積極推動農村金融立法[1]

張寶文

（2016年12月）

農業是國民經濟的基礎。改革開放30多年來，黨中央、國務院始終高度重視“三農”工作，在農業農村工作方面既有理論創新，又有政策創新。理論創新比如堅持將解決“三農”問題作為全部工作的重中之重，工業化達到相當程度以后，工業要反哺農業，城市要支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，要深入推進農業供給側結構性改革，為農業農村發展提供新動能等。政策創新比如實行四補貼、四取消，2015年國家又將農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼合并為農業支持保護補貼，用于促進農業生產方式轉變，支持農業適度規模經營，這些都有效保證了國家的糧食安全和主要農產品有效供給，為推動農業農村經濟社會平穩健康發展，促進農民持續增收發揮了重要作用。可以說，正是因為黨中央、國務院的高度重視，我們在“三農”工作方面才能夠取得了舉世矚目的成就。

深化農村金融改革與服務是黨中央、國務院“三農”政策的重要組成部分，國務院分別于1993年、1996年作出了關于金融體制改革和農村金融體制改革的決定，經過多年發展，我國農村金融改革取得了顯著成效，農村金融服務水平明顯提升，逐步構建起商業性、政策性、合作性金融協調配合的金融組織體系，村鎮銀行、農村資金互助社、貸款公司等新型農村金融機構快速發展，成為傳統金融機構的有益補充，以涉農貸款增量獎勵政策、定向費用補貼政策為主要內容的財政扶持政策體系初步建立，對農村金融的稅收優惠政策有效推動了農村金融服務發展，金融監管部門的差別化監管政策，進一步調動了金融機構支農服務積極性。

從最近到各地調研的情況看，各地各部門認真貫徹落實黨中央、國務院關于深化農村金融改革的決策部署，始終堅持以深化改革破解發展難題，不斷拓寬農村金融服務覆蓋面和有效性，農村金融服務為促進農村經濟社會發展，推動脫貧攻堅提供了有力支撐和保障。政府相關部門先后制定出臺了一系列政策文件，不斷加強對農村金融的政策支持。一些地方還在完善農村金融機構組織體系、優化農村金融服務環境、加大涉農信貸投放力度、提高農業保險保障水平、拓寬農村抵押擔保物范圍等方面積極探索創新，都取得了很好的效果。在實踐工作中，基層干部也更加注重發揮金融支農的作用，堅持將農村金融作為一項基礎性工作常抓不懈。

在充分肯定成績的同時，我們也要清醒地看到農村金融服務中存在的問題，調研中盡管廣大基層干部和農民對黨的支農政策非常滿意，但大家也都提出兩方面的問題：一是農業保險，二是農村金融服務。當前，隨著社會主義市場經濟體制改革的深入，農村金融體制的一些弊端也逐步顯現出來，與國家整體金融體制改革和金融立法相比，農村金融體制改革和立法仍較為緩慢。我國立法法規定，國家基本經濟制度以及金融基本制度，必須采取法律的形式加以規范，但我國目前還沒有制定農村金融方面的專門法律，在已經制定的金融法律中僅有個別條款涉及農村信用社和農業保險，農業法、農民專業合作社法等涉農法律也只對發展農村金融提出了原則性要求。農村金融制度建設和服務管理，主要依靠大量的政策性文件及部門規章規范，立法層次較低，權威性和穩定性不夠，農村金融發展的長效機制難以建立。為此，全國人大農委提出將農村金融立法上升到國家層面，這對下一步推動我們國家農村金融服務的改革創新和健康發展是非常重要的。

對于進一步推動農村金融立法，我認為還有幾個問題需要引起高度重視：

一、充分認識農村金融立法的重要意義

金融是現代經濟的血脈，農村金融是國家金融體系的重要組成部分。當前農村金融服務整體水平與實現“四化同步”、統籌城鄉發展的需要相比還存在較大差距，突出表現在農村資金外流，金融機構支農功能不強，金融服務產品單一。在調研過程中，無論走到哪里，總能聽到貸款難、貸款貴和難貸款的反映，這是一種普遍的社會現象，也是農民的切實呼聲。這充分說明，當前的農村金融服務還沒有充分滿足“三農”發展需求，農村金融仍是我國金融體系的薄弱環節。破解農村金融服務瓶頸，正是農村金融立法的意義所在。

