關于農村金融立法的調研與思考[1]

吉炳軒

（2014年11月）

今年6月份，全國人大農委和中國人民銀行、國務院法制辦、農業部等金融和涉農部門共同組織了幾個調研小組，著手研究農村金融立法問題。現在各個方面都清楚地看到，農村經濟發展有黨的好政策、有億萬農民的極大熱情、有社會各界的大力支持，整個形勢是很好的，經濟發展、面貌改變、社會安寧、生活富裕，我們正在往全面小康的目標奮進；政策好，熱情高，思路和措施也都是清晰有力的，但就是資金不足，有許多想干、能干、應該干的事還干不了。農村金融市場乏力，“三農”工作差錢，這是制約農村經濟社會發展的一個突出問題。深化農村金融改革迫在眉睫，搞活農村金融人心所盼。每年的人民代表大會就有許多基層代表提出，應該抓緊啟動農村金融立法問題，運用法律手段為農村的經濟社會發展提供金融保障。金融工作很復雜，農村金融立法更為復雜，需要把各方面的情況搞透吃準。凡事都要底子清、情況明，農村金融立法就要先從深入調查研究入手。當前，調研工作還正在進行之中。我參加了江西的調研，了解到了一些情況，也研究思考了一些原則性的問題，在這里先提出來，與大家共同討論。

一、研究農村金融立法，首先要解決好對“三農”工作的認識問題

我們為什么提出為農村金融立法，就是因為農村金融問題太重要了，也同時說明“三農”工作太重要了。農業是穩天下、安天下的產業。“無農不穩，無工不富，無商不活”，農工商，農為首，是根基。人們只有有飯吃才能去安心經營工業、商業及其他各項事業，也才能富裕起來、活泛起來。人如果沒有飯吃或吃不飽飯，從早到晚，睜開兩眼，要為衣食而發愁，也就不可能再有心思和精力去琢磨其他。“民以食為天，官以民為本”，吃飯是人民最大的事情，像天那樣大；任何政權的基礎都是建立在人民支持擁護的基礎之上的，而這個基礎的根就坐落在能讓老百姓吃上飯、吃飽飯、吃好飯之上。換句更直白的話來說，就是你當官的讓老百姓過得舒坦，老百姓就能讓你官位坐得安穩。你重視農業了，支持農業了，使農業得到了發展，能夠長期保持五谷豐登的好局面，天下就能夠太平。糧食哪里來，肉蛋果蔬哪里來，各類食品、日用生活品哪里來？都是從農村來。我們用的所有資源、所有礦藏，包括良好的空氣、美麗的環境、壯麗的山河，這一切一切都在農村。農村不但為我們提供吃的、穿的，用的、玩的，而且還為工業、商業及各類事業的發展提供著原料來源。我們吃的食物來自農村，穿的衣料來自農村，就連走的柏油馬路、住的高樓大廈，其磚瓦灰沙石無一不是來自農村。就連我們的家族之根，也無一不是來自農村。上溯五代，有誰的祖先不是農民、根基不在農村呢？現在有的成了城里人，過上了現代化的生活，但千萬要知道我們吃的、用的，所享受的一切，無一不是源自農業、農村和農民，千萬要記住我們的根是什么，根在哪里。農民是質樸的、勤勞的，但更是偉大的，是億萬農民在托載著共和國大廈，農民是大廈的根基。

