為商業銀行，提高資本充足率，恢復貸款能力，20世紀90年代中期國有商業銀行實行了全國統一法人改造，中農工建四大國有商業銀行逐步上收分支行權利；1999年財政部分別出資100億元成立了四大資產管理公司，先后剝離商業銀行的不良資產1.4萬億元，使四大國有商業銀行的資本充足率接近巴塞爾協定要求。在保險業方面，90年代初中國人民銀行要求保險業務與銀行業實行分業經營、分業管理，1991年設立了太平洋保險公司，1996年國務院批準中國人民保險公司改制為中國人民保險集團公司，1998年中國人民保險集團公司被拆分為中國人民保險公司、中國人壽保險公司和中國再保險公司，之后又批準設立了新華、泰康、華泰等多家股份制保險公司，到1999年，全國已有28家各類保險業金融機構。這一時期，農業保險采取商業化經營模式，農民繳費能力普遍較低，保險公司虧損嚴重，農業保險規模萎縮，發展徘徊不前。在資本市場方面，1990年上海證券交易所成立，1991年深圳證券交易所成立，資本市場進入規范化管理階段。在監管體制方面，為適應銀行、保險、證券分業經營，按照有關法律和中央金融體制改革的決定，先后于1992年成立了中國證監會、1998年成立了中國保監會、2003年成立了中國銀監會，我國的金融監管體制實現了由人民銀行集中監管向“一行三會”分業監管的轉變。

為推動農村金融改革，1996年國務院制定了《國務院關于農村金融體制改革的決定》，提出改革農村信用社管理體制、建立農村合作銀行、辦好農業銀行、增設中國農業發展銀行分支機構、完善各類農業保險機構等改革任務。這一時期，我國農業政策性銀行快速發展。1994年中國農業發展銀行設立后，迅速在全國建立起組織機構體系，支農服務以糧棉油購銷儲貸款等政策指令性業務為主，輔之以農業農村基礎設施建設貸款等政策指導性業務和農業產業化貸款等自營性業務。作為政策性銀行，農業發展銀行采取“政府主導、實體承貸、財政資金與政策性信貸資金合力支農”的資金運作模式，對農業貸款項目堅持優惠利率，讓利于“三農”，成為金融支農服務的重要一極，推動我國初步形成了政策性、商業性、合作性金融“三位一體”的金融支農服務體系。這一時期，農村信用社成為金融支農主力軍。為應對亞洲金融危機，1997年的中央金融工作會議要求“各國有商業銀行收縮縣及縣以下機構”，1998年至2002年，四大國有商業銀行累計撤并了3.1萬個縣及縣以下機構或網點，同時隨著法人改造和上收分行權利，包括農業銀行在內的國有商業銀行將服務重點放在了城市，這為農村信用社的快速發展提供了契機。1996年，農村信用社脫離中國農業銀行管理，憑借機構網點優勢逐步發展成為農村金融服務的主力軍。截至2002年年底，全國共建立市縣法人農村信用社2453家，機構網點超過5萬個，農業貸款余額5579億元、農戶貸款余額4219億元，農業貸款占同期全國農業貸款投放總量的81%。這一時期，國務院對農村信用社改革的要求是恢復合作性，同時“在城鄉一體化程度較高的地區，已經商業化經營的農村信用社，經整頓后可合并組建成農村合作銀行”，但到2002年全國尚未出現改制為農村合作銀行的信用社。農村信用社改革基本沿襲了農業銀行管理時期的商業化經營模式，既沒有恢復合作制發展方向，又沒有真正實現商業化轉型，信用社發展陷入“兩不像”的尷尬境地。由于產權關系不明晰、法人治理結構不完善、歷史包袱沉重，到2002年底，全國農村信用社的不良貸款比例高達37%，資本充足率僅為-9%。

（四）深化改革階段（2003年至今）

2003年，黨的十六屆三中全會通過了《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確將深化金融企業改革、健全金融調控機制、完善金融監管體制作為金融改革的主要任務，并提出“探索建立政策性農業保險制度”。在金融企業改革方面，2004年成立中央匯金公司，通過購買增發股份方式，剝離國有銀行不良資產，充實資本金，加快了國有商業銀行股份制改造進程。2004年，中國銀行、中國建設銀行率先實施股份制改造，2005年工商銀行完成股份制改造，2009年農業銀行完成股份制改造，至此我國國有商業銀行股份制改造基本完成。之后，商業銀行又經歷了在A股、H股上市，資產總規模不斷增長，商業銀行體系和服務能力不斷壯大。2013年國務院制定了《國務院辦公廳關于金融支持經濟結構調整和轉型升級的指導意見》，明確提出允許民間資本發起設立民營銀行，2014年中國銀監會批準了三家民營銀行的籌建申請。在健全金融調控機制方面，2007年美國次貸危機引發國際金融危機，為應對金融危機沖擊，2008國務院辦公廳制定了《國務院辦公廳關于當前金融促進經濟發展的若干意見》，對金融調控措施進行針對性調整。這一時期，中國人民銀行靈活運用公開市場操作、利率、存款準備金率等貨幣政策工具，促進貨幣信貸穩定增長，同時應對商業銀行信貸擴張動力，把信貸總量增加與優化信貸結構結合起來，把信貸投放與經濟結構轉型結合起來，引導銀行將更多新增信貸資源投向“三農”和中小企業，不斷增強金融服務實體經濟的能力，防止金融機構脫實向虛。在金融監管方面，為應對金融控股集團和金融混業經營的發展，2013年建立起由中國人民銀行牽頭，銀監會、證監會、保監會等部門共同參與的金融監管協調部際聯席會議制度，強化對跨行業、跨市場金融活動的監督管理，加強對影子銀行和互聯網金融監管，促進新興金融業態規范化發展。