農村金融立法是貫徹落實黨中央農村金融政策的明確要求。制定農村金融法是黨中央的明確指示，是進一步深化農村金融改革，推動建立現代農村金融制度的具體舉措。黨中央關于深化農村金融改革的方針政策和決策部署，既為農村金融立法提供了理論基礎，也為農村金融立法提供了明確的政策依據，要通過立法將實踐中行之有效的政策措施上升為法律規范，提高政策執行的權威性和約束力，確保黨的農村金融政策落地生根。農村金融立法是解決束縛農村金融發展體制機制問題的必然選擇。調研中，各地各部門都反映了農村金融中的一些問題，比如農村金融供給不足問題、農村資金外流問題、農業保險覆蓋低的問題等。從根本上說，資本的逐利性決定了資金總是流向收益高的地方，而農村金融服務成本高、風險大、周期長、收益低，導致資金天然地具有離農傾向，這就需要通過立法明確金融機構的支農責任，強化金融支農的政策導向。農村金融立法是鞏固農業農村基礎地位的重要途徑。農業農村在國家經濟社會發展中起到的是“壓艙石”作用。當前，農業還是現代化建設的短板，農村還是全面建成小康社會的短板，農業是弱質產業的性質沒有改變，農民是弱勢群體地位也沒有改變，農業生產始終面臨著自然和市場雙重風險，這就決定了必須始終高度重視農業農村和農民問題。農村金融立法關乎農業發展、農村繁榮、農民切身利益。進一步鞏固農業農村基礎地位，補齊農業農村短板，需要通過立法推進城鄉要素平等交換，促進公共資源城鄉均衡配置。

二、準確把握農村金融立法的目的

金融作為經濟社會發展的關鍵要素和重要手段，已經成為現代經濟的核心，應當體現城鄉均衡配置的要求。農業經營主體一般規模較小、交易成本高、信息不對稱，完全依靠市場機制難以培育適應農業農村發展的金融市場。這就需要從農業現代化發展的實際需求出發，對加強和改進農村金融服務作出規范，為進一步深化農業供給側結構性改革，推動農業經濟轉型發展提供內生動力。農村金融立法要始終把握推動農村普惠金融發展的立法宗旨，緊扣推動金融資源向農業、農村和農民傾斜的根本目的。

推動金融資源向“三農”傾斜，這是黨中央提出的明確要求。2004年以來的十三個個中央一號文件，盡管每年聚焦重點各不相同，但都將增強農村金融服務能力、提高服務質量和水平作為解決“三農”問題的重要途徑之一。2008年黨的十七屆三中全會提出建立現代農村金融制度，構建商業性金融、合作性金融、政策性金融相結合，資本充足、功能健全、服務完善、運行安全的農村金融體系；2013年黨的十八屆三中全會決定確立了發展普惠金融的目標，保障金融機構農村存款主要用于農業農村；2015年中央一號文件更明確提出，積極推動農村金融立法，明確政策性和商業性金融支農責任，促進新型農村合作金融、農業保險健康發展。

農村金融是普惠金融的主戰場，金融支農是各類金融機構應當承擔的社會責任。截至2015年年底，我國已有4262家銀行業金融機構法人，其中銀行業存款類金融機構有3800多家，包括3家政策性銀行、5家國有大型商業銀行、12家全國性股份制商業銀行、1家郵政儲蓄銀行、5家民營銀行、還有1300多家農村信用社、800多家農村商業銀行、70多家農村合作銀行、1300多家村鎮銀行、130多家城市商業銀行等，這些機構都在農村地區吸收存款，也理應承擔向“三農”投放貸款的義務。此外，我國還有400多家銀行業非存款類金融機構，這些機構雖然不直接投放涉農貸款，但也可以作為金融支持“三農”的有益補充。

農村金融立法的根本目的，就是要推動這些金融機構不斷加大支農服務力度，不斷豐富金融支農方式和領域，就要引導更多信貸資金、社會資金回流農業農村，就是要依法保障農民享有平等的貸款權，獲得便捷高效的金融服務，共享改革開放和經濟增長的成果。農村金融立法要在發揮市場配置資金資源的決定性作用基礎上，著力建立和完善適應我國農村金融發展實際的市場規則、政策扶持和監管制度，最大限度地滿足“三農”金融需求。

三、農村金融立法要堅持問題導向

農村金融法能不能解決實際問題，是關系立法質量的關鍵問題。我國農村金融服務中存在的諸多問題，既受農業弱質性、農業生產自然風險較大等因素影響，也存在著商業銀行效益考核壓力、政策性銀行資本金不足、農村信用社歷史包袱重、新型農村金融機構發育慢、農業保險發展滯后等客觀因素，但從根本上講是由于我國農村金融在市場運作、組織體系、功能定位及監管措施等方面，仍存在的一些體制機制性問題。

