農村金融改革發展情況的調研報告[1]

全國人大農業與農村委員會調研組

（2013年6月）

為了配合全國人大常委會審議國務院關于農村金融改革發展情況的工作報告，全國人大農業與農村委員會有關負責同志于4至6月期間赴北京、山東、江蘇、安徽、廣東、重慶、吉林、河北等地實地調研，聽取了有關省、市、縣政府及相關部門的情況介紹，召開了有基層干部、農業產業化龍頭企業、農民專業合作社和農民代表參加的座談會，廣泛深入地了解情況。現將有關情況報告如下：

一、基本情況

總體上看，各地按照黨的十七屆三中全會關于建立現代農村金融制度的要求，不斷深化農村金融改革，金融促進“三農”和縣域經濟發展的作用不斷增強，涉農貸款增速高于各項貸款平均增速，涉農貸款余額逐年增長。人民銀行、財政部、稅務總局、農業部、銀監會、保監會等在指導、支持農村金融改革發展方面做了大量工作。農業銀行、農業發展銀行、農村信用社是涉農貸款的主力軍，發揮著重要作用。農業銀行積極發揮農村金融骨干作用，持續加大“三農”信貸投放，全行“三農”和縣域貸款增速高于全行平均增速，同時積極開展“三農事業部”試點，探索面向“三農”與商業運作有機結合的新模式。農業發展銀行積極支持農業農村基礎設施建設。農村信用社改革深化，效果明顯。

（一）完善農村金融組織體系

各地初步建立起商業性金融、合作性金融、政策性金融、新型農村金融組織相結合的農村金融服務體系。農村合作金融機構深化改革，有些組建為農村商業銀行或農村合作銀行，完善內部治理結構，提高了管理水平。目前，江蘇省農信社改制為農村商業銀行或農村合作銀行的占93.5%，安徽省占70%。北京、重慶在全市范圍成立了農村商業銀行。農村合作金融機構立足基層，是農戶貸款和農業貸款的主體。新型農村金融機構較快發展，全國已組建村鎮銀行876家，小額貸款公司覆蓋率大幅提高，有的省份基本實現縣域全覆蓋。商業性銀行回歸縣域新設網點，業務向農村延伸。農業銀行重視涉農金融服務，加大貸款投放，不少市縣支行設立了“三農事業部”。郵儲銀行經營業務轉向存貸結合，涉農貸款業務逐步擴大。政策性銀行拓寬支農業務范圍，積極為農村建設服務。

農業貸款擔保較快發展。北京、重慶成立了專門的農業擔保公司，廣東省有融資性擔保機構390家，其中在縣級機關登記的68家。涉農企業通過資本市場直接融資穩步增長，出現了一批境內外上市農業企業，融資水平有所提高。

（二）創新農村金融產品和服務方式

金融機構積極開展農村金融產品創新，積極開展進村入社區、陽光信貸、富民惠農金融創新等，以適應農村發展的需求。如：進一步做好小額信用貸款、聯保貸款、農戶貸款和個體工商戶貸款；針對新農村建設和農村經濟新增長點，開展“農家樂”、農民創業、農房建設貸款等；開發保單、倉單、商標權、專利權等質押貸款，探索開展林權、土地承包經營權、宅基地使用權抵（質）押貸款試點；針對農民專業合作社開展“社員聯保+互助金擔保”、“社員聯保+專業合作社擔保”、專業合作社管理成員個人財產擔保等擔保形式；依托大學生村官向農民宣傳金融知識，設立村級金融服務站，創新金融服務農村的新方式。

（三）優化農村金融生態環境

建立農村征信體系，有利于解決金融服務中的信息不對稱問題，也有利于推動良好社會道德行為的形成。廣東梅州市、安徽金寨縣、重慶巴南區等在農村金融改革試點中，當地政府和人民銀行合作，建立涉及農戶信息采集、評級、授信、貸款機制的征信系統，實現了征信中心與金融機構信息的互聯互通。梅州市政府建立市級征信中心，在各個縣（市、區）設立征信分中心，形成采集、評級、授信“一體化”的農戶信用信息采集與評級系統。建立了全市統一的信用村（鎮、戶）評定標準和守信激勵、失信懲戒制度，對信用評價高的農戶實行貸款優惠措施。