農業是根基，農民很偉大。

我們的根都在農村，但自從有了農工商各業的分工，有了城市和工廠，城鄉、工農之間的差別就顯現出來了，而且越來越大，也就有了城鄉之別，工農之別，并由此而產生了生活、待遇、分配、管理，乃至體制機制各種各樣的不同。這個不同是歷史形成的，也是社會運動發展的一般規律，經濟發展的一般規律。這也就造成了農業的艱辛、農村的貧困、農民的窮苦。守著寶貝的人得不到的寶貝，生產食物的人吃不到精美的食物，“種田的吃米糠，泥瓦匠住草房，賣鹽的喝淡湯，養蠶的無衣裳”，這是古代民謠，過去多理解為是反映勞動人民對封建統治的不滿。但通觀歷史發展，這又反映出人類社會運動的多種經濟發展的一種普遍規律。工農分業、城鄉分居，知識、人才、貿易、加工等財富向城市聚集，工農商學各業分工，等等，是經濟發展、社會變化造成了這種城鄉差別、各業不同。當然，農業難、農村窮、農民苦，除了自然環境條件、經濟運行規律、社會管理手段這些因素外，在漫長的封建統治時期，與封建統治者對農民的壓榨剝削也有直接關系，而且是十分重要的關系。在幾千年的封建社會里，上層建筑的稅賦勞役主要來源于農業、農村和農民。現在時代不同了，我們是共產黨領導的社會主義國家，共產黨的重要使命就是要鏟除社會不平之事，使勞動人民富裕起來。我們取得革命勝利，根據地建在農村；我們的革命力量絕大多數來源于農民。農業、農村、農民支撐我們建起了共和國這座宏偉大廈。要讓我們的根基更牢固、力量更強大、民心更凝聚，就要關心農業、關注農村、關愛農民，這是我們的歷史責任，也是廣大農民應該得到的回報。我們應使農業壯大起來、農村繁榮起來、農民富裕起來，這樣我們才能發展得更快、更好，也才能做到真正的長治久安。只要充分認識到了“三農”工作的極端重要性，也就會有為農村金融立法的積極性、主動性和創造性，也就有了為農村金融立法的強烈事業心和殷切責任感。

二、研究農村金融立法，一定要學習好黨中央關于農村工作的方針政策

黨中央、國務院對農村工作高度重視，在黨的工作全局中，始終把“三農”工作排在首位。多年來，每年的中央1號文件均是“三農”工作，每年經濟工作會議后，還要專門召開農村工作會議，對“三農”工作進行專項部署。這些舉措不僅僅是文件的排序和多開或少開一個會議的問題，而是表明“三農”工作的地位和重要性、特殊性的問題，表明中央對“三農”工作的高度重視問題。糧安天下，農固根基，這是古今中外的政治家、思想家都深知的最為簡單、最為基本，而又十分深刻、十分關鍵的道理，所以都要花費很大精力去研究和解決“三農”問題。認真學習好中央關于“三農”工作的方針政策以及有關重大決策，這是研究起草農村金融法的必修功課，也是基本功。只有把中央有關“三農”工作的方針政策學習好了、領會透了，才能夠把握“三農”工作前進的方向，明確現階段“三農”工作的重點，也才能夠更為準確地去研究起草有關法律條款，通過法律手段來保障黨的路線方針政策的落實。

黨中央、國務院有關“三農”工作的方針政策、決策部署和指示精神很多，都需要去認真學習，深刻領會。我們黨是個解放思想、實事求是、與時俱進的黨，是一個既堅持繼承優良傳統，又能夠不斷改革創新的黨。改革開放以來，我國的經濟社會發展非常迅猛，城鄉面貌發生了翻天覆地的變化，可以說是日新月異。我們的“三農”工作也在這日新月異中不斷發展變化，工作的內容和手段也在不斷發展變化，以利于進一步解放和發展農村生產力，加快建設農業現代化，使廣大農民盡快富裕起來，實現全面小康社會的奮斗目標。學習黨的“三農”工作的路線方針政策和決策部署，一定要放在黨和國家的工作大局和時代要求的大背景下來思考和把握，以求把握得更加準確、理解得更加深刻。