這一時期，黨中央、國務院將農村金融作為金融工作的重點，推動解決農村金融領域的重點難點問題。2008年，黨的十七屆三中全會確立了建立現代農村金融制度的目標，提出要“加快建立商業性金融、合作性金融、政策性金融相結合，資本充足、功能健全、服務完善、運行安全的農村金融體系”。按照十七屆三中全會精神，全國人大農業與農村委員會自2008年起先后協調推動了廣西壯族自治區田東縣、安徽省金寨縣開展農村金融綜合改革試點，為進一步深化農村金融改革積累了可復制、易推廣的經驗。在2016年的中央扶貧工作會議和老區工作座談會上，習近平總書記兩次對田東縣的金融改革給予肯定和表揚。

這一時期，我國農村金融改革取得了顯著成效。一是傳統金融機構穩健發展。2003年，國務院制定了《關于深化農村信用社改革試點方案》，啟動了新一輪信用社改革，重點是產權制度和管理體制改革，目標是穩定縣域法人機構，并將其積極穩妥改制為農村商業銀行。為化解信用社歷史包袱，中央政府通過財政補貼、稅收減免、專項票據置換等方式，安排2690億元處置不良資產，到2012年全國農村信用社資本充足率達到11.8%，不良貸款率下降為4.5%。在清產核資基礎上，各地根據信用社實際情況分類實施多元化的產權制度改革，符合條件的農村信用社逐步改制為股份制農村商業銀行或股份合作制農村合作銀行，并成立省級聯社履行協調服務職能，信用社管理權限劃歸省級政府。在深化農村信用社改革的同時，包括農業銀行在內的商業銀行逐步回歸農村金融市場，在縣及縣以下增設機構網點；2007年中國郵政儲蓄銀行成立，通過在農村地區開展以小額貸款為主的微貸業務，在一定程度上推動資金回流農業農村；2009年農業銀行開始“三農金融事業部”改革試點，積極探索服務農業農村的商業化運作模式；2015年國務院批復同意農業發展銀行深化改革方案，明確以政策性業務為主的改革方向，對政策性和自營性業務實施分賬管理、分類核算。二是新型農村金融機構不斷涌現。2006年，為彌補傳統金融機構對農村金融服務的供給不足，推動建立適度競爭的農村金融市場，國家逐步放寬了農村地區銀行業機構的準入條件，允許產業資金和民間資本在農村地區參與新設銀行，開辦村鎮銀行、農村資金互助社、貸款公司等新型農村金融機構，各地也開始紛紛設立小額貸款公司，成為傳統金融機構的有益補充。在農村合作金融發展方面，出現了農村資金互助社、貧困村資金互助組織、農民專業合作社內部信用合作等不同類型的合作金融機構，在農村合作基金會被清理整頓后，我國新型農村合作金融發展進入了一個新的時期。三是政策性農業保險快速發展。2007年中央財政首次對農業保險給予保費補貼，給予稅收優惠政策，2012年國務院制定了農業保險條例，依法明確了政策性農業保險的發展方向。在財稅政策的支持下，我國政策性農業保險快速發展，覆蓋面不斷擴大，保險險種不斷豐富。四是農村金融政策扶持體系初步建立。2008年國家開始實施涉農貸款增量獎勵政策和定向費用補貼政策，對特定農村金融機構或特定農村金融業務實施稅收優惠政策，人民銀行通過實施差別化貨幣政策，金融監管部門通過設立市場準入“綠色通道”、免征金融監管費，進一步增加金融機構支農服務能力。五是農村金融監管制度健全完善。2007年中國人民銀行制定實施了涉農貸款專項統計制度，2010年又制定了《關于鼓勵縣域法人金融機構將新增存款一定比例用于當地貸款的考核辦法》，為監測和引導涉農貸款投放打下基礎。監管部門建立起“事前有承諾、事中有監測、事后有考核”的農村金融監管制度，嚴格防范農村金融風險，同時實施差別化監管政策，調動金融機構支農服務積極性。六是農村金融環境逐步改善。2009年，國家啟動偏遠地區金融機構空白鄉鎮金融全覆蓋工作，累計解決全國1249個鄉鎮的金融機構空白和708個鄉鎮的金融服務空白問題。人民銀行積極推動農村信用體系、農村地區支付清算體系建設，大力改善農村信用環境和支付環境。金融機構不斷創新農村金融產品和服務，涉農企業直接融資水平有所提高，農村金融服務滿意度有一定的提升。

長期以來，我國以傳統農業生產為主要方式，農業農村經濟面臨來自經濟再生產和自然再生產帶來的雙重風險，農戶分散經營、經濟規模小，生產要素流動性程度不高，農村金融市場基礎薄弱。我國的農村金融改革始終圍繞健全體系、強化服務、加強監管等多線開展，體制內正規金融機構自上而下的改革與體制外合作金融機構自下而上的改革探索并行推進，說明農村金融服務的整體性、系統性有一定提高。單靠某一方面的改革都難以奏效，局部改革也難以持久。