以促進城鄉基礎金融服務均等化為目標，啟動全國偏遠地區金融機構空白鄉鎮金融全覆蓋工作，解決了一批鄉鎮的金融機構空白和金融服務空白問題。一些地方開展電話“貸款直通車”業務，發放適合農民需要的銀行卡，在鄉鎮和村莊增設POS機、電話支付終端等金融服務機具。完善支付結算體系，推進農村金融服務手段電子化、信息化，提高農村金融服務便利度。

（四）積極推進政策性農業保險

農業保險險種和覆蓋區域逐步擴大，保險金額穩步提升。安徽省、江蘇省種植業承保面積達到了90%以上。各地積極探索政策性農業保險模式，堅持政府引導和市場運作相結合，通過財政補貼、購買再保險等方式支持開展農業保險。北京市政府出臺了政策性農業保險相關規定，對績效評價、市場準入和監督管理等進行規范；市縣（區）兩級財政保費補貼比例最高為90%；建立多層次的風險分散機制，賠付率160%以下的風險由保險公司承擔，160%～300%的風險通過政府購買再保險向外轉移，超過300%的農業巨災風險由政府采取一事一議方式解決；堅持市場原則，每個區縣至少兩家商業保險公司承保，并且要按照“單獨立賬、單獨核算”的原則管理政策性農業保費收入；農民自愿參保，自主選擇保險公司。北京市政策性農業保險覆蓋率超過70%。

（五）農村金融政策支持體系初步形成

稅收優惠、財政補貼、對涉農貸款增量實行獎勵以及差別化的監管政策等，對調動金融支農積極性發揮了導向作用。在這方面，各地也采取了不少措施。一是出臺促進農村金融發展的政策文件。江蘇、重慶等省（市）政府專門出臺了加快推進農村金融改革發展的意見，廣東等省份召開了全省農村金融工作會議，安徽、北京等對農村金融改革作出了全面部署。二是落實促進農村金融改革發展的支持措施。認真執行新型農村金融機構定向費用補貼和涉農貸款增長獎勵政策。安徽省對農業保險保單質押貸款給予獎勵。重慶市建立了貸款風險補償金，在全國率先建立小額貸款保證保險機制，由政府出資引導社會興辦各類擔保公司。三是積極探索農村金融綜合改革。廣東梅州市、安徽金寨縣、吉林九臺市、北京大興區等開展了農村金融綜合改革試驗或試點，在增加農村金融供給、創新農村金融產品、提升農村金融服務水平、完善政策支持體系、改善農村金融環境等方面，從體制機制上進行了探索，促進了當地經濟社會發展，為下一步農村金融改革積累了經驗。

二、存在的主要問題

由于多種原因，農村金融服務與農民和農村經濟社會發展的需求相比，還存在不小差距。各地反映，農村資金外流現象仍然較嚴重，縣域內金融機構存貸比普遍較低，一般在50%左右，有的低至約20%。農村金融供給不足，農民貸款難和農村金融服務水平低等問題未得到根本緩解，農村金融仍是我國整個金融鏈條中最薄弱的環節。

據重慶的調研情況，農村貸款難、難貸款、利息高、額度小、期限短的現象較為普遍，有超過70%的被調查者認為貸款很難或較難，向親朋好友借款的占63%；全市市級農業產業化龍頭企業、農民專業合作社的融資需求90%以上得不到滿足；涉農貸款平均利率為7.21%，另要承擔3%～5%的擔保費用以及一定的手續費，農戶和小微企業認為較合理的貸款利率為3.57%；涉農貸款成本較高，農商行縣域支行信貸成本高于城區支行2.9個百分點；涉農貸款余額雖然較快增長，但在全部貸款余額中的比重僅為18.4%，其中農林牧漁業貸款余額占涉農貸款的11.9%。