學習黨的關于“三農”工作的方針政策，我有幾點體會：

（一）堅持生產力標準。在現階段，我們的所有工作，尤其是“三農”工作，集中到一點，就是大力發展農村生產力。改革開放之所以能夠率先在農村取得突破并獲得巨大成功，主要是解放和發展了農村生產力。小平同志講，貧窮不是社會主義，要以“三個有利于”的標準來衡量是非對錯。“三個有利于”首要的就是有利于解放和發展生產力。農業為什么艱難，農村為什么貧困，農民為什么辛苦，具體到每一個地方原因不盡相同，全國各地可以列出許多條，但共同的最為本質的一條，就是生產力發展緩慢。所以，在現階段，乃至較長一個時期，農村工作的重點、著眼點和落腳點，都是要進一步解放和發展農村生產力，使農業、農村、農民走上現代化。進一步解放和發展農村生產力：一是要調動好、保護好廣大農民的生產積極性。人是生產力中最為寶貴的因素，也是起決定性作用的最為關鍵的因素。廣大農民如果有了生產的積極性、主動性、創造性，就能產生出改天換地的無比能量，就能夠推動生產力的極大發展，農村的面貌就會發生新的、更為巨大的變化。二是要按照現代化建設的要求來加強改善農業裝備和農業生產條件。生產工具和生產條件也是生產力要素中十分關鍵的方面。歷史上，每一次生產工具的發明創造和改進提高，每一種生產條件的改善和變化，都推動了農業的進步和農村的繁榮，農村生產力就會獲得新的解放，并釋放出極大的能量。要進一步解放和發展農村生產力，就要加強農業生產的武裝，改善優化農業生產條件，用現代裝備來武裝農業，使農業生產實現機械化、水利化、信息化耕作管理。三是要加快推進農業科技，依靠新的科學技術來發展現代農業。科技也是生產力，而且是十分要緊的生產力要素。農業要發展，要實現現代化的經營管理，必須要依靠新的科學技術。水、肥、土、種、密、保、管、工，每一樣都離不開科學技術，都需要用科學技術來支撐。農業科技的潛力是巨大的，市場是廣闊的，威力也是不可限量的。

（二）堅持基本經營制度。改革開放30多年來，我們之所以不斷奪取農業豐收，較好地解決了13億人口的吃飯問題，農村的面貌也有了巨大變化，這主要得益于我們實行并堅持了家庭聯產承包責任制這一符合時代要求和廣大農民意愿的農業生產經營制度。實踐證明，這一基本經營制度符合現階段中國廣大農村的發展實際，仍然具有強大的生命力和十分旺盛的制度活力，要毫不動搖地堅持下去。但事物是發展的，時代是進步的，任何一種生產方式、經營制度，都要隨著生產力的發展而發展，隨著時代的變化而變化。農業現代化、農村城鎮化、經營市場化、發展產業化、耕作精細化、管理科技化，這一系列的現代農業的“化”對農業農村的經營管理提出了新的更高的要求。傳統農業的小生產與現代農業的大生產在經營管理和生產操作上是不同的。生產關系只有適應生產力的發展需要，才能有利于生產力的解放和進步，反之，就會阻礙或者限制生產力的發展。家庭聯產承包責任制也要隨著農村經濟社會的發展變化而不斷充實完善，這也是事物發展的必然。土地所有權、家庭承包權、生產經營權，三權分置，將是在堅持聯產承包責任制基礎上的改革創新和完善提高，也是事物發展的趨勢。

（三）堅持不斷改革創新。不論任何事物，改革才能進步，創新才能發展，僵化保守、機械教條是談不上發展進步的。由傳統農業走上現代農業，不論是生產力還是生產關系，不論是生產工具還是生產條件，包括生產力中起決定因素的人，都要不斷地改革創新。黨的十八大提出，要堅持走中國特色農業現代化道路，在工業化、信息化、城鎮化深入發展中推進農業現代化。這就要求要實現農業現代化，就必須用現代工業、現代科學技術、現代經營管理方法去改造傳統農業，這才能使落后的傳統農業向先進的現代農業轉變。而這現代工業、現代科學技術、現代經營管理方法，都是改革創新的成果，用于現代農業的發展，更需要進行改革創新。就生產關系來說，聯產承包責任制是對“一大二公”生產經營方式和勞動分配制度的創新，而土地所有權、承包權、經營權三權分置則又是對聯產承包責任制這一生產經營制度的改革創新。人類社會就是在不斷改革創新中發展的、變化的、進步的，這也是人類社會運動的規律。