曲折的農村金融改革歷程表明：完全依賴市場機制，無法培育出農村經濟發展所需要的金融市場；發展農村金融服務，既要發揮市場對金融資源配置的作用，又要加強政府的宏觀調控，彌補農村金融服務的天然缺陷和制度缺陷；農村金融服務，單靠傳統正規金融一條腿走路是走不遠的，必須發育多元化的金融服務體系，有效監管基礎上的適度放開是切合實際的選擇；緩解乃至解決農村金融服務問題，需要加強制度的頂層設計；促進金融資源均衡分配，構建多層次、多形式、運行高效、功能完善、適度競爭的農村普惠金融體系，農村金融立法勢在必行。

有觀點認為，農村金融服務是世界性難題。這個認識有對的一面，因為這個問題確實復雜，農村金融服務的特點與資本的逐利性背離，“雪中送炭”與“錦上添花”在市場環境中難以共生同存。這個認識也有不準確的一面，因為國外不乏緩解乃至解決農村金融服務難題的先例，再加上我們的制度優勢，農村金融服務不應是無解之題，不應因“世界性難題”而放松改革努力。

二、農村金融是普惠金融的主戰場

2013年，黨的十八屆三中全會作出了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了“發展普惠金融”的要求。普惠金融是聯合國在“2005年國際小額貸款年”提出的概念，盡管目前還沒有一個嚴格、清晰和公認的界定，但其指向是有共識的，就是旨在構建為社會所有階層和群體提供服務的金融體系，讓金融服務向低端層次延伸，使農民等弱勢群體和小微企業能夠平等地享受金融服務，分享經濟增長的成果。普惠金融是公平性金融，普惠金融面向弱勢群體和小微企業，解決他們無法享受主流金融機構的金融服務問題，是對金融排斥的補充和矯正；普惠金融是便捷性金融，普惠金融的服務模式靈活，提供的金融產品針對性強，可以較好地解決金融服務供需雙方的信息不對稱問題；普惠金融是多層次的金融，無論大、中、小金融機構，無論商業性、政策性、合作性金融機構，都可成為普惠金融實施主體；普惠金融是能夠可持續發展的金融，普惠金融不是救濟式扶貧，是履行社會責任實現包容性增長與商業可持續原則的有機結合，在實現商業可持續的同時履行社會責任，實現金融機構社會效益和經濟效益的“雙贏”。

農村金融是我國發展普惠金融的主戰場。改革開放以來，我國經濟社會實現了持續快速發展，農民生活水平顯著提高，農業為國家工業化建設提供了堅實的基礎，農村的土地、資金、勞動力資源不斷流入城市，為國家經濟高速發展提供了重要支撐，但與經濟發展、城市繁榮形成鮮明對比的是，我國城鄉區域發展不平衡、城鄉居民收入不公平問題依然存在，體現在金融服務領域，就是城鄉金融資源配置不均衡。發展農村普惠金融，就是要讓改革開放和經濟發展的紅利惠及農業、農村和農民，就是要推動工業反哺農業，城市反哺農村，實現城鄉融合發展。

發展農村普惠金融，涉及普惠金融機構、普惠金融服務和普惠金融機制三個層面，既要明確“誰來干”和“干什么”的問題，更要解決“怎么干”的問題，在確保基礎金融服務可獲得性和便捷性基礎上，賦予“三農”平等的貸款權，使涉農服務增速、戶數、申貸獲得率維持在合理區間。

（一）農村普惠金融的供給力量

目前，我國共有銀行業法人金融機構4200多家，包括3家政策性銀行、5家國有大型商業銀行、12家全國性股份制商業銀行、1家郵政儲蓄銀行、5家民營銀行、1373家農村信用社、859家農村商業銀行、71家農村合作銀行、1311家村鎮銀行、133家城市商業銀行等。中國農業發展銀行在全國設有營業網點2017個，其中縣級支行有1677個；國家開發銀行設有37家分行和3家二級分行；大型國有商業銀行有6.98萬個營業網點，其中中國農業銀行有各類機構網點2.35萬個，縣域網點1.27萬個；郵政儲蓄銀行有4萬個機構網點，2.8萬個分布在縣及縣以下地區，農村網點數量超過70%；農村信用社、農村商業銀行、農村合作銀行的營業網點超過7.8萬個，村鎮銀行有網點3961個。此外，全國有農村資金互助社48家，有1112個縣的2.3萬個村開展了貧困村互助資金試點，全國開展信用合作的農民專業合作社有2159家，供銷合作社系統領辦、參與的資金互助合作組織有502家。我國還批準設立了14家貸款公司、44家金融租賃公司、190家內資融資租賃試點企業、8879家小額貸款公司以及7340家融資擔保機構等。

在保險業方面，目前我國共有中資保險集團公司、財產險保險公司、人身險保險公司、再保險公司等各類保險業金融機構126家，縣級支公司2.39萬個，其中經營政策性農業保險的機構已有26家，多數省份有3家以上的農業保險經辦機構，全國共建成農業保險基層服務網點2.3萬個、村級服務點28萬個，農業保險服務點鄉鎮覆蓋率達到93%，村級覆蓋率達到48%。

在證券、期貨業方面，我國設有上海證券交易所、深圳證券交易所和全國中小企業股權轉讓系統等3家全國性證券交易場所，設有上海期貨交易所、鄭州商品交易所和大連商品交易所等3家商品期貨交易所，以及1家金融期貨交易所即中國金融期貨交易所。目前全國共有證券公司126家、基金管理公司101家、基金專戶業務子公司79家；期貨公司150家、資產管理業務子公司11家、風險管理子公司51家。