農村金融立法要突出問題導向，在制度設計和法律規范內容上著力破解以下體制機制性問題：一是各類農村金融機構的支農責任問題。當前商業性、政策性、合作性金融機構在金融支農功能定位方面缺乏明確分工，造成政策性銀行功能不全、商業性銀行支農功能退化、弱化等現象。各金融機構的金融產品在服務對象、領域、方式上沒有差異，但所承擔的金融支農義務沒有明確的責任界定，并且缺乏明確的量化考核標準。二是農村金融機構的內部運作和治理結構問題。對商業性金融機構承擔具體支農業務部門的內部運作機制缺乏系統的制度設計；合作金融機構治理結構不完善，民主管理流于形式，社員代表大會、理事會和監事會制度不健全，仍未打破原有的行政管理模式；新型農村金融機構進入市場的準入門檻較高，機構改制、發展等問題缺乏關注；對民間金融的健康發展問題缺乏必要的規范和管理。三是農村金融機構和服務政策環境問題。缺乏與農村金融發展有效銜接的財政、貨幣和稅收等長期扶持政策，扶持政策的受益期限、扶持對象、覆蓋范圍等具有局限性，對新型農村金融機構的財政扶持力度也不夠，造成其可持續發展能力較弱。四是農村金融風險分散和轉移機制問題。農民和農村企業經營風險缺乏分散和轉移機制，農業保險保障力度較小，不適應農業戰略性結構調整的需要。受現行有關法律的制約，金融機構對農村抵押品的選擇較為單一，正規的擔保機構數量較少，資金實力不足，缺乏法律規范。五是農村金融機構的監管政策導向問題。一方面農村金融的差別化監管政策仍需完善，一些政策仍未長期化和制度化，農村信貸風險容忍度和問責制仍有放寬空間，進一步調動金融機構支農積極性的監管政策有待完善。另一方面對金融機構履行支農責任的監管力度仍需加強，避免金融機構脫農化、離農化傾向的監管措施不多。對于造成農村資金外流的金融機構，吸收農村地區存款沒有用于當地發放貸款，存貸比較低的，還沒有強制性的制度約束。六是推動農村金融發展的社會問題。推動農村金融發展是全社會的共同責任，在農村金融生態環境建設、農民金融意識培養、農村金融知識普及、金融人才教育等方面，需要中央和地方各級政府、各有關部門、金融監管機構及金融機構等共同參與和推動。

四、立足實際開展農村金融立法

農村金融立法要立足于我國農業農村經濟社會發展和農村金融需求的實際，總結各地各部門農村金融改革的實踐經驗，增強法律規范的包容性和針對性。我國地域遼闊，農業生產條件和農村發展環境、自然資源稟賦存在著較大的區域性差異，不同地區的農村經濟社會發展也不平衡，對提高農村金融服務質量和效率的要求是共同的，但農業、農村和農民的金融需求是存在差別的。

從農村金融服務的供給側看，截至2015年年底，我國銀行業金融機構涉農貸款余額26.4萬億元，占全部貸款余額總量的27.8%，其中農戶貸款余額6.1萬億元、農林牧漁業貸款余額3.5萬億元，分別占涉農貸款總量的23%、13%。2015年全國農村信用社、農村商業銀行、農村與合作銀行的涉農貸款余額7.7萬億元，占全國總量的29.2%，其中農戶貸款余額3.7萬億元，占全國農戶貸款余額總量60.7%，在滿足農戶貸款需求方面發揮著主力軍作用；農業銀行涉農貸款余額2.53萬億元，占全國涉農貸款余額總量的9.6%，占全國大型商業銀行涉農貸款余額總量的30.5%，是大型商業銀行涉農貸款投放的主力；郵政儲蓄銀行涉農貸款余額7478.9億元，占全國涉農貸款余額總量的2.8%，推動資金回流農業農村還有較大空間。此外，盡管新型農村合作金融組織發展迅速，但發展尚處于起步階段，服務能力仍有待進一步提高。在農業保險服務方面，目前政策性農業保險有59個，2015年參保農戶達10.4億戶次、保費總收入1420.8億元、保障金額6.536萬億元、累計支付賠款914.2億元。

進一步增強農村金融供給數量和服務效率，需要適應農村金融服務多樣化的發展趨勢，需要滿足農業農村多層次的金融需求。在中西部貧困地區，農民的金融服務需求首要是儲蓄、取款、轉賬等基礎金融服務，農戶需要獲得資金發展生產，貸款需求具有額度小、頻率高的特點。在東部發達地區，農業農村經濟的市場化程度比較高，農民除了種養殖業的生產經營收入，非農收入比例大，在提供基礎金融服務的基礎上，擴大再生產對資金融通的需求較大，對農業保險的需求更大，一些地方對資本市場、證券期貨等個性化服務也有需求。同時，隨著城鎮化的快速推進，土地流轉和農業規?；洜I不斷加快，農村金融服務的需求主體已經由簡單的農戶擴展到家庭農場、農民專業合作社等新型經營主體以及農業龍頭企業，需求領域從簡單的農業生產經營擴展到全產業鏈發展、城鎮化和新農村建設、農村公共產品服務等。農村金融立法要立足實際，針對不同地區、不同領域、不同層次以及不同主體的農村金融需求作出相應的制度規范，推動構建多元化的農村金融服務體系，在充分滿足當前農村金融需求的同時，要在制度設計上留出空間，提高農村金融立法的開放性和包容性。