（四）堅持富裕農民的政策取向。執政為民是中華民族政治文明的精髓。我們黨的宗旨就是全心全意為人民服務。我們一切工作的出發點和落腳點，都是為了人民的幸福安康。我們黨執政，要實現中華民族的偉大復興，其核心就是強國富民。具體到農村工作，我們黨的所有方針政策，集中到一點上就是富裕農民。實行聯產承包責任制，發展鄉鎮企業，鼓勵農民進城打工，支持農村多種經營，推廣先進農業技術，改變農業生產條件，取消農業稅，對農業進行各項補貼，制定糧食收購保護價，推進農村城鎮化，發展現代農業，深化農村改革，推進城鄉發展一體化等等，無一不是著眼于富裕農民。一切為富裕農民著想，一切決策都要立足于富裕農民，這是我們黨執政的方針和根本，也是我們的涉農決策部署的出發點和落腳點。

三、研究農村金融立法，必須要弄清楚、整明白廣大農民的所思所盼

黨的方針政策是富裕農民、發展農業、繁榮農村，這同廣大農民的迫切愿望是一致的。我們為農村金融立法，就是要通過法律手段來落實黨的方針政策，來實現廣大農民的迫切愿望，為其提供金融支持和保障。這里有幾個問題要弄清楚、整明白：

第一個問題是，要弄清楚、整明白現階段農村工作的重點。黨在農村工作的重點，就是廣大農民最迫切需要解決的重大問題、共性問題。黨在農村的工作有很多，各地由于地理環境、發展水平、氣候條件、風俗民情的不同，農村工作的重點也有很大不同。就廣大農民來說，具體到一個地方，一個鄉村、一戶農民，其需求也是不同的，是多種多樣、各有所需的。我們強調要因地制宜，分類施策，盡力去滿足不同地區、不同農戶的具體需求，這是在具體工作中需要把握好的。但就大的方面來說，不論是黨的農村工作的重點，還是廣大農民的愿望需求，有三個方面則是一致的：一是加快推進農業現代化；二是有序推進農村城鎮化；三是積極推進城鄉發展一體化。這三個方面也是一個統一的整體，是互為作用、互為支撐的。農業的根本出路在于實現現代化，用現代水利、現代機械、現代科技、現代化經營管理手段來從事農業生產，并要實現產業化發展、市場化經營、合作化生產。也只有走上了現代化大農業的發展之路，現代高效優質農業才能發展起來，廣大農村才能繁榮起來，億萬農民才能富裕起來。農村城鎮化是歷史發展的必然，更是廣大農民的急切愿望。城鎮是生產力發展到一定水平的產物，也是人類文明發展的階段成果。城鎮集聚人才、集聚知識、集聚文化、集聚市場、集聚產業、集聚資金，集聚各類公共資源和便民利民的設施。農民離土不離鄉，務工不棄農，經商不舍本，能夠過上現代化的生活，何樂而不為呢？經濟比較發達的地區已經建立了許多各類設施和功能齊全的小城鎮，那里的農民已過上了現代化的幸福生活，這是中國農村發展的方向。城鄉發展一體化，就是要解決城鄉差別，發展差距大、公共資源分配不均衡、生活水平懸殊較大的問題。只有城鄉發展一體化了，把各項事業、各類產業、各種設施進行統籌規劃和考慮，城鄉才能共同進步、共同富裕，共同走上全面小康的富裕生活。

第二個問題是，要弄清楚、整明白當前“三農”工作的急需。如前所述，“三農”情況復雜，地域不同，種植作物不同，急需什么也都不盡相同。但就其共性的問題來說，有三點則是基本一致的。一是急盼農業豐收，二是急盼農民增收，三是急盼農村面貌改變。現在雖然已有一部分農民進城務工，已不靠農業收入來賺錢，還有一些發達地區，許多農民從事工商業，也不再依靠農業收入。但就大多數地區和廣大農民來說，土地仍然是他們的命根子，農業仍然是他們收入的主要來源。農業豐收了，農民才能多收、增收。近些年一些城市急劇擴張，人口猛增，經濟迅猛發展，一些進城務工的農民也入住到城市，但就絕大多數農民來說，還是要居住在鄉村。不論我們現有的城市如何擴張，都始終不可能把所有的農民都吸納進來。歷史的發展也已證明，城市人口太多，密度太大，盲目擴張，會造成一大堆城市病，成為一種城市“癌癥”，百法難治。國際國內得這樣病的大城市很多，這條路不能再走下去了。正確的選擇是大中城市輻射帶動中小城市和星羅棋布的農村小城鎮，中小城市和小城鎮輻射帶動社會主義現代化的舒適安逸的新農村。廣大農民有的進入小城鎮，有的住進新農村，既利于生產，又適宜生活，這是需要為之努力奮斗，并能夠盡快辦得到的。如果發展來發展去，窮困的鄉村幾十年山河依舊、面貌未改，群眾依然走路難、吃水難、上學難、看病難，各類生活設施沒有變化、生產條件沒有改變、生活水平沒有提高，那算什么發展？