（二）農村普惠金融的服務現狀

在涉農貸款投放方面，截至2016年底，我國銀行業金融機構涉農貸款余額28.2萬億元，占全部貸款余額總量的26.5%，其中農戶貸款余額7.1萬億元、農林牧漁業貸款余額3.7萬億元，分別占涉農貸款總量的25.2%、13%。從不同類型金融機構分析：大型商業銀行、股份制商業銀行和郵政儲蓄銀行涉農貸款投放占比約為44%；農村信用社、農村商業銀行、農村合作銀行、村鎮銀行等農村中小金融機構占比約為31%；農業發展銀行、國家開發銀行占比約為23%。從各個金融機構分析：2016年農村信用社、農村商業銀行、農村合作銀行的農戶貸款余額3.96萬億元，占全國農戶貸款余額總量55.7%，在滿足農戶貸款需求方面發揮著主力軍作用；農業銀行涉農貸款余額2.55萬億元，占全國涉農貸款余額總量的9%，是大型商業銀行涉農貸款投放的主力；村鎮銀行涉農貸款余額5550億元，占全國涉農貸款余額總量的1.97%。此外，盡管新型農村合作金融組織發展迅速，但尚處于起步階段，服務能力仍有待進一步提高。目前，全國48家農村資金互助社的資產總額為27.5億元，累計發放農戶貸款106億元，2015年農戶貸款余額16.2億元，占其全部貸款余額的97%；2.3萬個貧困村資金互助組織的資金總規模60.1億元，累計入社農戶191.2萬戶，累計發放借款140.6億元，貧困戶借款占比平均51%；2159家專業合作社內部信用合作累計籌資36.9億元，累計發放貸款42.4億元，全部用于成員發展農業生產；502家供銷合作社系統領辦、參與的資金互助合作組織股金總額33.2億元，累計發放借款51.8億元。

在農業保險服務方面，農業保險承保農作物品種達到211個，有中央財政保費補貼的農業險種有15個，此外還開辦了有財政補貼的農房保險、農機保險、涉農貸款保證保險等涉農保險險種。2007年到2016年，農業保險保費收入從51.8億元增長到417.12億元，風險保障金額從1126億元增長到2.16萬億元，承保農作物從2.3億畝增長到17.21億畝，累計向2.4億戶次農戶支付賠款1544億元。

在證券服務方面，近年來涉農企業在證券市場開展直接融資活動不斷加強。2016年，有4家涉農企業首發上市，融資總額16.4億元，33家涉農企業實現再融資，融資總額331.4億元，涉農企業共發行債券48只，融資344.1億元。自全國中小企業股權轉讓系統設立以來，先后有386家涉農企業掛牌，2016年實現融資39.5億元。在期貨服務方面，目前我國已成為全球最大的農產品期貨市場，農產品期貨品種有稻谷、小麥、玉米、棉花、豆油、白糖、天然橡膠等11個，全世界成交量最大的10個農產品期貨合約中有7個來自我國，一些涉農企業及組織利用期貨市場的發現價格和套期保值功能，發展農業生產，規避市場風險。

（三）農村普惠金融面臨的主要問題

貸款難、貸款貴，金融服務的獲得感不強，仍是農村的普遍反映，表現為四對矛盾：一是資本的逐利性與農業的弱質性、農民的弱勢性之間存在矛盾。農業是弱質產業，農民的融資和抗御風險能力低，使農村金融服務具有周期長、成本高、風險大、收益低的特征，而金融資本的逐利性決定了信貸資金總是流向收益高的地方，天然地具有離農傾向，不會自動惠及農民等弱勢群體。二是金融機構功能定位與培育適度競爭、功能互補的農村金融市場目標之間存在矛盾。農村金融市場仍是門檻高、準入難、競爭不充分的市場，傳統金融機構處于壟斷地位，商業銀行受市場化經營和績效考核壓力的影響支農服務積極性不高，部分信用社改制后出現脫農傾向，政策性金融機構資金來源單一，經營范圍受限，新型農村合作金融組織剛剛起步，難成氣候，各類金融機構在服務領域和支持重點上既有交叉，又有空白，供給不足和質量不高現象并存。三是農村金融政策與建立金融支農長效機制之間存在矛盾。解決農村金融市場失靈問題，需要通過政府調控，在分散風險、農業保險、損失補償、信貸擔保等方面給予政策扶持，實現財稅政策與農村金融政策的有效銜接。當前的財稅優惠政策在扶持對象、受益期限、覆蓋范圍等方面還有局限性，政策的穩定性不夠，難以給予金融機構履行支農責任以長期穩定的政策預期，尚未形成支農服務的長效機制。四是農村金融監管目標與提高農村金融服務效率之間存在矛盾。金融服務以信用為基礎，但長期以來我國農村信用環境的缺失，不僅在一定程度上制約了農村金融發展，也使得農村金融監管以維護金融穩定為主要目標，過于注重安全而忽視了效率。農村金融服務與城市有較大區別，需要在安全和效率之間尋求平衡，既要對合規性進行監管，又要對有效性進行監管，實施差別化的農村金融監管政策。