五、農村金融立法要突出重點

農村金融立法要推動金融機構持續加大涉農貸款投放力度，增強支農服務能力，提高支農服務質量，尤為重要的是推動建立激勵與約束并重的農村金融政策導向和制度規范。

一方面，要通過立法明確金融機構的支農責任，建立支農服務的約束機制。調研中，一些地方反映，現在一些金融機構下沉，主要目的是在農村地區吸收存款，然后像“抽水機”一樣把資金轉移出去，有的縣存貸比不足40%，有的金融機構涉農貸款比例只有10%，這與黨中央“農村存款主要用于農業農村”的要求是不符的。解決這個問題，就要通過立法建立金融機構支農服務的約束機制。一是要規范農村合作金融。合作金融是農村金融體系中的重要一環，這是農村金融立法的一個重點。現在農信社正在逐步向農商行轉制，搞活經營、發展壯大是客觀現實，但一定要明確其服務“三農”的根本宗旨，防止改制后就“脫鞋上岸”。同時要推動農村新型合作金融組織發展，依法明確其合作性質，使其真正為農服務。二是要規范商業性金融。支農服務是金融機構的共同責任，既然在農村吸收存款，就應當承擔投放貸款的義務，通過立法明確商業性金融機構的支農責任是必要的。調研中有同志提出，商業銀行雖然是股份制，但大部分還是國有控股，應當履行支農服務的社會責任。是采取硬性規定還是鼓勵性指標，還可以進一步研究，但利農惠農富農的大方向不能變。三是要規范政策性金融。農業政策性銀行在支農服務中發揮著重要作用，一些地方通過整合涉農資金，引導農發行投放農村基礎設施建設貸款就是很好的例證。規范政策性銀行的支農責任，就是要依法規范其職責定位，鼓勵和引導其加大支農服務力度。

另一方面，要通過立法明確“誰支農就扶持誰”的政策導向，建立起支農服務的激勵機制。通過建立激勵機制，金融機構經營“三農”業務就有了明確的政策預期，也能夠獲得比較合理的回報，目的是為了推動實現由“要我做”向“我要做”轉變。一是要給予財稅扶持政策。解決農村金融問題必須充分發揮政府作用，實踐也證明，像貸款貼息、費用補貼、減免稅收等扶持政策是行之有效的，這也是調研中各類金融機構普遍反映和期盼的。對于這些經過實踐檢驗的扶持措施，要通過立法予以明確，增強扶持政策的穩定性和連續性。二是充分運用好貨幣政策。通過發放支農、扶貧再貸款，支持金融機構增強支農服務能力，對調動金融機構積極性發揮了很好的作用。農村金融立法要將這些經驗提煉匯總，推動貨幣政策與農村金融的有效銜接。三是實施差別化監管。對農村金融服務實施差別化監管政策，這是黨中央農村金融政策的重要內容，比如差別化準入政策、適當放寬涉農不良貸款容忍度等，也需要通過立法予以明確?？傊?，要將經過實踐檢驗的扶持政策措施以法律形式固定下來，為金融機構開展支農服務提供長期、穩定、有利的外部政策環境。

無論是建立約束機制，還是完善激勵機制，最終都是為了確保金融機構不脫農、不離農，都是為了推動更多資金反哺農業、農村和農民，都是為了促進農村普惠金融持續健康發展。所以，從立法的角度我想強調兩句話，一是為“三農”服務的金融機構只能增加不能減少；二是涉農信貸和支農服務只能增加不能減少。我認為，這既是落實黨中央農村金融政策的明確要求，也是農村金融立法的出發點和落腳點，這一點務請高度重視。

農村金融立法社會普遍關注，涉及到的各方主體多、要求也比較高。目前各方面對制定農村金融法都有共識，一致贊同立這部法。進一步推動農村金融立法工作，需要多與國務院相關主管部門、金融監管部門溝通協調，進一步統一認識，在具體制度規范上達成共識。要始終堅持開門立法的原則，更加廣泛征求和聽取各金融機構、農業生產經營主體和農民的意見，多學習借鑒各地各部門推動農村金融發展的好經驗好做法，關注和回應農村金融服務供需雙方的關切，為農村金融立法提供堅實的實踐基礎。希望通過大家的共同努力，力爭使這一部關系農業農村經濟社會發展的重要法律早日提交全國人大常委會審議，使農村金融法立得住、行得通、切實管用，經得起歷史和實踐的檢驗。

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[1]注：張寶文系第十二屆全國人大常委會副委員長。