第三個問題是，要弄清楚、整明白廣大農民每年最需要解決的問題是什么。農村金融立法的目的是為了為農業發展、農民富裕、農村改變而提供金融服務和保障，這是一個大的原則。但具體到不同的地區、不同的鄉村、不同的農戶，其發展的水平、資源的稟賦、開發的項目是大不相同的，這就需要把情況搞準，有針對性地進行服務。服務有了針對性，才有可能有實效性。這是具體工作中需要注意并把握的。為農村金融立法，法律條文不可能把農民每一項不同的具體需求都寫進去，但需要把一些帶有方向性、普遍性的原則找出來、研究好。諸如生產發展中的急需：種子、化肥、農藥、地膜，農用機械、農田水利、科學技術，農牧林果等產品的生產、收貯、運輸、銷售，農業產業的發展、市場的建設等等；諸如農民生活中的急需：道路的整修、環境的整治、房屋的建設、水電暖氣的供應、污水的處理以及學校、醫院，各類公益設施的建設和社會保障等等；諸如開發建設方面的急需：農村工商業的發展、各類資源的開發、生態環境的保護、國土的整治、土地的規模經營等等。具體到每一鄉、每一村、每一戶，具體的項目可能不同，但以上這些大的方面需求則是基本相同的。我們只有把這些大的方面的需求都搞清楚、整明白了，才能有的放矢，研究起草出有益管用的法律條文。

四、研究農村金融立法，還需注意兼顧好各方的工作要求和利益需求

農村金融立法的目的是為發展農業、繁榮農村、富裕農民提供金融服務和保障，但任何工作都有其運行法則和管理規矩，特別是在市場經濟條件下，許多經濟活動是要通過市場來運作的，要依靠市場來配置資源，并進行調節。法律也要遵循市場運行規律，并要保護市場經營依法進行。法律是定規矩的，但同時更是懂規矩、守規矩的，這個規矩就是遵循規律、堅守正道、辦事公正。在這方面，有幾點需要引起注意：

首先要通過農村金融立法，在金融服務上做到“四個確保”：一是確保國家糧食安全；二是確保農業適時生產；三是確保農民合理增收；四是確保農村和諧穩定。確保國家糧食安全在“三農”工作中始終是第一位的。“糧食定，天下定”，“糧食穩，市場穩”。要始終把飯碗端在自己手上，就要高度重視糧食生產，確保糧食生產經營的資金需求。這是個重大原則問題，必須給以法律保障。我們常說糧食生產“靠天吃飯”，一方面說明它在生產過程中受制于各種自然條件，有許多問題非人力可以抗拒；另一方面說明糧食生產必須要順應自然規律，按春、夏、秋、冬四時冷暖的氣候變化來適時耕作，早了晚了都不行。“人誤地一時，地誤人一年”，不適時耕耘就會沒有收成。農民的種糧積極性來源于農業的好收成，豐產了，還能夠豐收，汗流了，也能夠有所回報，如果辛辛苦苦一年，到頭來不但沒有增加或少有增加收入，有時甚至還要賠錢，那就會挫傷農民積極種糧的熱情。特別是在市場經濟條件下，農民的農牧漁業產品如果不能從市場上得到合理的收益，也就不會再下力氣去進行生產經營，市場供應也就必然會出問題，物價也就必然會上漲，人心也就會必然浮動。農村的和諧穩定是社會穩定的基礎，確保農村和諧穩定始終是治國理政的大事。要確保農村和諧穩定，就要努力去改善農業生產條件，改變農村貧困面貌，提高農民生活水平，妥善處理好農村各類社會矛盾。這一切也需提供金融服務和保障。