三、立法是農村金融服務助推實施鄉村振興戰略的必然選擇

破解農村金融服務瓶頸問題，需要在市場經濟體制下繼續深化農村金融改革；需要統籌規劃，綜合施策；需要具有權威性、約束力的法治保障。

（一）農村金融立法是落實黨中央農村金融政策的明確要求

黨的十九大報告提出要實施鄉村振興戰略，提出了十多項改革發展任務。農業是國民經濟的基礎，是關系國計民生的根本性問題，農村穩定是國家社會穩定的基石，農民全面進入小康，是全面建成小康社會的重要組成部分，沒有農民的小康，就沒有全國的全面小康。黨中央始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重。農村金融立法要服務于這個大局。

自2004年以來，每年的黨中央一號文件都將推進農村金融改革創新，提升農村金融服務水平作為解決“三農”問題的重要途徑，在完善組織體系、創新服務產品、分散化解風險、加強財稅與金融政策互動、改善金融環境、加強基礎設施建設等方面全面推動農村金融改革。2014年，黨的十八屆四中全會將農業、金融作為全面推進依法治國的重點立法領域，2015年、2017年中央一號文件明確要求，要“積極推動農村金融立法”。

黨中央關于農村金融的方針政策，既是推動農村金融改革發展的政策依據，也是農村金融立法的重要遵循。立法要將黨中央的農村金融政策法律化，提高政策執行的權威性和約束力，確保黨的農村金融政策落地生根。

（二）農村金融立法是深化農村金融供給體系改革，補齊“三農”短板的重要途徑

農業農村現代化是四個現代化中的短板，農民小康是全國全面小康的短板。要通過立法健全完善農村金融供給體系，為現代農業轉型發展和農業供給側結構性改革提供資金支持，為深化農村改革提供動力。

農村金融立法的根本目的，就是要用法律手段推動構建服務“三農”的普惠金融供給體系，實現城鄉要素的平等交換和金融資源的均衡配置，引導金融機構提高農村金融服務質量和效率，推動更多金融資源向農業、農村和農民傾斜，助力全面建成小康社會和打贏脫貧攻堅戰。

（三）農村金融立法是破解農村金融體制機制問題，推動農村金融持續健康發展的必然選擇

通過立法將經過實踐檢驗的農村金融改革經驗制度化和規范化，有利于鞏固金融改革成果，推動農村金融改革在法治軌道上進一步深化，有利于厘清政府與市場的邊界，進一步釋放改革紅利和市場活力，有利于破解束縛農村金融發展的體制機制問題，推動建立農村金融服務長效機制。

立法法規定，國家基本經濟制度以及金融基本制度，須采取法律的形式加以規范，尚未制定法律的可以對部分事項先行制定行政法規。與國家整體金融體制改革和金融立法相比，我國的農村金融體制改革相對滯后，農村金融專門立法還是空白。農業法等涉農法律中只對農村金融發展提出了原則性要求，約束力不強。行政法規中只有農業保險條例，且側重于政策性農業保險。農村金融制度建設和服務管理主要依靠大量的政策文件及部門規章規范。農村金融立法滯后是造成農村金融服務政策預期不穩定的重要原因之一。

農村金融法治化的關鍵是明確農村金融供需雙方、金融監管部門、各級政府及相關部門的權利義務。通過農村金融立法，規范金融宏觀調控和監管部門依法行政，確保各類金融機構依法服務“三農”，建立有利于農村金融發展的法治環境，推動形成各方參與、協調配合、共同發力的服務格局。

四、建立激勵與約束并重的農村金融法律制度

農村金融立法要堅持問題導向，從給予優惠政策、建立激勵機制和明確支農責任、建立約束機制兩方面入手，推動建立激勵與約束并重的農村金融法律制度。

（一）公平準入、適度競爭

目前，農村金融服務的供給主體包括合作性、商業性、政策性、開發性等各類性質的金融機構，所提供的農村金融服務包括信貸、融資、保險、期貨、擔保、征信、支付等不同類型的服務項目。農村金融立法，應當著眼于依法規范和發育各類農村金融市場主體，推動建立公平準入、競爭適度的農村金融供給體系。應當適度放寬農村金融機構市場準入門檻，吸引更多社會資本到農村地區投資設立機構。推動農村地區金融機構多樣化、專業化發展，形成不同類型金融機構定位清晰、功能互補、錯位發展的經營服務格局。

從當前我國農村金融服務發展的現實情況出發，農村金融立法應當將推動建立農村合作金融發展機制作為完善農村金融供給體系的重要任務。農村合作金融要立足農村，貼近農民，信息渠道通暢，服務效率高。發展農村合作金融是國外改善農村金融服務的普遍做法，我國農村金融改革實踐也表明，農村合作金融有利于完善農村金融市場結構，有利于彌補傳統金融支農服務供給不足，特別在滿足農民融資需求方面發揮著不可替代的作用。近年來，黨中央多次強調推動新型農村合作金融組織發展，實踐中，農村資金互助社、貧困村資金互助組織、農民專業合作社內部信用合作等新型合作金融組織已經萌芽發育，受到農民普遍歡迎。對于新型農村合作金融組織，早規范早受益，如果不能規范發展，很可能重蹈歷史上農村合作基金會的覆轍。