農村信用社改為商業銀行或合作銀行后，有些出現離農脫農傾向，其經營重點和資金流向逐漸從農業轉向非農業。糧食主產區農村信用社歷史包袱重，經營困難。

農村金融供給與需求的矛盾，既有農村金融運行成本高以及銀行風險控制、盈利要求等因素，也有體制、機制和政策性因素。一是農村金融市場不發達，多層次、多元化、適度競爭的市場格局沒有形成。縣域內為農服務的金融機構少，化解金融風險的農業保險發展相對滯后。二是農村金融環境和基礎服務比較落后。農村財產權制度不完善，農民缺乏有效的抵押擔保物。征信系統建設滯后，支付結算體系不發達。農村地區金融基礎設施落后，服務網點少。三是政策引導和激勵機制需要完善。財政、稅收、貨幣政策向農村金融的傾斜力度總體偏小，政策的綜合協調性不強。另外，涉農貸款風險較高，貸款成本與收益不對稱，也影響到提高農村金融服務水平的力度和深度。

三、幾點建議

黨中央高度重視農村金融服務問題，在統籌城鄉發展戰略部署，促進農村改革發展等重大決策中，就建立現代農村金融制度提出了明確要求。今后的任務，就是要進一步統一認識，深化改革，細化政策措施，把中央的要求扎扎實實落到實處。

（一）財政、稅收和貨幣政策要形成支持農村金融改革發展的合力

農村金融是現代農村經濟的核心，現代農業發展和社會主義新農村建設需要發達的金融來支撐。由于農業效益比較低、風險大，農村經濟整體上發展滯后，單純通過市場和行政的辦法解決農村金融問題，無法基本滿足農村的金融需求，發達國家也是如此。因此，需要統籌協調，財政、稅收和貨幣政策要共同發力，形成支持農村金融改革發展的合力。

認真落實黨的十七屆三中全會確定的“縣域內銀行業金融機構新吸收的存款，主要用于當地發放貸款”的要求，明確考核標準，制定獎懲政策，提高縣域金融機構存貸比。

科學界定涉農貸款口徑，剔除房地產開發、縣域內大中型工業企業等明顯屬于非農的部分。細化農林牧漁業貸款、農戶小額貸款及農村小微企業貸款的指標體系。制定面向農村金融的普惠性長期性財政稅收政策，對農林牧漁業貸款、農戶小額貸款給予優惠的減免稅政策。凡是發放了符合規定的涉農貸款的金融機構，無論什么性質，都可按照規定給予財政獎勵、補貼及稅收優惠。

考慮農村金融成本高、風險較大的客觀實際，建議對農村金融實行差別化監管制度。對風險成本計量到位、資本與撥備充足、“三農”金融服務良好的商業銀行，適當放寬農村信貸風險容忍度，在撥備和核銷等方面的監管指標進行差別化考核，降低農村金融服務成本。適當放寬農村金融準入政策，降低民間資本參與農村金融門檻。放寬對涉農貸款的信貸規模限制，根據金融機構涉農貸款比重實行動態差別存款準備金率，增加可用資金來源。加大支農再貸款力度，實行優惠支農再貸款利率。

認真落實中央關于“允許有條件的農民專業合作社開展信用合作”的要求，在肯定農民信用合作積極作用、促進其健康發展的同時，要明確監督管理的部門及責任，規范農民信用合作組織行為，防止超范圍吸儲和發放高利貸等違規行為，對此，相關部門應加強協調。

（二）著力改善農村金融服務的薄弱環節

完善多元、適度競爭的農村金融市場。在保持縣域法人地位不變前提下，穩步推進農信社改革。對于歷史包袱沉重、經營困難的縣級信用聯社，可通過明確產權、盤活不良資產等途徑，加快改革進程。無論采取什么樣的發展模式，農村信用社（含農村商業銀行和農村合作銀行）堅持面向“三農”的方向始終不能動搖，對出現的一些離農脫農傾向要加強監管和糾正。支持各類銀行業金融機構到縣域和農村設立機構和網點，擴大縣域機構貸款授信額度，適當下放貸款審批權。發揮郵儲銀行網點優勢，創新信貸方式，拓展小額信貸業務，增加信貸額度。深化農業銀行“三農”事業部改革，提高縣域服務水平。大力培育各類新型農村金融機構。完善農業發展銀行功能定位和運作機制，進一步擴大政策性業務范圍。