其次要通過農村金融立法，在金融服務上做到“四個促進”：一要促進農業現代化建設。農業現代化建設是需要大量投入的。水利建設、農機裝備、科技推廣、產業發展、市場開發、生態保護等，都是農業現代化建設的基本內容，也是都需要花錢的，而且有的還需要花大錢。農業現代化建設投入，除了國家投資、農民自籌外，需要金融給予大力支持，切實增強金融服務的力度。只有把農村金融搞活了，農業現代化建設才能快速推進，否則將是步履艱難的。二要促進農村城鎮化建設。加快推進農村城鎮化建設，不僅是改進農村面貌、使農民過上更為幸福舒適的生活、實現城鄉發展一體化、推動農村經濟快速發展的需要，也是全面建設小康社會、積極擴大內需、實現中華民族偉大復興的需要，其意義是十分重大的。農村城鎮化建設需要巨大投入，但同時也是巨大市場，更是巨大的金融產業，農村金融工作應積極主動地參與進來，奮力開拓這個市場，積極推動新的產業興起，推進城鎮化建設順利進行。三要促進城鄉發展一體化。通過金融服務，來支持農村經濟發展壯大，推動城鄉互動，鼓勵城市支援鄉村、工業反哺農業，運用金融杠桿和引導作用，來促進城鄉發展一體化，這也是金融工作的重要責任。四要促進農村生態化建設。當前，生態問題已成為經濟社會發展的突出問題、要害問題。經濟要發展，面貌要改變，生活要提高，環境還要美好。在經濟社會發展中必須同時注重生態環境建設，絕不能以破壞生態環境為代價。而實際上，整個世界在發展的過程中，生態環境已作出了巨大犧牲，現在已不單單是守護的問題，而是要進行修復和整治。土地、山林、草原、河流、濕地，有些已被破壞污染的十分嚴重，需要花巨資來進行修復。這是關系長遠發展和人們身體健康的大事，農村金融也應發揮積極作用。

再次要通過農村金融立法，在金融服務上做到“四個有利”：一要有利于農村金融發展壯大。要尊重金融規律，符合金融法則，利于金融發展。金融的錢是國家的錢，人民的錢，也是取之于民，而有利于民。金融的運行有其自身的規律，不論是制定法律或制定政策，都要自覺遵守這個規律，否則就會受到懲罰，最終傷害的還會是人民的利益。金融服務農村發展，但也必須要壯大自身。農村金融壯大了，才能更好地支持農村發展。二要有利于農村金融改革創新。農村工作頭緒很多，任務很重，需要開闊視野、開拓思路才有可能搞好。為農村提供金融服務，也需要解放思想，開拓創新。研究農村金融立法，更需要解放思想，改革創新。要立足開發建設，創新創造，鼓勵農村金融機構大膽創新，開拓、培育、建設適應農村經濟社會發展的金融市場和運行法則。為農村金融立法，一定要保護開拓開發、創新創造。三要有利于防范化解農村金融風險。相對來說，我們的多數農村經濟實力較弱，資本運作能力很低，涉農貸款規模也較小，還貸能力也很差，農村金融風險始終是存在的。這也是農村貸款難、還款慢、運行效益差的主要原因。這些問題符合中國國情。為農村金融立法，就要著力去破解這個難題，能夠從法律上來支持防范和化解金融風險。這是一個難題，破解了，就能把農村金融搞活，并能更好地去服務“三農”工作。四要有利于做到互利雙贏。農村金融工作不同于城市金融工作，農業的戰略地位、農村的客觀實際，決定了我們的利農惠農政策取向和農村金融工作的法則。對農村金融工作來說，既要講市場運行法則，還要講利農惠農，也同時要講金融運行效益，三者缺一不可。怎樣做到互利雙贏，這也是一個需要破解的難題，在法律保障上也要給予充分考慮。

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[1]注：吉炳軒系第十二屆全國人大常委會副委員長。