推動建立農村合作金融發展機制，需要通過立法規范以下四個方面：一是依法賦予各類新型農村合作金融組織市場主體地位，規范和引導合作金融組織根據自身機構性質，到工商管理或民政部門辦理注冊登記；二是依法明確新型農村合作金融組織的經營管理原則，堅持成員制、封閉性、自愿設立、民主管理的合作經濟原則；三是按照“誰審批、誰監管、誰負責”的原則，依法明確各類新型農村合作金融組織的監督管理職責和風險處置責任；四是依法規范農村合作金融組織的業務范圍和資金使用，明確其主要開展針對社員農業生產經營活動的資金融通，不得向非成員吸收存款、發放貸款及辦理其他金融業務。

（二）明確任務、強化約束

黨的十八屆三中全會提出，“保障金融機構農村存款主要用于農業農村”。在農村地區吸收存款的金融機構，都應當承擔相應的貸款投放義務，金融支農是各類金融機構應當共同承擔的社會責任。推動建立金融支農責任約束機制，依法明確各類金融機構應當履行的支農責任，是農村金融立法的核心內容。通過立法建立支農責任約束機制，需要在法律規范上規定可考核、可激勵、可約束的量化指標，引導、激勵金融機構將吸存資金的一定比例用于“三農”（縣域）。

一是通過立法設定商業銀行涉農貸款投放比例。劃定涉農貸款投放比例是國外農村金融立法的一個重要內容，印度的《銀行國有化法案》規定，商業銀行必須將貸款的一定比例用于農業農村，印度儲備銀行建立了“優先發展貸款”制度，規定商業銀行必須將全部貸款的40%投向農業、中小企業、出口等國家優先發展的行業，其中貸款的18%必須投向農業及相關產業。菲律賓通過立法要求所有金融機構把25%的增量貸款發放給農業部門。泰國的投資促進法規定，商業銀行吸收的存款必須拿出13%發放農村貸款，投放不足的應將差額部分撥付給農業合作銀行。

農村金融立法設定涉農貸款投放比例，需要考慮的一個問題是設定強制性指標，還是鼓勵性指標。從目前相關的管理規定看，銀監會2009年制定的《中國農業銀行三農金融事業部制改革與監管指引》（已被修改）要求，“中國農業銀行在縣域內組織的資金應主要用于縣域。三農金融事業部的新增貸款占其新增存款的比例在財務重組完成次年原則上應達到50%，五年內貸款余額占其存款余額的比例應爭取達到50%以上。”中國人民銀行2010年制定的《關于鼓勵縣域法人金融機構將新增存款一定比例用于當地貸款的考核辦法》，采取了鼓勵性指標，該辦法將年度新增貸款占年度新增可貸資金比例大于70%的縣域法人金融機構考核為達標縣域法人機構，達標機構享受相關扶持政策，目前參與考核的農村信用社、農村商業銀行、農村合作銀行、村鎮銀行等四類縣域法人金融機構的達標率達到75%以上，為增加縣域貸款投放發揮了積極的引導作用。

設定強制性指標具有強約束力，但還需要把握好金融機構市場運作與非市場化制度安排之間的關系以及“度”。考慮到商業銀行獨立開展市場化經營、自負盈虧，如果農村金融立法硬性規定涉農貸款投放比例，可能會造成一些商業銀行為避免主動違法而選擇退出農村金融市場，或可能造成金融機構經營狀況出現惡化。鑒于此，農村金融立法可以將涉農貸款投放比例設定為鼓勵性指標，對達到比例要求的，規定享受相應的優惠政策。同時，在設定具體指標時，可以根據縣域法人金融機構、農業銀行縣域三農專營機構及其他商業銀行的縣域分支機構涉農貸款投放的實際情況，作出分層次、遞進式的制度安排，在防止涉農金融機構脫農離農的同時，推動更多的商業銀行開展支農服務，引導資金回流“三農”。

鼓勵金融機構向社區、鄉鎮延伸服務，要合理擴大基層金融機構信貸審批權限。商業銀行要把涉農金融服務有效延伸到縣域和基層，大中型商業銀行要率先設立和做實普惠金融事業部。

二是通過立法明確農村信用社的市場定位和宗旨，防止改制后的信用社“脫鞋上岸”。農村信用社、農村商業銀行和農村合作銀行是農村金融服務的主力軍。當前，農村信用社正在逐步向商業化轉變，搞活經營、發展壯大是好的一面，但改革不能脫離服務“三農”的根本方向。要通過農村金融立法，明確農村信用社立足縣域、服務農業、農村和農民的市場定位，明確農村信用社優先為當地農民和農業生產經營組織提供信貸服務的經營宗旨，防止改制后的農村信用社離農棄農。保持農村信用社和農村商業銀行縣域法人地位總體穩定，深化省聯社改革，強化服務功能。

三是通過立法規范政策性和開發性金融機構支農服務重點，不斷拓寬支農服務領域。作為我國農村金融供給體系的重要組成部分，農業發展銀行、國家開發銀行發展中面臨著資金來源不穩定、資金運用約束不夠、風險分擔機制不明確等問題。針對上述問題，農村金融立法要對其職責定位、業務范圍、運營機制等作出規范，明確農業發展銀行、國家開發銀行的支農重點領域，推動建立政策性、開發性業務的風險補償機制，規范自營性業務的發展方向，引導其不斷加強對農業農村重點領域和薄弱環節的信貸支持力度。