構建政府扶持、多方參與、市場運作的農村信貸擔保機制和擔保損失補償機制。以國家和地方財政資金為主，建立專門的農業信貸擔保機構，為“三農”貸款提供較低費率的擔保服務。擴大農村有效擔保物范圍，健全農村土地、林地、房屋等確權、登記、流轉、評估和抵押制度。

（三）加強政策性農業保險體系建設

農業保險是現代農業發展的重要保障，也是農村金融的重要組成部分。要認真落實農業保險條例，發展多種形式的農業保險，建議成立政策性農業保險公司，建立巨災風險保障機制。總結各地開展農業保險的成功經驗，探索政策性農業保險的有效運行模式，豐富保險品種，擴大覆蓋面。開展政策性農業保險的企業實行企業化管理，并將部分來自于政策性農業保險的利潤轉為巨災風險基金。鼓勵從事政策性農業保險業務的保險公司開展再保險業務，降低農業保險的經營風險。

（四）積極推動農村金融法制建設

在市場經濟體制下，農村金融改革發展離不開法制保障。我國立法法規定，國家基本經濟制度以及金融基本制度，必須采取法律的形式加以規范。目前，我國還沒有制定農村金融方面的專門法律，在已經制定的金融法律中僅有個別條款涉及農村信用社和農業保險。農業法、農民專業合作社法等法律也只對發展農村金融提出了原則性要求，缺乏可操作性。在行政法規方面，僅出臺了農業保險條例。當前農村金融制度建設和服務管理，主要依靠大量的政策性文件及部門規章規范，立法層次較低，權威性和穩定性不夠，難以建立起促進農村金融發展的長效機制。鑒于農業和農村經濟的弱質性，許多國家都專門制定了農村金融法律，如美國的聯邦農業貸款法、農業信用法，日本的農林中央金庫法，德國的合作銀行法，法國的土地銀行法，印度的地區農村銀行法等。無論從國內立法實際，還是國外立法經驗看，積極推動農村金融法制建設，是解決農村金融問題的必然選擇。

黨中央和全國人大及常委會高度重視農村金融改革發展。黨的十七屆三中全會和近幾年的中央一號文件，對深化農村金融改革指明了方向，做出了具體部署。第十屆全國人大以來，有1460人次的全國人大代表提出了關于農村金融立法的議案共45件，涉及制定農村金融促進法、農村合作金融法、農業保險法以及規范民間融資借貸等內容。自2008年以來，在第十屆、第十一屆全國人大常委會委員長吳邦國同志的關心和指導下，全國人大農業與農村委員會與人民銀行、銀監會協調有關部委和金融機構，推動廣西壯族自治區田東縣和安徽省金寨縣的農村金融改革服務試點，探索總結農村金融改革中可借鑒的經驗。近年來，按照中央的決策部署，人民銀行、財政部、國家稅務總局、農業部、銀監會、保監會及各金融機構，積極完善農村金融政策，推動深化農村金融改革，在推進農村信用社改革、完善農村金融組織體系、創新金融服務產品、優化農村金融環境、提升農村金融監管水平、建立政策扶持體系等方面，做了大量富有成效的工作，也積累了寶貴經驗。建議適時啟動相關農村金融立法，將農村金融的基本制度法制化、長期化，從根本上解決農村金融改革發展中面臨的體制機制問題。

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[1]注：2013年6月，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議聽取和審議了國務院關于農村金融改革發展工作情況的報告。為配合常委會審議該報告，全國人大農業與農村委員會開展了專題調研，本文系全國人大農業與農村委員會向常委會提交的調研報告。報告提出了適時啟動農村金融立法的建議。