四是為金融精準扶貧提供法律支持。確保現行標準下的貧困人口到2020年全部實現脫貧是全面建成小康社會的底線任務，金融精準扶貧是拓寬扶貧資金渠道，助力打贏脫貧攻堅戰的重要舉措。農村金融立法要立足于發揮金融精準扶貧的積極作用，明確金融機構落實脫貧攻堅責任的相關規定，明確金融機構開展金融精準扶貧的激勵措施，鼓勵各類金融機構創新金融扶貧方式和產品，引導信貸資金和社會資金更多的投入扶貧領域。要加快貧困地區基礎金融服務普及和信用體系建設，精準對接貧困地區特色產業金融需求，推動政策性農業保險優先向貧困村和貧困戶傾斜，支持貧困地區利用各種融資模式開展公益性基礎設施建設。2020年決勝脫貧攻堅以后，這些地區仍有發展不均衡、不充分及發展滯后的問題，立法不是權宜之計。

（三）加強扶持、激勵引導

綜合運用財政、稅收扶持政策和貨幣政策工具，有利于增強金融機構的支農服務能力，是降低金融支農成本的有效途徑，有利于調動金融機構的支農服務積極性，是推動金融機構由“要我做”向“我要做”轉變的重要手段，給予農村金融長期穩定的政策扶持，也是金融機構的普遍呼聲。農村金融立法要推動建立農村金融激勵引導機制，在給予金融機構穩定政策預期的同時，幫助金融機構降低經營成本并獲得合理經濟回報，實現支農服務的可持續發展。

通過立法建立農村金融激勵引導機制，要與金融機構履行的支農責任結合起來，在具體制度設計中，作出指向性規定，優先扶持達到涉農貸款比例的金融機構，優先扶持履行支農責任良好的金融機構，推動建立誰履行支農責任就扶持誰，誰履行支農責任力度大，誰享受的優惠就多的政策導向。

在財政扶持政策方面，我國農村金融財政扶持措施在改革實踐中不斷發展完善，目前國家通過實施涉農貸款增量獎勵、定向費用補貼、涉農貸款貼息、建立政策性涉農融資擔保機構、開展涉農貸款風險補償等，支持各類金融機構開展農村金融服務。農村金融立法，一方面要將目前已有規定并經過實踐檢驗的財政扶持政策以法律形式固定下來，增強扶持政策的長期性和穩定性；另一方面要把握好法律權威性與部門操作靈活性之間的關系，為國務院相關主管部門靈活執行具體扶持措施留出空間，在立法技術上可以采取授權性規定，明確由國務院或相關主管部門制定財政扶持政策的具體實施辦法。

在稅收優惠政策方面，2008年以來，國家先后實施了對金融機構農戶小額貸款利息收入減按90%計算企業所得稅納稅額；對種養殖業農業保險的保費收入減按90%計算企業所得稅納稅額；對農戶貸款、農村企業和各類組織貸款中的關注、次級、可疑、損失等四類貸款資產按規定比例提取的專項準備金，在計算企業所得稅納稅額時予以扣除；對種植業農業保險險種按規定比例計提的巨災風險準備金，在計算企業所得稅納稅額時予以扣除；對金融機構農戶小額貸款的利息收入免征營業稅；對農牧保險項目免征營業稅；對農村信用社、村鎮銀行、農村資金互助社、縣域農村商業銀行、農村合作銀行的金融業收入，減按3%的稅率征收營業稅；對農業銀行三農事業部發放的農戶貸款、農村企業和農村各類組織貸款取得的利息收入，減按3%的稅率征收營業稅；對農林作物、牧業畜類保險合同免征印花稅；對貼息貸款合同、金融機構與小微企業簽訂的借款合同免征印花稅等稅收優惠政策。從政策實施效果看，減免稅收對企業利潤具有較大促進作用，減免稅額每提高1個百分點，企業利潤率將提高0.26個百分點，稅收優惠政策以營業稅減免較多，減免總額占比超過60%，對減輕金融機構資金壓力，改進金融機構經營績效具有明顯效果。

實現農村金融稅收優惠政策的法制化，有兩個問題需要深入研究，一是農村金融立法規定稅收優惠政策的度，二是營業稅改增值稅對立法的影響。黨的十八屆三中全會決定提出，“稅收優惠政策統一由專門稅收法律法規規定”，農村金融法顯然不屬于專門的稅收法律，對優惠政策規定到什么程度？自2016年5月1日起，我國營業稅改增值稅已在各行業領域全面實施，按照目前財政部、國家稅務總局的相關規定，僅對農牧業保險收入免征增值稅，原來減免效果明顯的營業稅優惠政策，大部分沒有被納入現行增值稅優惠政策中，原來已有的優惠政策到期后是否繼續執行？對于這兩個問題，要本著實事求是、有利于發展的原則推動解決。首先，要堅定通過法律手段規范農村金融稅收優惠政策的立法方向。稅收優惠、財政扶持如同鳥之兩翼，如果立法對稅收優惠政策回避，既不符合黨中央推動財稅與金融政策有效銜接的明確要求，也會引起金融機構和社會公眾對改革方向的疑慮，農村金融立法需要將稅收優惠政策納入其中。如果未經授權任由部門規章規定，潛藏著加大法律沖突，留存法律真空的風險，金融機構也難以形成穩定預期。其次，從黨的十八屆三中全會以后的立法實踐看，由非專門稅收法律規定稅收優惠政策有先例。2016年3月頒布的慈善法，不僅對稅收優惠政策作出原則性規定，也包含具有操作性的條款內容。2017年9月通過的修改后的中小企業促進法，對財稅支持中小企業發展也有明確規定。鑒于此，農村金融立法規范稅收優惠政策，在立法技術上可比照上述兩法的做法，既要有規定，又要有度，如明確對符合規定的農村金融服務依法免征印花稅、減征或者免征增值稅、減按一定比例計算所得稅納稅額、計算所得稅納稅額時據實扣除等，其他的則留給制定或修改相關稅收專門法律法規時規定。

在貨幣政策工具方面：按照中國人民銀行法的規定，中國人民銀行負責制定和執行貨幣政策，人民銀行運用貨幣政策工具時，可以規定具體的條件和程序。農村金融立法要把握好與中國人民銀行法等金融法律之間的關系，兼顧制定貨幣政策的統一性和運用貨幣政策工具的靈活性兩方面。立法的重點是依法明確中國人民銀行通過綜合運用貨幣政策工具，鼓勵和引導各類金融機構加大涉農信貸投放的職責，同時對實踐中行之有效的差別化存款準備金率、定向降低存款準備金率、發放支農、支小、扶貧再貸款、優先辦理涉農票據再貼現等貨幣政策工具進行原則規范，至于這些貨幣政策工具何時運用、如何運用，交由人民銀行根據實際情況具體實施。

對服務“三農”的金融行為給予優惠政策，將產生巨大的“外溢性”，可能會成為解決農村金融服務難題的“牛鼻子”“總開關”，絕不可小視。

（四）差別監管、提質增效

實施差別化監管是黨中央農村金融政策的重要組成部分，也是推動金融機構提高農村金融服務質量和效率的重要途徑。實施農村金融差別化監管政策，前提是確保安全，要依法明確農村金融監管職責，有效防范農村金融風險；重點是提質增效，要從提高農村金融服務能力和水平出發，在安全和效率之間找到平衡點。

依法規范農村金融差別化監管政策，在制度設計上應包括以下三個方面：

一是推動建立涉農貸款靶向瞄準機制。建立靶向機制的關鍵是完善涉農貸款專項統計制度，要把握好農村金融服務與農業農村實體經濟發展之間的關系，科學設定涉農貸款統計類別和標準，解決目前涉農貸款統計“虛胖”問題。涉農貸款統計應重點反映各類金融機構直接為農民、農村集體經濟組織、農民專業合作社及其他新型農業生產經營主體提供的用于農林牧漁業生產及加工的貸款、直接用于脫貧攻堅的貸款、直接用于鄉鎮、村基礎設施建設的貸款等核心指標。

二是推動建立農村金融效果評估考核機制。明確由金融監管部門對各類金融機構的支農服務效果進行定期評估、考核，主要指標包括金融機構的支農服務規模、利率或費率水平、農村網點建設情況、經營績效等，評估、考核的結果將作為金融機構享受國家扶持政策的重要依據。同時，加強對農村金融扶持政策的實施效果評估，努力提高扶持政策的針對性和有效性。

三是推動建立差別化農村金融監管機制。針對不同類型金融機構的業務特點，對達到涉農貸款投放比例要求、履行支農責任良好的金融機構，依法制定和執行差別化的流動性風險監測指標，適當提高涉農貸款風險容忍度。實行有利于農村金融發展的市場準入政策，優先支持達標金融機構增設網點，優先辦理其金融服務市場準入事項。

（五）優化環境、協同發力

開展農村金融服務，離不開良好的金融生態環境，需要包括農村金融服務供需雙方、金融監管機構和各級政府及相關部門的共同努力。農村金融立法要推動建立農村金融生態環境建設機制。明確農村信用體系建設、支付結算體系建設職責，規范各類金融機構依法開展農村信用信息采集、信用評價活動，推動農村信用信息實現共享，推動改善農村支付結算條件，依法規范非銀行支付機構開展農村支付服務。農村金融立法要推動建立農村金融權益保護機制。依法明確各級地方政府推動農村普惠金融發展，加強農村金融人才培養，宣傳普及金融知識，查處金融違法行為的責任。一方面要保護好農村金融機構依法經營的權利，打擊惡意逃廢債行為，維護農村金融市場秩序；另一方面要保護好農村金融消費者的合法權益，保障消費者的知情權和選擇權，暢通金融消費爭議解決渠道。農村金融立法要推動建立農村金融服務風險分散機制。通過立法將農業保險條例的核心條款提升為法律規范，建立財政支持的大災風險分散機制，促進農業保險和涉農貸款的融合發展，完善政策性農業保險制度。針對有效抵押擔保物不足問題，構建國家融資擔保基金、省級再擔保機構、市縣融資擔保機構等三層政府性融資擔保組織體系，加強農村產權交易市場建設，依法擴大農村有效擔保物范圍。推動建立農村金融責任追究機制，立法還要針對農村金融服務中的違法行為明確法律責任。

總之，農村金融立法要立足于發展完善適度競爭、責任明確、激勵有效、差別監管、環境優化的農村金融體系，從推動建立合作金融發展機制、責任約束機制、激勵引導機制、靶向瞄準機制、評估考核機制、差別化監管機制、權益保護機制、風險分散機制和責任追究機制等方面，作出有針對性的制度安排。農村金融立法要把握好推進農村金融改革創新與法律在一定時期內穩定性的關系，無論是建立約束機制，還是完善激勵機制，最終目的都是為了確保金融機構不棄農、不脫農、不離農，推動金融機構多強農、多惠農、多利農。

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[1]注：劉振偉系第十二屆全國人大常委會委員、全國人大農業與農村委員會副主任委員。